公務員激勵機制理論研究

　　摘 要：如何構建一整套激勵廣大公務員積極進取、廉潔高效、勤政為民的機制，直接影響到政府的行政效率和運作水平，同時對鞏固黨的執(zhí)政地位和提高整體執(zhí)政能力有著現(xiàn)實意義。文章從委托代理理論、需要理論、人性假設、公平理論等西方經(jīng)典理論為理論基礎，理性分析我國公務員激勵機制運行中存在的問題，提出用內部根治的辦法來重構中國公務員的激勵機制。
　　關鍵詞：公務員 激勵機制 理論研究
　　中圖分類號:F240 文獻標識碼:A
　　文章編號:1004-4914（2011）01-041-02
　　
　　轉變政府職能，提高行政辦事效率，很關鍵的一方面就是要求我們造就一支廉潔、精干、高效、務實的政府公務員隊伍。如何構建一整套激勵廣大公務員積極進取、廉潔高效、勤政為民的機制，對鞏固黨的執(zhí)政地位，提高整體執(zhí)政能力有著現(xiàn)實意義，直接影響到政府的行政效率和運作水平。
　　一、公務員激勵機制概述
　　激勵就是通過滿足員工的需要而使其努力工作，從而實現(xiàn)組織目標的過程。也就是說，激勵員工動機就是要設法使他們看到自己的需要與組織目標之間的聯(lián)系，使他們處于一種驅動狀態(tài)，他們在這種狀態(tài)的驅策下所付出的努力不僅滿足其個人需要，同時也通過達成一定的工作績效而實現(xiàn)組織目標。公務員的激勵機制，主要指政府機關主管部門設計的旨在規(guī)范各部門及其公務員的行為從而提高管理的效率，提供高質量公共服務的制度規(guī)范的運行機制，一般包括考核、晉升、獎勵、工資福利保險四個方面。其中考核是激勵機制的基礎，后三者是激勵機制的手段。
　　二、公務員激勵機制的理論基礎
　　1.委托代理理論。委托代理理論是過去30多年里制度經(jīng)濟學最重要的發(fā)展之一。它是20世紀60年代末70年代初一些經(jīng)濟學家深入研究企業(yè)內部信息不對稱和激勵問題發(fā)展起來的。委托代理理論的中心任務是研究在利益相沖突和信息不對稱的環(huán)境下，委托人如何設計最優(yōu)契約激勵代理人。委托代理理論的主要觀點認為：委托代理關系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)?；笊a(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得社會分工進一步細化，權利的所有者由于知識、能力和精力的原因不能行使所有的權利了；另一方面專業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專業(yè)知識的代理人，他們有精力、有能力代理行使好被委托的權利。但在委托代理的關系當中，由于委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣，委托人追求的是自己的財富更大，而代理人追求自己的工資津貼收入、奢侈消費和閑暇時間最大化，這必然導致兩者的利益沖突。在沒有有效的制度安排下代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。世界上不管是經(jīng)濟領域還是社會領域都普遍存在委托代理關系，股東與經(jīng)理、經(jīng)理與員工、選民與人民代表、公民與政府官員、原（被）告與律師，甚至債權人與債務人的關系都可以歸結為委托人與代理人的關系。所以為了預防和懲治代理人的腐敗自利行為，委托人有必要采取“胡蘿卜與大棒”政策：一方面是對其代理人進行激勵，力求實現(xiàn)激勵相容；另一方面對代理的過程實行監(jiān)督，充分發(fā)揮“經(jīng)理人市場”的作用。這樣使得代理人的行為符合委托人的效用函數(shù)。
