提高山西省城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的建議和對(duì)策

　　摘要：最低生活保障制度是我國實(shí)施比較成功的一項(xiàng)社會(huì)救助制度。目前，在我省資源轉(zhuǎn)型綜合改革階段，最低生活保障制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民生活等方面發(fā)揮著保障民生、改善民生的重要功能。比較山西省與全國及兄弟省份最低生活保障的平均標(biāo)準(zhǔn)及投入比例，分析提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的條件。對(duì)山西省提高城鄉(xiāng)居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，加大財(cái)政投入，通過采取積極的福利政策、制定科學(xué)的保障標(biāo)準(zhǔn)，推行分類施助和差異救助、建立健全低保制度的管理監(jiān)督體系等積極措施，更好地發(fā)揮最低生活保障制度的有效功能。
　　關(guān)鍵詞：提高　最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)　層次　救助
　　中圖分類號(hào)：F207　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1004-4914(2011)05-201-02
　　
　　最低生活保障是指國家對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)卣娴淖畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的人口給予一定現(xiàn)金資助，以保證該家庭成員基本生活所需的社會(huì)保障制度。最低生活保障制度作為社會(huì)救助的現(xiàn)代化，是國家以法律的形式保障社會(huì)成員的生存權(quán)。尤其在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型的變革時(shí)期，造成貧困的原因中社會(huì)因素會(huì)更多的大于個(gè)人因素。所以，對(duì)于國家和社會(huì)來說，最低生活保障制度不僅僅是其不容推卸的社會(huì)責(zé)任，更是保障公民的基本生存權(quán)、維護(hù)公民尊嚴(yán)、保障社會(huì)穩(wěn)定、縮小貧富差距、緩解社會(huì)矛盾的最后一道安全網(wǎng)。
　　2010年12月13日，“山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”正式獲批，標(biāo)志著我省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的“全省域、全方位、系統(tǒng)性”資源型轉(zhuǎn)型綜合改革階段。根據(jù)黨的“十二五”規(guī)劃《建議》提出的“以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展”的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障和改善民生?？梢?，改善和保障民生是我省轉(zhuǎn)型發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
　　
　　一、我省城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)水平的分析
　　
　　據(jù)全國的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2005年到2009年幾年間，我省的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)雖一直低于全國水平，但是差距不斷在縮小。2005年兩者相差22.8元。2006年兩者相差20.2元，2008年兩者差距最小只有5.1元，但是在2009年我省和全國的平均數(shù)據(jù)又拉大了達(dá)到15.8元(見表1)。作為我省資源轉(zhuǎn)型改革的政策支持和落腳點(diǎn)，提升我省居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是有政策和經(jīng)濟(jì)空間的。
　　
　　根據(jù)山西省2008年和2009年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我省居民最低生活保障財(cái)政支出逐年提高。
　　2008年，我省全年全省納入城市最低生活保障的居民91.9萬人，比上年增加2.O萬人，發(fā)放城市低保資金15.71億元，比上年增加5.51億元；納入農(nóng)村最低生活保障的居民102.32萬人，比上年增加17.81萬人。發(fā)放農(nóng)村低保資金5.59億元，比上年增加2.58億元。全年全省共發(fā)放低保資金21.30億元，比上年增加8.09億元。
　　2009年，我省居民最低生活保障財(cái)政支出占社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政支出比重的12.84％。全年全省納入城市最低生活保障的居民94.4萬人，比上年增加2.5萬人，發(fā)放城市最低生活保障資金17.5億元，比上年增加1.8億元；納入農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)達(dá)120.99萬人，比上年增加19萬人，發(fā)放農(nóng)村最低生活保障資金9.8億元，比上年增加4.2億元。
　　但是，通過與其他中部六省相比較，我省的最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)雖然一直處于中游水平，但仍需要進(jìn)一步提高。以2009城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為例，我省排名第四名。但與排名第一的河北省相差32.6元，與第二位的安徽省也相差21.7元。
　　
　　尤其通過分析表2，2009年全國及中部省份城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)與上年度增減比較，我們可以明顯看出在2009年我省的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)雖然有了一定的提高，但是與其他省份和全國水平相比較，提高幅度很小。如全國的平均增加是10.9％，而我省只達(dá)到6.2％。排名第一的河北省就達(dá)到25.1％。我省遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他省份和全國平均水平.排名僅在江西之前，與上一名次的湖南省的8.3％，都差2.1％。
