政府審計的可持續(xù)發(fā)展研究

　　摘要：目前我國的審計管理模式是行政模式，審計機關(guān)作為政府的職能部門，代表政府行使審計監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)行國家審計體制在運行中暴露出的種種缺陷，阻礙了審計工作向縱深發(fā)展。政府審計的風(fēng)險隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、政治文明的逐步推進而增長，隨著政府審計權(quán)力的增強而增加。我國加入WTO后，國家審計所面臨的審計環(huán)境也將發(fā)生重要改變，這必然導(dǎo)致國家審計的功能定位要做出相應(yīng)的調(diào)整。
　　關(guān)鍵詞：政府審計　審計風(fēng)險　審計管理　體制創(chuàng)新
　　中圖分類號：F239.44　文獻標識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-175-02
　　
　　隨著我國政治經(jīng)濟體制改革和對外開放的不斷深化，經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢和科學(xué)技術(shù)的不斷進步，我國國家審計正面臨著新的機遇和新的矛盾。國家審計工作要實現(xiàn)與國際接軌，就應(yīng)適應(yīng)國際審計形勢的發(fā)展，開拓審計的新領(lǐng)域，這樣才有利于我國的審計與國際的發(fā)展同步。
　　
　　一、國家審計管理體制創(chuàng)新
　　
　　我國國家審計體制具有體現(xiàn)國家意志，屬于國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中立法、司法或行政體系，與我國政治、經(jīng)濟文化發(fā)展相適應(yīng)，獨立行使審計監(jiān)督權(quán)等審計體制的一般特性，同時還具有計劃體制自身的特點。隨著經(jīng)濟形勢的變化，我國現(xiàn)行審計制度不可避免地暴露出缺陷和不足：一是審計監(jiān)督職責(zé)的履行很難落實到位；二是依法獨立實施審計監(jiān)督缺乏必要的保障；三是審計機關(guān)經(jīng)費得不到保障，影響了審計工作的正常開展。從而使得審計機關(guān)有時不得不依附或遷就于被審計單位，嚴重違背審計的獨立性原則。因此，必須對國家審計管理體制進行改進：
　　
　　1、改善審計獨立性，以利于充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用。政府審計組織體系創(chuàng)新應(yīng)該利用立法和司法型兩種審計模式的優(yōu)勢，并吸收其他審計組織模式的優(yōu)點，形成一種既有立法的獨立性的鮮明特征，同時又具有司法的權(quán)威性、公正性的審計組織體系。通過改革使國家審計的獨立性、隸屬關(guān)系、人員任免、職責(zé)權(quán)限和經(jīng)費來源方面得以更加明確和充分體現(xiàn)。不僅一些條規(guī)條款，而且在審計機關(guān)的行政級別、審計官員的任免級職、任期、罷免的程序等方面都有具體而明細的規(guī)定，以增強審計機關(guān)抗干擾的體制機能。
　　
　　2、更加適應(yīng)我國的政治、經(jīng)濟體制的發(fā)展。我國的審計體制決定于我國的生產(chǎn)力和經(jīng)濟法律制度、歷史文化傳統(tǒng)等審計環(huán)境，其中主要決定于我國的政治經(jīng)濟體制。因此審計體制改革不能超前，脫離社會環(huán)境背景，也不能滯后于審計環(huán)境的要求。
　　
　　3、加強政府的宏觀、中觀調(diào)控和人大對經(jīng)濟工作的監(jiān)督。
　　
　　二、政府審計風(fēng)險問題
　　
　　(一)現(xiàn)階段政府審計的風(fēng)險
