“兩型社會(huì)”建設(shè)的法制創(chuàng)新研究

　　摘 要：法制創(chuàng)新是建設(shè)“兩型社會(huì)”的重要路徑。法制視野中的“兩型社會(huì)”強(qiáng)調(diào)以最少資源消耗取得最大經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，通過(guò)法律來(lái)最大限度地控制環(huán)境污染，避免資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。在武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)中，法制創(chuàng)新具有積極的引導(dǎo)作用、評(píng)價(jià)作用、保障促進(jìn)作用和社會(huì)整合作用。應(yīng)進(jìn)一步完善環(huán)境資源法制建設(shè)，加快立法步伐；創(chuàng)新執(zhí)法體制，建立環(huán)境資源監(jiān)管執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制；完善環(huán)保信息公開(kāi)機(jī)制與公眾參與機(jī)制，提高全社會(huì)的環(huán)境資源法治觀念，堅(jiān)持以法制創(chuàng)新為先導(dǎo)，推進(jìn)武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)。
　　關(guān)鍵詞：武漢城市圈 兩型社會(huì) 法制創(chuàng)新
　　中圖分類(lèi)號(hào):F207 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
　　文章編號(hào):1004-4914(2011)01-088-03
　　
　　以武漢為中心，輻射黃石、鄂州、孝感等8個(gè)周邊城市的武漢城市圈獲批國(guó)家“兩型社會(huì)”改革試驗(yàn)區(qū)，為武漢率先實(shí)現(xiàn)在中部崛起提供了前所未有的歷史性機(jī)遇。2008年7月，湖北省委副書(shū)記、武漢市委書(shū)記楊松在武漢市“兩型社會(huì)”建設(shè)專(zhuān)題研討班上指出：“兩型社會(huì)”建設(shè)最核心問(wèn)題是制度創(chuàng)新。建設(shè)“兩型社會(huì)”的戰(zhàn)略決策必須高度重視和深入開(kāi)展法制建設(shè)，充分發(fā)揮法制創(chuàng)新在引導(dǎo)、促進(jìn)、保障“兩型社會(huì)”建設(shè)方面的重要作用。2009年10月1日，《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》正式施行，標(biāo)志著武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)中的法制創(chuàng)新取得了顯著進(jìn)展。
　　法制創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展法制化的重要路徑，是指依據(jù)社會(huì)變遷和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的客觀情況，以規(guī)范調(diào)整新的社會(huì)關(guān)系為目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)行法律體系進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充和完善，促進(jìn)法制的革新與發(fā)展。作為一個(gè)全新的發(fā)展理念，構(gòu)建“兩型社會(huì)”價(jià)值體系中最核心的問(wèn)題是實(shí)行制度創(chuàng)新。法制之所以需要?jiǎng)?chuàng)新，原因在于傳統(tǒng)的法律制度片面強(qiáng)調(diào)對(duì)當(dāng)代人類(lèi)社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整，卻忽略了當(dāng)代人類(lèi)與未來(lái)人類(lèi)之間代際利益的平衡；既沒(méi)有將資源環(huán)境法制放在突出重要的位置加以重視，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展延續(xù)與自然環(huán)境承載力之間的有機(jī)契合。在武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)中，法制創(chuàng)新能夠克服傳統(tǒng)法律制度的弊端，保障政府有關(guān)“兩型社會(huì)”建設(shè)的各項(xiàng)規(guī)劃、政策得以順利實(shí)施；能夠充分整合各類(lèi)社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的最優(yōu)化；能夠滿(mǎn)足人類(lèi)對(duì)于可持續(xù)發(fā)展的權(quán)利訴求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)代際利益的平衡；能夠有效制裁環(huán)境資源違法行為，維護(hù)社會(huì)發(fā)展的正常秩序，最終實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。本文擬就武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)中的法制創(chuàng)新展開(kāi)初步探討。