　　
　　作為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和社會(huì)指標(biāo)，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定與調(diào)整，要具體聯(lián)系各省的消費(fèi)水平、物價(jià)水平和財(cái)政承受能力。我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，各地的生活水平也有一定的差異，最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)存在差異是由各方面的因素合力決定的。所以增減幅度的比較，只是更多地直接反映居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的高低，并不一定綜合地反映出各地最低生活保障水平。
　　那么分析表3，2009年全國及中部省份城市最低生活保障支出水平與上年度增減比較的數(shù)據(jù)，則更能反映出我省最低生活保障的支出水平在全國遠(yuǎn)遠(yuǎn)處于下游的水平，在比較的幾個(gè)省份中排名最后?？梢?，綜合考量我省的財(cái)政承受能力、我省在全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名情況及與周邊省份的比較中，我省進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是大勢所趨。
　　
　　二、提高我省最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)面臨的機(jī)遇和條件
　　
　　首先，國務(wù)院設(shè)立山西省為“國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”以及山西省委、省政府轉(zhuǎn)型發(fā)展、跨越發(fā)展的思路和措施為我省提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)營造了良好的政策環(huán)境。近年來我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和財(cái)政收入持續(xù)增長。2009年全省財(cái)政總收入1537.5億元，比上年增長1.28％，一般預(yù)算收入805.8億元，增長7.7％。2010年全省財(cái)政總收入完成1810.66億元，同比增長17.8％；一般預(yù)算收入完成969.66億元，同比增長20.3％。財(cái)政收入的連續(xù)增長，為實(shí)施積極的福利政策，提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)奠定了較好的物質(zhì)基礎(chǔ)。
　　其次，提高我省最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是保障居民基本生活水平的現(xiàn)實(shí)需要。自2009年以來，全國物價(jià)水平尤其是食品等居民生活必須品價(jià)格上漲較快。以太原市為例，2009年1—11月。太原市居民消費(fèi)價(jià)格累計(jì)指數(shù)為99.6％。高出36個(gè)大中城市累計(jì)平均值O.6個(gè)百分點(diǎn)。住居第15位。在中部六個(gè)省會(huì)城市CPI排序中，太原市位居第一。2010年1—8月，太原市居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)為102.4，低于全國0.3個(gè)百分點(diǎn)。在36個(gè)大中城市CPI排名申位居第23位；在中部六個(gè)省會(huì)城市CPI排序中位居第四?？梢娋C合考慮基本生活必需品價(jià)格上漲造成困難家庭生活質(zhì)量一定程度的下降，生活壓力加大，只有適應(yīng)物價(jià)的變化，提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)才能反映其隨經(jīng)濟(jì)水平變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的規(guī)律，實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度設(shè)置的現(xiàn)實(shí)意義。
　　
　　三、提高我省最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的具體政策建議
　　
　　1、科學(xué)確定最低生活保障的范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。開展規(guī)范的抽樣調(diào)查，確定家庭人口規(guī)模對(duì)于生活消費(fèi)的影響，并據(jù)此制定適合各地具體情況的多元化彈性保障標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建分層次梯度式“最低生活保障”標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)分“低?！比巳?、實(shí)施差別救助，使有限的“低?！辟Y金發(fā)揮最大的作用。根據(jù)絕對(duì)貧困、基本貧困和相對(duì)貧困制定具有梯度的保障制度，滿足不同規(guī)模與結(jié)構(gòu)、處于不同境況的家庭的救助需求。針對(duì)貧困情況的不同，分層次進(jìn)行救助。而在制定這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)該充分考慮被保障者的性別、年齡及家庭的實(shí)際狀況等因素問題，針對(duì)不同貧困家庭人均最低生活費(fèi)的不同標(biāo)準(zhǔn)，具體還要研究家庭年齡結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力等情況。例如單親家庭以及老人、兒童、殘疾人等不同群體最低生活救助的實(shí)際需要。設(shè)計(jì)的執(zhí)行方法是：首先，施行分層救助，按照家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)、有無勞動(dòng)能力等特征細(xì)化救助標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行梯度式分層次救助；其次，對(duì)處于相對(duì)貧困狀態(tài)的特殊困難人群針對(duì)性的提供特殊困難救助。如為處于相對(duì)貧困狀態(tài)的老年人口提供老年醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)救助、兒童提供教育、有勞動(dòng)能力提供就業(yè)扶助等。再次。要完善收入申報(bào)與監(jiān)控體系，確保家庭收入核算的規(guī)范化。最后，對(duì)最低生活保障行政工作程序要進(jìn)行明確規(guī)定，應(yīng)設(shè)置法律法規(guī)規(guī)定對(duì)最低生活保障工作的法律監(jiān)督的主體、對(duì)象、職權(quán)范圍和法律責(zé)任，防止工作人員以及申報(bào)人員的漏報(bào)、虛報(bào)等弄虛作假等行為。