　　1、審計人員的素質(zhì)因素。審計人員的素質(zhì)包括政治素質(zhì)、道德素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平和心理素質(zhì)等。通常審計人員的素質(zhì)水平越高，審計的風(fēng)險越?。环粗?，則審計的風(fēng)險越大。首先，專業(yè)勝任能力不夠引發(fā)的風(fēng)險。表現(xiàn)在：審計前準備不充分，對被審計的單位情況不了解；審計技術(shù)方法落后，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在審計中應(yīng)用進展緩慢，審計人員的計算機應(yīng)用水平和計算機審計的諸多軟件環(huán)境也十分的不理想；業(yè)務(wù)水平不高，對一些金融、保險或高科技電子產(chǎn)業(yè)等特殊的行業(yè)缺乏充分的了解。其次，職業(yè)道德素質(zhì)低引發(fā)的風(fēng)險。表現(xiàn)在：為謀私利，故意出具假的審計報告；濫用手中的審計處罰權(quán)；沒有保持應(yīng)有的職業(yè)謹慎。
　　2、審計機關(guān)的管理水平。審計機關(guān)管理的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、綜合能力低，對信息的交流和信息的收集分析處理能力不高，信息資料的積累很少。審計機關(guān)內(nèi)部的分工過細，也影響內(nèi)部審計信息的交流、溝通和相互利用。并且審計機關(guān)管理制度越嚴、管理越規(guī)范，就能在一定程度上避免或減少審計錯誤出現(xiàn)及懲處不當；反之，審計機關(guān)管理松懈，制度虛設(shè)，審計風(fēng)險產(chǎn)生的可能性就會大大增加。
　　3、被審計單位的影響。首先，隨著審計的內(nèi)容復(fù)雜，審計廣度和深度的進一步加大，對審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和心理素質(zhì)也提出了更高的要求，使的審計人員獲得正確審計意見的難度增加，審計風(fēng)險也隨之加大。其次，被審計單位的內(nèi)部控制制度是政府審計機關(guān)實施審計監(jiān)督的基礎(chǔ)，審計人員往往根據(jù)其內(nèi)部控制制度的強弱程度來確定審計的重點和所要實施的方法。但如果被審計單位的內(nèi)部控制制度不存在或執(zhí)行乏力，甚至相關(guān)人員共同串謀作案，則會大大提高控制風(fēng)險，從而使審計人員控制審計風(fēng)險、降低審計風(fēng)險的難度加大。最后，政府審計是一種強制審計，有的單位表面上歡迎，暗地里卻想方設(shè)法的干擾或破壞審計工作的正常開展；有的甚至提供虛假的資料及證明，誤導(dǎo)審計人員，增加審計識別的難度，影響審計工作質(zhì)量。
　　4、外部環(huán)境的影響。首先，隨著改革的不斷進行，而審計和其他財經(jīng)立法相對滯后，有些政策法規(guī)相互碰撞甚至互相抵觸，從而使審計人員有時會陷入無法可依、有法難依的窘境。其次，我國的政府審計機關(guān)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)的原則，地方各級審計機關(guān)對上一級審計機關(guān)和本級人民政府負責(zé)并報告工作。有些地方長官打著發(fā)展地方經(jīng)濟的旗號。往往會對審計機關(guān)施加種種壓力，使審計喪失獨立性、公正性。違心改變審計機關(guān)結(jié)論，減少審計執(zhí)法力度，對查出的問題“大事化小、小事化了”，從而增加了審計風(fēng)險產(chǎn)生的概率。
　　
　　(二)控制和防范風(fēng)險的措施
　　從上述因素分析可以看出，政府審計機關(guān)對審計風(fēng)險控制和防范有很多工作要做。其中，最關(guān)鍵的是增強審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和審計人員的風(fēng)險意識，提高審計人員的專業(yè)素質(zhì)和技術(shù)水平，順應(yīng)社會發(fā)展的潮流，及時建立相關(guān)機制，與時俱進，開拓創(chuàng)新。只要我們正視風(fēng)險，及時采取措施應(yīng)對風(fēng)險，就一定能最大限度地避免風(fēng)險。現(xiàn)階段國家審計機關(guān)應(yīng)在以下策略控制風(fēng)險：