　　一、法制視野中的“兩型社會(huì)”
　　作為可持續(xù)發(fā)展理念在國(guó)家生活中的重要體現(xiàn)，在《“十一五”規(guī)劃綱要》中，首次以國(guó)家最高規(guī)劃的形式將建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”確定為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)。從二者之間的關(guān)系來(lái)看，“資源節(jié)約型社會(huì)”和“環(huán)境友好型社會(huì)”是一個(gè)緊密結(jié)合的整體，二者相互關(guān)聯(lián)，不可分割。例如，在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，環(huán)境污染多數(shù)是因資源的不合理使用造成的；資源節(jié)約是環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性工作，資源利用率提高、廢物減少的直接效果就是環(huán)境的改善?！碍h(huán)境友好型社會(huì)”的建成，也正意味著資源節(jié)約型社會(huì)的實(shí)現(xiàn)?！百Y源節(jié)約型社會(huì)”強(qiáng)調(diào)節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材等，側(cè)重以最少的資源消耗取得最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益；而“環(huán)境友好型社會(huì)”側(cè)重強(qiáng)調(diào)防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。因此，當(dāng)今世界各國(guó)普遍將環(huán)境保護(hù)法和資源保護(hù)法并列為可持續(xù)發(fā)展法制化的核心內(nèi)容，將環(huán)境法與資源保護(hù)法置于一個(gè)獨(dú)立的法律體系內(nèi)，統(tǒng)稱(chēng)為環(huán)境資源法，并逐漸將其發(fā)展成為與民商法、行政法并列的重要部門(mén)法。
　　盡管世界上不存在一種普適性可持續(xù)發(fā)展模式，但將可持續(xù)發(fā)展納入法制軌道，通過(guò)法律來(lái)確認(rèn)環(huán)境資源保護(hù)的重要地位，調(diào)整可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)關(guān)系已被國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同。自從1972年世界環(huán)境發(fā)展大會(huì)明確提出“環(huán)境友好”的概念伊始，國(guó)際上把法制作為保護(hù)環(huán)境資源的主要路徑已經(jīng)有十余年時(shí)間，法制建設(shè)經(jīng)歷了從理論到實(shí)踐、由綱領(lǐng)到法律規(guī)則的實(shí)質(zhì)性跨越。從國(guó)外來(lái)看，盡管沒(méi)有明確提出“兩型社會(huì)”的概念，但涉及到創(chuàng)新法律制度、促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的學(xué)理研究與法治實(shí)踐卻呈現(xiàn)出積極的發(fā)展態(tài)勢(shì)。美國(guó)學(xué)者Peter P.Rogers認(rèn)為“可持續(xù)發(fā)展”（Sustainable Development）本身就是一項(xiàng)重要的公民權(quán)利，其內(nèi)容不僅包括公民對(duì)環(huán)境及自然資源永久享有的權(quán)利，還應(yīng)包括公民的子孫后代對(duì)環(huán)境資源需求的滿(mǎn)足，以及獲得救濟(jì)的權(quán)利。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》第101條(a)明確提出“環(huán)境友好”的法律理念，規(guī)定立法應(yīng)“采取包括財(cái)政的、技術(shù)的支援在內(nèi)的一切手段，增進(jìn)公共的福利，協(xié)調(diào)人與自然的共存關(guān)系，創(chuàng)造和維持現(xiàn)在和將來(lái)世紀(jì)能滿(mǎn)足人們的社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的需求的環(huán)境?！?992年里約地球問(wèn)題首腦會(huì)議上通過(guò)的《21世紀(jì)議程》要求各國(guó)“必須發(fā)展和執(zhí)行綜合的、有制裁力的和有效的法律和條例，而這些法律和條例必須根據(jù)周密的社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)原則”。著名NGO組織“我們只有一個(gè)地球”在2001年發(fā)布的“21世紀(jì)憲章”中將“友好的環(huán)境與資源可持續(xù)利用的社會(huì)”界定為“建立在不斷發(fā)展、創(chuàng)新法制的基礎(chǔ)上，保障人類(lèi)世世代代享有對(duì)自然資源充分、平等、合理利用的權(quán)利”的社會(huì)?！吨袊?guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》也鄭重承諾：在今后的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和重大行動(dòng)中，有關(guān)立法和法律法規(guī)的實(shí)施占重要地位。