　　2.需要理論。需求層次理論是解釋動機的重要理論，美國著名社會心理學家馬斯洛提出個體成長的內在動力是動機，認為動機是由多種不同層次與性質的需求所組成的，而各種需求間有高低層次與順序之分，每個層次的需求與滿足的程度，將決定個體的人格發(fā)展境界。需求層次理論將人的需求劃分為五個層次，由低到高，并分別提出激勵措施。其中底部的四種需要（生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要、尊重的需要）可稱為缺乏型需要，只有在滿足了這些需要個體才能感到基本上舒適。頂部的需要（自我實現(xiàn)需要）可稱之為成長型需要，因為它們主要是為了個體的成長與發(fā)展。了解不同的需要，就可以在行政管理工作中，有針對性地對公務員的不同層次的需要實行有效的激勵，激發(fā)起行為動機，達到提高行政效率的目標。
　　3.人性假設理論。人性假設對研究組織中人的行為規(guī)律和特征具有重要意義。管理者對人有什么樣的預料和假設，就會有什么樣的管理辦法。人性假設是一切管理者應用管理理論、實施管理行為的哲學基礎，是管理者采取各項管理措施的前提。
　　所謂人性即指人的本性，它側重于人與生具來的特性。我國古代思想家關于人性的假設最具代表性的是性善說和性惡說。在西方，關于人性的學說更是多種多樣，我們這里只介紹與組織行為學有關的人性假設理論，比較公認是四種：即：“經(jīng)濟人”，“社會人”，“自我實現(xiàn)人”和“復雜人”。
　　（1）“經(jīng)濟人”也可以翻譯成“理性的經(jīng)濟人”，或“實利人”。這一理論認為人的行為動機就是為滿足自己的私利，工作是為了得到經(jīng)濟的報酬。這種管理思想認為，人天生好逸惡勞，人的一切行為都是趨利的，管理他們就要誘之以利，懲之以罰，即“胡蘿卜加大棒”的管理策略。美國心理學家麥格雷戈將這種管理方式稱為X理論。
　　（2）“社會人”假設，源自美國哈佛大學梅奧教授的霍桑實驗，強調了人際關系對人行為的影響，突出了人的社會性需求。其基本觀點是：人們在工作中獲得物質利益固然會受到鼓舞，但不能忽視人的社會屬性，一個人周圍的環(huán)境、與他人的人際關系，對人的工作積極性同樣會有很大影響。社會人性的假設所主張的管理方式與經(jīng)濟人假設的管理方式有所不同，他們要求管理者不要把注意力局限于完成任務上，而應注意為完成任務而工作的人的需要上。
　?。?）“自我實現(xiàn)人”假設由美國心理學家麥克雷戈提出。他認為，人們要工作，正如要娛樂和休息一樣自然，人們并不是不喜歡工作，而是要看工作的條件。當工作可以滿足人們的需要，成為人們滿意的源泉，人們就會自然地從事工作，而當人們不滿意自己的工作，或這些工作使人感到不愉快，人們就不愿意工作。這種理論也被稱為Y理論。自我實現(xiàn)人性假設所采取的管理方式與經(jīng)濟人是完全不同的，經(jīng)濟人理論強調的是外部的控制、監(jiān)督。而自我實現(xiàn)人理論認為：人是有自我控制力的，可以自我管理，管理者考慮的是如何讓下屬更好地發(fā)揮自己的能力，應該給他們創(chuàng)造怎樣的條件。