　　
　　2、建立互動(dòng)支持系統(tǒng)，促進(jìn)“低保”受益者就業(yè)。實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度與再就業(yè)有機(jī)結(jié)合。實(shí)施最低生活保障制度具體形式表現(xiàn)為：對(duì)家庭人均收入低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的人口給予現(xiàn)金資助，以保證其基本生活所需?？墒?，研究和實(shí)踐表明，“貧困”影響的不只是基本物質(zhì)生活，更有社會(huì)地位與權(quán)利等非經(jīng)濟(jì)因素影響，甚至是基本能力的被剝奪和機(jī)會(huì)喪失，即弱勢群體缺乏的社會(huì)參與、缺乏與其他人平等的社會(huì)地位與權(quán)利。世界銀行在《1990年世界發(fā)展報(bào)告》中曾說：“回顧以往的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，要迅速改善窮人的生活素質(zhì)，并能在政治條件上保持不斷提高，最有效的途徑是實(shí)行從兩方面減輕貧困的戰(zhàn)略。第一方面是尋求一種能保證窮人最豐富的資產(chǎn)——?jiǎng)趧?dòng)力用于生產(chǎn)建設(shè)的發(fā)展模式。第二方面是廣泛地向窮人提供基本的社會(huì)服務(wù)，特別是初等教育，基本衛(wèi)生保健和計(jì)劃生育。第一方面是提供機(jī)會(huì)：第二方面是提高窮人利用這些機(jī)會(huì)的能力。”因此，最低生活保障制度的目的不應(yīng)該僅僅考慮到受助人的基本生活需求，還應(yīng)考慮其社會(huì)參與程度以及能力提升的需求。
　　最低生活保障制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)保護(hù)與社會(huì)促進(jìn)并重的價(jià)值原則。即政府對(duì)貧困群體提供最低生活保障的同時(shí)，還應(yīng)通過實(shí)施社會(huì)政策來提高整個(gè)社會(huì)的人力資本，增強(qiáng)弱勢群體在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的能力，以求得整個(gè)社會(huì)在公平基礎(chǔ)上的效率的提高。首先，要設(shè)計(jì)有效的就業(yè)激勵(lì)制度，包括：考慮按家庭規(guī)模調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)；適當(dāng)提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行一定額度的收入抵扣豁免，以減少隱性收入問題，提高“低?！睂?duì)象從事非全日制工作的積極性。其次，建設(shè)互動(dòng)支持系統(tǒng)。包括：組織嚴(yán)密、管理高效的行政系統(tǒng)；為“低?！睂?duì)象提供優(yōu)質(zhì)全面服務(wù)的社區(qū)系統(tǒng)；相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展的勞動(dòng)、財(cái)政、稅務(wù)、工商、工會(huì)等密切合作的聯(lián)系系統(tǒng)；提供技術(shù)分析和對(duì)策思路的研究系統(tǒng)。
　　
　　3、建立行政協(xié)作機(jī)制。加大行政給付的力度。憲法第四十五條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下。有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?？梢?，作為社會(huì)保障體系的最后一張“安全網(wǎng)”的最低生活保障制度不僅僅是起著保障底線公平的重要作用。更是每個(gè)公民應(yīng)該獲得政府承擔(dān)的保障公民基本權(quán)利的應(yīng)有之義。所以，最低生活保障制度是政府提供的公共產(chǎn)品，不僅對(duì)保障貧困人口和弱勢群體的生存權(quán)利具有重要意義，同時(shí)也關(guān)系到社會(huì)的安定和諧。
　　作為公共制度的責(zé)任主體、目標(biāo)和價(jià)值取向到其產(chǎn)品的特征，都要求“低?！敝贫缺仨毐ＷC其公共性，所以我省應(yīng)該建立行政協(xié)作機(jī)制。加大行政給付的力度。一方面，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保財(cái)政投入增長迅速，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)城鄉(xiāng)低保均等化，并實(shí)現(xiàn)了中央、市、區(qū)縣三級(jí)財(cái)政分擔(dān)城鄉(xiāng)低保資金；但另一方面，提升最低保障的覆蓋面與保障水平，還必須完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。改善分擔(dān)結(jié)構(gòu)。應(yīng)建立最低生活保障的財(cái)政投入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制，逐步建立基于因素法的城鄉(xiāng)低保轉(zhuǎn)移支付制度，并建立合理的城鄉(xiāng)低保財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。
　　
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