　　二、法制創(chuàng)新在建設(shè)“兩型社會(huì)”中的作用
　　在建設(shè)“兩型社會(huì)”的進(jìn)程中，法制創(chuàng)新充分考慮了被傳統(tǒng)法律邊緣化的弱勢(shì)群體的訴求，它既不能游離于現(xiàn)行法律體系之外，也不是通過(guò)改良立法技術(shù)創(chuàng)制出的某一種新的單行法律規(guī)范，而是遵循可持續(xù)發(fā)展的客觀規(guī)律，對(duì)傳統(tǒng)法律制度進(jìn)行理念革新，按照理性的思維對(duì)一國(guó)法律進(jìn)行整體思考、模式創(chuàng)新與制度變遷的結(jié)果。
　　《“十一五”規(guī)劃綱要》指出：“本規(guī)劃提出的主體功能區(qū)劃、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)資源管理等要求，主要通過(guò)健全法律法規(guī)、加大執(zhí)法力度等法律手段，并輔之以經(jīng)濟(jì)手段加以落實(shí)……應(yīng)注重及時(shí)把行之有效的改革措施用法律、規(guī)章和制度的形式確立下來(lái)。”法制創(chuàng)新通過(guò)規(guī)范人的社會(huì)活動(dòng)來(lái)影響人與自然的關(guān)系，其調(diào)整對(duì)象是以人的行為為中介的社會(huì)關(guān)系，追求人與人、人與自然的和諧統(tǒng)一。作為湖北省“兩圈一帶”總體戰(zhàn)略的重要組成部分，武漢城市圈各級(jí)政府高度重視法制創(chuàng)新，取得了顯著成績(jī)，有效推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。例如，武漢市近年來(lái)先后出臺(tái)了《湖泊保護(hù)條例》、《水土保持條例》、《城市節(jié)約用水條例》、《城市綠化條例》等十余部立法，制定了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施方案》、《環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》、《機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治辦法》、《武漢市城市集中式地表水水源保護(hù)區(qū)劃分規(guī)定》等一系列配套政策；黃石、孝感、仙桃等市分別制定了《建筑節(jié)能管理實(shí)施辦法》、《流通環(huán)節(jié)食品管理辦法》；2008年8月，武漢城市圈所屬九城市環(huán)保部門(mén)共同起草了《武漢城市圈環(huán)境保護(hù)合作框架協(xié)議》，明確規(guī)定九城市統(tǒng)一制定流域水環(huán)境綜合整治方案，實(shí)現(xiàn)流域共保，上下游共治。目前，湖北省政府正在起草《湖北省武漢城市圈“兩型社會(huì)”促進(jìn)條例》，該條例將充分體現(xiàn)中央賦予武漢城市圈的先行先試權(quán)，從宏觀上為“兩型社會(huì)”建設(shè)提供法律指引，為其他單行法的制定在立法原則、立法程序、立法技術(shù)等方面提供指導(dǎo)。在執(zhí)法監(jiān)督方面，武漢城市圈所屬九城市也開(kāi)始積極探索聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法試點(diǎn)和排污權(quán)交易工作，并在梁子湖跨區(qū)域排污治理中初見(jiàn)成效。這些舉措切實(shí)維護(hù)了公民權(quán)益，保障了環(huán)境資源安全，使得環(huán)境質(zhì)量大幅提高。以空氣質(zhì)量為例，據(jù)2010年5月湖北省環(huán)保廳發(fā)布的《2009年湖北省環(huán)境質(zhì)量狀況》顯示，2009年武漢城市圈中的鄂州、黃岡、咸寧、仙桃、潛江、天門(mén)等城市的空氣質(zhì)量符合國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；武漢、黃石、孝感等城市的空氣質(zhì)量符合國(guó)家三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，其中鄂州、孝感、天門(mén)的空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率達(dá)到97%以上。據(jù)2010年4月武漢市環(huán)保局發(fā)布的《武漢市環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，該市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率上升至82.5%，達(dá)到10年來(lái)的最好水平。在節(jié)能減排領(lǐng)域，2009年武漢市萬(wàn)元GDP能耗值下降率為4%以上，65戶(hù)重點(diǎn)企業(yè)萬(wàn)元產(chǎn)值能耗下降率為7%，超額完成年度目標(biāo)；單位GDP用水量較上年明顯下降，提前一年完成“十一五”污染減排目標(biāo)。