　?。?）“復雜人”假設又被稱作“超Y理論”，由摩爾斯、洛施提出。他們考慮到人的復雜性，用經(jīng)濟人、社會人、自我實現(xiàn)人來解釋不同的人在不同的條件下的行為很難全面、完整地反映人性。他們認為人的需要是多種多樣的，而且隨著人的發(fā)展和生活條件的變化而變化。人的需要層次因人而異，因事而異。各種需要可以相互結合，形成動機的多樣性。實際上這種理論傾向于我們常說的具體情況，具體分析。對人的假設不是固定的，一成不變的。一個人在不同的時期，他的需要是不同的。而同一個時期，不同的人也會有不同的需要。在管理方式上采取靈活手段，對不同的人，不同的情況采取不同的措施。
　　4.公平理論又稱社會比較理論，由美國心理學家約翰·斯塔?！啴斔褂?965年提出。該理論是研究人的動機和知覺關系的一種激勵理論，理論認為員工的激勵程度來源于對自己和參照對象的報酬和投入的比例的主觀比較感覺。該理論的基本觀點是：人的工作積極性不僅與個人實際報酬多少有關，而且與人們對報酬的分配是否感到公平更為密切。人們總會自覺或不自覺地將自己付出的勞動代價及其所得到的報酬與他人進行比較，并對公平與否作出判斷。公平感直接影響職工的工作動機和行為。因此，從某種意義來講，動機的激發(fā)過程實際上是人與人進行比較，作出公平與否的判斷，并據(jù)以指導行為的過程。亞當斯認為：職工的積極性取決于他所感受的分配上的公正程度（即公平感），而職工的公平感取決于一種社會比較或歷史比較。所謂社會比較，是指職工對他所獲得的報酬（包括物質上的金錢、福利和精神上的受重視程度、表彰獎勵等）與自己工作的投入（包括自己受教育的程度、經(jīng)驗、用于工作的時間、精力和其他消耗等）的比值與他人的報酬和投入的比值進行比較。所謂歷史比較是指職工對他所獲得的報酬與自己工作的投入的比值同自己在歷史上某一時期內的這個比值進行比較。
　　
　　每個人都會自覺或不自覺地進行這種社會比較，同時也要自覺或不自覺地進行歷史比較。當職工對自己的報酬作社會比較或歷史比較的結果表明收支比率相等時，便會感到受到了公平待遇，因而心理平衡，心情舒暢，工作努力。如果認為收支比率不相等時，便會感到自己受到了不公平的待遇，產(chǎn)生怨恨情緒，影響工作積極性。當認為自己的收支比率過低時，會產(chǎn)生報酬不足的不公平感，比率差距越大，這種感覺越強烈。這時職工就會產(chǎn)生挫折感、義憤感、仇恨心理，甚至產(chǎn)生破壞心理。少數(shù)時候，也會因認為自己的收支比率過高，產(chǎn)生不安的感覺或感激心理。
　　我們看到，公平理論提出的基本觀點是客觀存在的，但公平本身卻是一個相當復雜的問題，這主要是由于下面幾個原因：（1）它與個人的主觀判斷有關。上面公式中無論是自己的或他人的投入和報償都是個人感覺，而一般人總是對自己的投入估計過高，對別人的投人估計過低。（2）它與個人所持的公平標準有關。上面的公平標準是采取貢獻率，也有采取需要率、平均率的。例如有人認為助學金應改為獎學金才合理，有人認為應平均分配才公平，也有人認為按經(jīng)濟困難程度分配才適當。（3）它與績效的評定有關。我們主張按績效付報酬，并且各人之間應相對均衡。但如何評定績效？是以工作成果的數(shù)量和質量，還是按工作中的努力程度和付出的勞動量？是按工作的復雜、困難程度，還是按工作能力、技能、資歷和學歷？不同的評定辦法會得到不同的結果。最好是按工作成果的數(shù)量和質量，用明確、客觀、易于核實的標準來度量，但這在實際工作中往往難以做到，有時不得不采用其他的方法。（4）它與評定人有關?？冃в烧l來評定，是領導者評定還是群眾評定或自我評定，不同的評定人會得出不同的結果。由于同一組織內往往不是由同一個人評定，因此會出現(xiàn)松緊不一、回避矛盾、姑息遷就、抱有成見等現(xiàn)象。
　　然而，公平理論對我們有著重要的啟示：首先，影響激勵效果的不僅有報酬的絕對值，還有報酬相對值。其次，激勵時應力求公平，使等式在客觀上成立，盡管有主觀判斷的誤差，也不致造成嚴重的不公平感。再次，在激勵過程中應注意對被激勵者公平心理的引導，使其樹立正確的公平觀。
　　三、我國公務員激勵機制運行中存在的問題
　　從1993年開始全面推行公務員制度到2005年頒布實施公務員法，我國初步建立了有中國特色的國家公務員制度。在凡進必考、競爭上崗、崗位輪換、辭退制度、激勵機制、培訓工作、回避制度等方面形成了法規(guī)體系，但由于推行公務員制度時間還不長，再加上政府職能的轉變，因此我國目前的公務員激勵機制還不太完善、健全，對照上述理論尚有許多問題有待改進，主要表現(xiàn)在以下方面：
　　1.激勵標準設定不合理。雖然在形式上規(guī)定以工作績效作為激勵的主要標準，但由于缺乏對工作績效指標的科學量化分析，導致在實踐中沒有可操作性，以致激勵標準的具體指標的權重在現(xiàn)實安排中具有很大的彈性。正是由于這種彈性的存在，極易導致在具體激勵考核時弱化績效指標，強化其他指標，這樣，就可能導致工作績效得不到與其相當?shù)募钌踔粮镜貌坏郊睿瑥亩鴮е卤M職盡業(yè)的公務員產(chǎn)生悲觀預期，結果是激勵失效。此外，由于我國政府部門的激勵標準大多采用定性描述的方法加以設定，這就直接導致了我國政府部門內部的同類部門的激勵標準不統(tǒng)一，而激勵標準的不統(tǒng)一易造成激勵安排的不公平，因此，公務員產(chǎn)生悲觀預期，導致激勵失效。
　　2.激勵手段選擇不恰當。從總體上看，我國政府部門長期以來過于強調精神激勵，忽視物質激勵。直至今天，我國政府部門的激勵仍然偏重于精神激勵而相對忽視物質激勵。這樣，直接導致公務員的精神滿足與物質的獲得不對稱，進而導致公務員的心理失衡，以非法或違規(guī)的方式謀求不正當?shù)奈镔|利益，致使激勵失效。從激勵方法的運用上來看，我國政府部門的激勵方法老套、單調、僵化，不能適應現(xiàn)實激勵的需要。在具體的激勵活動中，往往不是從公務員的多樣性需要出發(fā)選擇具體的激勵手段和激勵方法，而是根據(jù)預先設定的方案進行激勵，事實上，隨著社會生活多樣化程度的提高，當代人在需要上愈趨復雜。同一個人在同一時期具有多樣性的需要，同一個人在不同時期具有不同的需要，不同的人的需要又有所不同，不同性別的人需要亦有所不同，不同年齡的人的需要也可能有所不同，在這種情況下，仍然采用傳統(tǒng)單調、老套的激勵方法已不能適應時代的變遷了。
　　四、內部根治，重構公務員激勵機制
　　由于我國政府組織結構仍然采用層級節(jié)制的安排，在層級上上級領導下級、下級服從上級。這種層級節(jié)制的組織體系決定了我國公務員的激勵機制只能采取內部根治的辦法來重構中國公務員的激勵機制。要對我國公務員激勵機制進行內部根治，必須采取以下方略：
　　1.要關注激勵標準問題，深化對激勵標準的各個指標的研究，這是我們優(yōu)化激勵機制的首要前提——基于行為還是基于結果。委托——代理理論的關于激勵標準的選擇問題的分析結論指出：基于結果的代理合同比基于行為的代理合同更能使代理人按委托人的利益行事，這樣方能激勵代理人的有效合作行為。我們強調“以結果為本”，就必須找到一套衡量結果的指標體系，否則就無從控制結果。中國傳統(tǒng)的激勵控制強調過程取向，注重上級對下級工作過程的每個環(huán)節(jié)和行動都進行控制。然而，政府部門具有的復雜性和不確定性以及作為代理人的行為主體擁有自身的私人信息決定了基于行為的過程控制是不可行的。從成本和收益的角度來講，也是不合算的。同時，我國公務員的激勵機制問題突出表現(xiàn)在激勵標準不統(tǒng)一，激勵標準大多為定性標準，缺乏實際可操作性。由此，對公務員激勵標準的選擇必須從兩方面入手：一是在標準的選擇上，強調以工作績效作為首要標準，強調以“結果為本”和注重績效是優(yōu)化設計我國公務員激勵標準的基石。二是在具體標準運用上，對各個指標進行量化，合理安排各個指標所占的權重，確立一套明確而具體的產(chǎn)出和結果要求（績效基線、項目目標等），建立靈活而完整的結果評價體系。