　　
　　然而，由于長(zhǎng)期受到“GDP才是根本，環(huán)保要為發(fā)展讓路”等錯(cuò)誤觀念影響，加上政府、企業(yè)、公民的環(huán)境法律意識(shí)淡漠，導(dǎo)致“兩型社會(huì)”法制建設(shè)仍然存在著立法缺位、立法技術(shù)落后和執(zhí)法不嚴(yán)、違法難究、監(jiān)督乏力等弊端。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年武漢市中心城區(qū)生活在國(guó)家規(guī)定噪聲標(biāo)準(zhǔn)值55分貝以?xún)?nèi)的人口數(shù)量?jī)H占49.3%，水質(zhì)符合功能區(qū)類(lèi)別的湖泊僅占27.1%，水質(zhì)為劣V類(lèi)的湖泊占38.57%，全市產(chǎn)生工業(yè)固體廢物達(dá)1213萬(wàn)噸。據(jù)國(guó)家環(huán)保部對(duì)全國(guó)重點(diǎn)城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果顯示，2008年，武漢市群眾對(duì)城市環(huán)境的滿(mǎn)意率僅為66%。從節(jié)能減排的三項(xiàng)主要指標(biāo)：化學(xué)需氧量（COD）消減率、二氧化硫消減率、萬(wàn)元GDP能耗值來(lái)看，2009年武漢市COD削減率為2.3%，二氧化硫削減率為2.5%，萬(wàn)元GDP能耗值為1.12；而同為“兩型社會(huì)”綜合配套改革示范區(qū)核心城市的長(zhǎng)沙市2009年COD削減率為22.16%，二氧化硫削減率為11.1%，萬(wàn)元GDP能耗值僅為0.88。從武漢城市圈內(nèi)其他城市來(lái)看，黃石市、孝感市近年來(lái)頻現(xiàn)非法開(kāi)采礦山案件；鄂州電廠因污染物排放總量嚴(yán)重超標(biāo)，被國(guó)家環(huán)保部責(zé)令限期整改。據(jù)《2009年湖北省環(huán)境質(zhì)量狀況》顯示，孝感市平均等效A聲級(jí)在60.6分貝，聲環(huán)境質(zhì)量屬中度污染；黃石市、鄂州市平均等效A聲級(jí)范圍在55.1至56.9分貝之間，聲環(huán)境質(zhì)量為輕度污染。在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，由于制裁不力，導(dǎo)致大量環(huán)境違法行為得不到及時(shí)有效的遏制和糾正。據(jù)2008年《武漢市地理信息藍(lán)皮書(shū)》披露，該市中心城區(qū)現(xiàn)有湖泊54個(gè)，比20年前少了17個(gè)；湖泊總水面減少1083公頃，其中非法填湖占46.7％；中心城區(qū)內(nèi)5座自然山體被人工“鏟平”。據(jù)2005年由國(guó)家環(huán)保總局和美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)共同完成的《中國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能研究項(xiàng)目總報(bào)告》顯示，中國(guó)企業(yè)在環(huán)境污染方面違法與守法成本竟然相差46倍。這種企業(yè)守法成本高、違法成本低的現(xiàn)象，導(dǎo)致許多環(huán)境違法行為得不到及時(shí)有效的遏制。相比之下，在1999年美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署訴美國(guó)電力公司一案中，對(duì)該公司火電廠造成環(huán)境污染的處罰高達(dá)46億美元。由于存在立法缺位、執(zhí)法不嚴(yán)、制裁乏力等弊端，造成企業(yè)守法成本高、違法成本低，導(dǎo)致許多環(huán)境違法行為得不到及時(shí)有效的遏制。這些現(xiàn)象都昭示著我們：法制創(chuàng)新在構(gòu)建“兩型社會(huì)”的法治實(shí)踐中具有不可替代的重要作用。只有實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，才能克服現(xiàn)行法律體制的弊端，為“兩型社會(huì)”建設(shè)營(yíng)造良好的法制環(huán)境。具體而言，法制創(chuàng)新在建設(shè)“兩型社會(huì)”中的作用體現(xiàn)在如下方面。
　　首先，法制創(chuàng)新具有積極的引導(dǎo)作用，能夠正確指引“兩型社會(huì)”建設(shè)的方向。法的引導(dǎo)作用是建立社會(huì)秩序必不可少的條件和手段，是指以法律規(guī)范提供行為模式和價(jià)值預(yù)設(shè)，指引人們作出一定行為或不作出一定行為，引導(dǎo)各類(lèi)主體朝著有利于立法目標(biāo)的方向努力，并為他們的行為提供預(yù)期?！丁笆晃濉币?guī)劃綱要》將建設(shè)“兩型社會(huì)”確定為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略目標(biāo)，因此，在立法工作中，立法機(jī)關(guān)既要深刻領(lǐng)會(huì)中央精神，又要認(rèn)真研究如何貫徹好這一重大決策。例如，餐飲企業(yè)的高能耗和廢氣擾民問(wèn)題是長(zhǎng)期以來(lái)困擾武MbuMq+/lIUw0qfsU3n3uhg==漢城市圈各級(jí)政府的一大難題。