　　2.加大對我國公務員激勵手段的研究力度，努力開發(fā)新的激勵手段，科學地運用激勵手段。激勵手段必須從人的需要出發(fā)，人的需要具有多樣性、多層次性、動態(tài)發(fā)展變化性，公務員的需要同樣具有多樣性、多層次性、動態(tài)發(fā)展變化性，因此，我們必須從公務員的需要特性出發(fā)，加大對激勵手段的研究，從而優(yōu)化我國公務員的激勵機制。
　　3.建立向非人力資本產(chǎn)權轉化的合法通道，以保證政府部門具有進行特殊的或一般的人力資本投資的積極性，以及增強吸引市場上高素質、專業(yè)化人力資本加盟的內聚力。為此，要在貫徹德才兼?zhèn)涞脑瓌t下進一步完善晉升制度；要打破傳統(tǒng)的人事封閉體系，對公共部門急需的高素質、專業(yè)化人力資本通過開放的人力資本市場公開招聘、擇優(yōu)錄用，并可憑借其高質產(chǎn)權獲得公共部門“市場平均水平”以上的收益率，甚至可按照聘用合同獲得“超額收益”。唯其如此，才能保證公共部門具有正向選擇、形成高效益的人力資本產(chǎn)出通道。
　　4.在公共權力的所有者對公共權力的使用者嚴密制衡的治理結構下，建立真實反映人力資本收益和績效的激勵約束機制。公共權力的所有者既要激勵公共權力的使用者的人力資本輸出，又要約束因政府部門特有的激勵不足而導致的人力資本產(chǎn)權的邊際替代。由于政府部門無剩余價值可言，在剩余價值索取權被刪除又缺乏其他權益激勵的情況下，政府部門人力資本可能利用公共權力夸大“在職消費”，或者過度使用權力導致權力腐敗，所以，激勵機制和約束機制是并行不悖的。一方面，對公務員使用物質和精神刺激的手段，或是通過改變其工作性質、改善其工作環(huán)境、賦予其更多的自主權等方式滿足作為公務員個體的偏好并適應公務員人力資本價值升值后的需求；另一方面，應采取內外聯(lián)合的途徑保證公務員合法地使用公共權力；于內，進行內部財務審計和工作績效評估；于外，建立信譽評估、服務質量聽證、輿論評價等監(jiān)控機制，使激勵與約束相得益彰。
　　5.積極選擇和恰當制定適應政府部門形式的公務員激勵模式和戰(zhàn)略規(guī)劃。這一策略應借助政府部門的知識創(chuàng)新體系，特別是教育培訓系統(tǒng)和政策前瞻來進行。這涉及：由職位和預算控制向完善工作分類和薪酬制度的轉變；在確定人力資本責任和控制成本的基礎上，通過區(qū)分核心工作、專業(yè)技術性工作和臨時性工作來制定不同的人力資本的進入及管理的方式，如區(qū)分委任制和聘任制等；提供公務員培訓機會不僅成為人力資本再投資的途徑，而且也成為人力資本激勵的一種方式；建立人力資本的市場信息和內外部評估系統(tǒng)；重塑政府的組織文化和團隊精神，實現(xiàn)各方利益的帕累托改進。
　　
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　　（作者單位：鐵道警官高等?？茖W校 河南鄭州 450000）
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