我國(guó)《可再生能源法》第四條規(guī)定：“國(guó)家將可再生能源的開(kāi)發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，通過(guò)制定可再生能源開(kāi)發(fā)利用總量目標(biāo)和采取相應(yīng)措施，推動(dòng)可再生能源市場(chǎng)的建立和發(fā)展?！卑凑铡犊稍偕茉捶ā返闹笇?dǎo)思想，武漢市出臺(tái)了《武漢市飲食娛樂(lè)服務(wù)行業(yè)環(huán)境保護(hù)管理辦法》，明確規(guī)定對(duì)使用可再生能源的飲食娛樂(lè)企業(yè)予以稅費(fèi)減免，這就明確表明政府將大力支持可再生能源的發(fā)展，這個(gè)領(lǐng)域?qū)⒂泄饷鞯陌l(fā)展前景，從而給企業(yè)家們吃了一顆“定心丸”，引導(dǎo)他們?cè)诳稍偕茉串a(chǎn)業(yè)放心投資。
　　其次，法制創(chuàng)新具有科學(xué)的評(píng)價(jià)作用，能夠有效地規(guī)范和約束公民、社會(huì)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)的行為，為建設(shè)“兩型社會(huì)”營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序。法的評(píng)價(jià)作用是指法律作為人們對(duì)他人行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)所起的作用，分為即專(zhuān)門(mén)評(píng)價(jià)和一般評(píng)價(jià)。前者是指經(jīng)法律專(zhuān)門(mén)授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織及其成員對(duì)他人的行為所作的評(píng)價(jià)，如法院及其法官、行政機(jī)關(guān)及其行政人對(duì)人們行為所作的裁判或決定，其特點(diǎn)是具有國(guó)家強(qiáng)制力、產(chǎn)生法律約束力，因此又稱(chēng)為效力性的評(píng)價(jià)；后者是指普通主體以輿論的形式對(duì)他人行為所作的評(píng)價(jià)，其特點(diǎn)是沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力和約束力，是人們自發(fā)的行為，因此又稱(chēng)為輿論性評(píng)價(jià)。將評(píng)價(jià)機(jī)制引入到法制創(chuàng)新中，不僅能夠提高“兩型社會(huì)”建設(shè)的公眾參與性，還能有效針對(duì)環(huán)境資源立法進(jìn)行矯正和調(diào)試，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。例如，針對(duì)武漢市大量天然湖泊被填埋占用的現(xiàn)象，該市《湖泊保護(hù)條例》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》均明確規(guī)定了湖泊規(guī)劃利用的聽(tīng)證制度，要求對(duì)大面積天然湖泊的規(guī)劃利用必須進(jìn)行社會(huì)聽(tīng)證，行政審批必須建立在廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)出“以人為本”的立法宗旨。
　　再次，法制創(chuàng)新具有積極的保障和促進(jìn)作用，能夠有力保障建設(shè)“兩型社會(huì)”決策的有效實(shí)施。所謂保障作用，是指法律對(duì)各類(lèi)環(huán)境資源違法行為作出詳盡的懲罰和制裁規(guī)定，以排除與立法目標(biāo)相悖的各種障礙，最大限度地保護(hù)資源環(huán)境。法律責(zé)任是法的保障功能的最直接體現(xiàn)?，F(xiàn)行環(huán)境法大多專(zhuān)章設(shè)立法律責(zé)任，明確從事違法行為者必須承擔(dān)的后果。所謂促進(jìn)作用，是指國(guó)家在法律中對(duì)重大政策和措施直接作出規(guī)定，并保障其連續(xù)性和一貫性。例如，《可再生能源法》第四章專(zhuān)門(mén)對(duì)可再生能源的推廣與應(yīng)用提出支持措施，包括六項(xiàng)鼓勵(lì)和扶持的具體政策，這將對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生巨大的鼓舞和推動(dòng)作用。武漢城市圈內(nèi)的黃石市擁有豐富的礦產(chǎn)資源，該市除了在立法和執(zhí)法工作中加大對(duì)非法開(kāi)采礦山資源的懲治力度外，還嚴(yán)格按照《可再生能源法》的規(guī)定，出臺(tái)地方立法，積極引導(dǎo)小采石場(chǎng)實(shí)施技術(shù)改造，由粗放型的礦山開(kāi)采向礦業(yè)副產(chǎn)品深加工轉(zhuǎn)型，收到了較好的效果。
　　第四，法制創(chuàng)新具有社會(huì)整合作用，能夠積極促進(jìn)各方社會(huì)資源的有效整合，形成建設(shè)“兩型社會(huì)”的合力。不斷的分化和整合是任何社會(huì)走向更高級(jí)階段的必要步驟。法律是實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)秩序、實(shí)行社會(huì)控制的重要手段，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作的結(jié)構(gòu)性要素。環(huán)境資源法制通過(guò)為國(guó)家權(quán)力保障環(huán)境資源的可持續(xù)利用提供合法性根據(jù)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，通過(guò)法律賦予保護(hù)環(huán)境資源以合法性，旨在將國(guó)家權(quán)力納入一定的制度軌道，使之成為受多數(shù)社會(huì)成員擁護(hù)的合法管理和支配社會(huì)的力量而發(fā)揮社會(huì)整合功能，從而為“兩型社會(huì)”建設(shè)提供社會(huì)資源優(yōu)化配置。武漢城市圈理念的提出本身就是建立在對(duì)湖北省域資源進(jìn)行充分整合的基礎(chǔ)上，法制創(chuàng)新對(duì)于建構(gòu)“兩型社會(huì)”的社會(huì)整合作用尤為明顯。例如，武漢城市圈內(nèi)的梁子湖位于鄂州、武漢、咸寧和黃石等四個(gè)城市“三不管”地帶，湖泊污染問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決。在武漢城市圈環(huán)保部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度實(shí)施以后，武漢城市圈所屬的九個(gè)城市聯(lián)合發(fā)布了環(huán)保合作宣言，逐步建立了聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，使得這一難題迎刃而解。2008年8月，九城市環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人共同磋商，起草了《武漢城市圈環(huán)境保護(hù)合作框架協(xié)議》，明確提出制定流域水環(huán)境綜合整治方案，實(shí)現(xiàn)流域共保、上下游共治，從源頭上杜絕了“多頭管理”和政府缺位現(xiàn)象，充分實(shí)現(xiàn)了“1+8”城市圈立法資源的整合。
　　三、以法制創(chuàng)新為先導(dǎo)，推進(jìn)武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)體制機(jī)制創(chuàng)新
　　當(dāng)前，我國(guó)已基本形成了以《憲法》關(guān)于環(huán)境資源保護(hù)的規(guī)定為核心、以《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)的“兩型社會(huì)”建設(shè)法律體系框架，武漢城市圈內(nèi)各城市有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的地方立法也多達(dá)20余部。從總體上看，這些立法對(duì)節(jié)約資源，保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)受到重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、輕環(huán)境保護(hù)的立法觀念影響，加上政府、企業(yè)、公民的環(huán)境法律意識(shí)淡漠，法制建設(shè)仍然存在著立法缺位、立法技術(shù)落后和執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督乏力等缺陷。主要表現(xiàn)為：一是重實(shí)體規(guī)范、程序規(guī)范欠缺；二是重行政主導(dǎo)、公眾參與有限；三是重立法數(shù)量、執(zhí)法與司法功能偏差；四是不同部門(mén)和層次的環(huán)境立法缺乏統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)；五是地方立法特色性不強(qiáng)，可操作性較差；六是存在亟需填補(bǔ)的立法真空，形成于體制轉(zhuǎn)換與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的不少法律規(guī)范內(nèi)容已難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展與環(huán)保新形勢(shì)的需要。就法制調(diào)整效果而言，雖然局部環(huán)境污染問(wèn)題有所緩解，區(qū)域性大規(guī)模的生態(tài)退化有所遏制，但是跨域性的生態(tài)問(wèn)題頻繁出現(xiàn)（如湖泊綠藻、江河斷流、洪澇災(zāi)害、水土流失），污染城鄉(xiāng)地區(qū)轉(zhuǎn)移加劇、災(zāi)后生態(tài)恢復(fù)與重建困難等令人擔(dān)憂，還有環(huán)保體制直面市場(chǎng)化、遭遇入世后的國(guó)際因素，均表明武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)面臨著巨大壓力。這預(yù)示著對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的法律保護(hù)將上升為環(huán)境政策的基本導(dǎo)向，推進(jìn)武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)，必須堅(jiān)持以法制創(chuàng)新為先導(dǎo)。
　　
　　（一）明確為“兩型社會(huì)”建設(shè)服務(wù)的立法指導(dǎo)思想
　　將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入法制軌道是世界上所有法治文明國(guó)家的共識(shí)。建設(shè)“兩型社會(huì)”的重大戰(zhàn)略舉措，要求我們?cè)鰪?qiáng)環(huán)境資源保護(hù)的緊迫感和責(zé)任感，把思想統(tǒng)一到科學(xué)發(fā)展觀上。只有堅(jiān)定為“兩型社會(huì)”服務(wù)的指導(dǎo)思想，才能保持社會(huì)主義法制自身的生命力。但從目前來(lái)看，并非所有的官員都樹(shù)立起了環(huán)境法制意識(shí)。在立法和調(diào)研工作中，我們經(jīng)常會(huì)聽(tīng)到這樣一些議論：GDP才是根本，環(huán)境保護(hù)是要為發(fā)展讓路的；不妨“先上（經(jīng)濟(jì)發(fā)展）車(chē)、后補(bǔ)（環(huán)境保護(hù)）票”；“先污染后治理”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍規(guī)律等。這種認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變，真正把思想統(tǒng)一到中央提出的科學(xué)發(fā)展觀上。目前，《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》已由湖北省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議于2009年7月31日通過(guò)。該《條例》明確規(guī)定湖北省地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)根據(jù)改革試驗(yàn)的需要，適時(shí)制定、修改或者廢止有關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件。武漢城市圈各級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照《條例》的統(tǒng)一部署和要求，結(jié)合實(shí)際，建立健全、完善相應(yīng)的立法組織機(jī)構(gòu)和立法工作機(jī)制，積極履行為“兩型社會(huì)”改革試驗(yàn)保駕護(hù)航的各項(xiàng)立法職責(zé)。
　?。ǘ┘涌飙h(huán)境資源配套立法，使建設(shè)“兩型社會(huì)”有法可依
　　立法是法制創(chuàng)新的先導(dǎo)。健全的環(huán)境資源法律體系是構(gòu)建“兩型社會(huì)”的重要長(zhǎng)效機(jī)制，這項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“雙結(jié)合”，即環(huán)境資源立法與其他相關(guān)立法結(jié)合、法律與配套規(guī)范性文件結(jié)合。首先，建設(shè)“兩型社會(huì)”需要整個(gè)法律體系協(xié)調(diào)一致共同發(fā)揮作用，不僅要研究制定好專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源法律，而且要重視在其他法律中充分體現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的要求。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)“十一五”立法規(guī)劃，當(dāng)前武漢城市圈各級(jí)政府應(yīng)重點(diǎn)研究、制定或修改的立法主要包括資源能源節(jié)約方面的立法，特別是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法和節(jié)約能源立法；污染控制立法；生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法等。此外，還應(yīng)對(duì)涉及大氣污染、水污染、噪音污染、光污染和保護(hù)資源、節(jié)約能源的地方立法及時(shí)進(jìn)行清理、修改和補(bǔ)充，加大對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督處罰力度。其次，應(yīng)進(jìn)一步完善配套規(guī)范性文件的制定工作。在每一部涉及到“兩型社會(huì)”建設(shè)的立法中，都有一定數(shù)量的授權(quán)性規(guī)范條款，要求地方人大和政府制定與法律配套的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、規(guī)劃、技術(shù)規(guī)范及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件。配套文件也具有規(guī)范性和強(qiáng)制性，是完備的法律體系的組成部分，也是法律實(shí)施的一個(gè)環(huán)節(jié)。它們往往是適應(yīng)環(huán)境保護(hù)實(shí)際工作的需要，針對(duì)較為突出的、急速變化的環(huán)境問(wèn)題制定的，在彌補(bǔ)法律規(guī)定的局限性和解決急迫問(wèn)題兩方面具有重要意義。例如，為解決群眾反映強(qiáng)烈的機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染問(wèn)題，武漢市環(huán)保局聯(lián)合相關(guān)部門(mén)，于2009年先后出臺(tái)了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)審批監(jiān)察監(jiān)測(cè)三聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制的實(shí)施辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保審批綠色通道制度》、《機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治辦法》和《全市機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治工作方案》等一系列配套政策，確保了環(huán)境資源立法的順利實(shí)施。當(dāng)前，全國(guó)各地正在進(jìn)行發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)地方立法的起草工作。武漢城市圈各級(jí)政府在起草法案的同時(shí)，就應(yīng)充分考慮配套規(guī)范性文件的研究制定工作，包括制定有關(guān)廢舊家電、電池回收處理，石油、天然氣節(jié)約以及建筑節(jié)能，包裝物和廢舊輪胎回收等資源節(jié)約與綜合利用的立法等。
　?。ㄈ└母飫?chuàng)新，建立環(huán)境資源監(jiān)管執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制
　　徒法不足以自行。環(huán)境資源監(jiān)管執(zhí)法是確?！皟尚蜕鐣?huì)”法制建設(shè)有序開(kāi)展的重要保障。首先，應(yīng)積極開(kāi)展環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制創(chuàng)新。要按照國(guó)家環(huán)保部機(jī)構(gòu)改革的總體部署，進(jìn)一步完善武漢城市圈各級(jí)政府的環(huán)境監(jiān)察管理體制，逐步整合優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法資源，理順環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督層級(jí)權(quán)限與權(quán)力架構(gòu)。其次，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法稽查方式創(chuàng)新，對(duì)區(qū)環(huán)保部門(mén)日常環(huán)境監(jiān)管、環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、典型案件查處、群眾舉報(bào)辦理等工作開(kāi)展稽查，解決行政不作為和行政亂作為等問(wèn)題。再次，應(yīng)探索建立區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)行排污狀況、環(huán)境監(jiān)測(cè)等動(dòng)態(tài)信息互通共享，遏制發(fā)生跨區(qū)域、跨流域的污染事件，逐步轉(zhuǎn)移執(zhí)法重心，突出事前和事中執(zhí)法監(jiān)督，變被動(dòng)的末端執(zhí)法為主動(dòng)的全過(guò)程執(zhí)法監(jiān)督。第四，還應(yīng)大力推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法手段創(chuàng)新。應(yīng)積極摸索環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法規(guī)律，逐步實(shí)現(xiàn)從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題，提高環(huán)境保護(hù)工作水平。在加強(qiáng)行政執(zhí)法的同時(shí)，積極開(kāi)展排污權(quán)交易，探索排污權(quán)有償使用；加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境行為審查，建立重點(diǎn)排污企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，開(kāi)展企業(yè)環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)，加強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督和群眾監(jiān)督，促使企業(yè)履行環(huán)境保護(hù)等社會(huì)責(zé)任。例如，武漢市環(huán)保局將“飛行監(jiān)測(cè)”作為強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法手段，通過(guò)采取突擊檢查的方式，實(shí)時(shí)掌握各排污企業(yè)排污狀況，嚴(yán)厲打擊違法排污行為，確保污染物治理設(shè)施正常運(yùn)行、各項(xiàng)污染物穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。2009年以來(lái)，重點(diǎn)對(duì)30余家企業(yè)實(shí)施“飛行