　　　1、強化風(fēng)險意識，提高國家審計人員的綜合素質(zhì)。(1)建立政府審計人員審前培訓(xùn)制度，有利于審計人員熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)知識和法律法規(guī)，充分了解被審計單位基本情況，便于明確重點，選擇恰當?shù)膶徲嫵绦颍瑥亩箤徲嫻ぷ鞯拈_展更具有針對性，減少不必要的資源浪費和工作失誤。(2)實行雙重承諾，區(qū)分責(zé)任界限。即審計機關(guān)與被審計單位就雙方應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)范圍做出書面的承諾；同時，審計小組向派出機構(gòu)簽署質(zhì)量承諾書，保證審計結(jié)論和審計處罰實是求事，寬嚴適度。這不僅有利于正確劃分責(zé)任界限，也有利于減少不必要的法律訴訟，有效規(guī)避審計風(fēng)險。(3)規(guī)范操作規(guī)程，確保工作質(zhì)量。要求審計人員在審計實物中，嚴格遵守審計工作準則，嚴格審前準備和審計方案的制定，作到科學(xué)安排、重點突出，方法運用得當，審計證據(jù)充分可靠，審計工作底稿規(guī)范、完整，正確出具審計報告，慎重進行審計處理和審計處罰，確保審計工作質(zhì)量，切實規(guī)范審計風(fēng)險。
　　2、健全法制，盡快充實和完善國家審計準則。審計的特殊身份和地位，客觀上要求有統(tǒng)一的、可具體操作的法律法規(guī)來規(guī)范其執(zhí)業(yè)行為，使其在執(zhí)業(yè)時有法可依，有據(jù)可循，發(fā)生法律糾紛時有明確的判斷標準，以切實維護審計人員的合法權(quán)益。
　　3、加強宣傳力度，樹立審計權(quán)威。努力提高公眾對政府審計的認識，消除被審計單位與審計人員的對立情緒，使其認真搞好審計配合工作，減少人為干擾，避免審計失誤。對于審計人員與被審計單位之間發(fā)生的爭執(zhí)或分歧，應(yīng)依法公開處理和解決，不搞暗箱操作或私下了結(jié)，要善于利用法律武器保護自身的權(quán)益，樹立國家審計權(quán)威性，捍衛(wèi)審計尊嚴。
　　4、加強和完善審計項目質(zhì)量檢查制度。嚴格的審計項目質(zhì)量檢查，不僅可以促進政府審計機關(guān)和審計人員認真思考和對待每一個項目，提高實踐水平，同時也有利于提高審計質(zhì)量，控制審計風(fēng)險。
　　5、重視后續(xù)審計，增強審計嚴肅性。重視后續(xù)審計，一方面可監(jiān)督被審計單位糾正錯誤，避免審計決定虛化，維護國家審計的權(quán)威性和嚴肅性；另一方面，有利于審計人員所做審計結(jié)論及審計處理的科學(xué)性、有效性，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提高審計質(zhì)量，降低審計風(fēng)險。
　　6、推行全面質(zhì)量管理和風(fēng)險控制。首先，在審計過程中要把審計事項查清，把審計發(fā)現(xiàn)的問題查準、查深、查透。其次，要嚴格依法辦事，審計程序要合法，審計行為要規(guī)范。第三，要切實加強審計質(zhì)量控制，強化每一個審計人員的質(zhì)量責(zé)任意識，規(guī)范審計行為，減少隨意性，規(guī)避審計風(fēng)險。
　　
　　三、政府審計管理的創(chuàng)新
　　
　　(一)國家審計功能定位
　　我國加入WTO后，WTO的有關(guān)規(guī)則要求將使我國的制度環(huán)境發(fā)生根本的變化，首先要求政府從依賴于行政權(quán)威的管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榈统杀?、高效率、運作規(guī)范的服務(wù)型政府。國家審計所面臨的審計環(huán)境也將發(fā)生重要改變。這兩大變化必然導(dǎo)致國家審計的功能定位要做出相應(yīng)的調(diào)整。
　　1、國家審計功能應(yīng)促進政府對公共經(jīng)濟的責(zé)任。作為計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的國家審計，其功能定位于獨立的經(jīng)濟監(jiān)督，身負經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟鑒證和經(jīng)濟評價三大職能。加人WTO，客觀地要求建立開放的和透明的政府管理體制，要求提升審計機關(guān)工作的公開透明度，逐步建立和規(guī)范審計結(jié)果公告制度。增強審計監(jiān)督的權(quán)威性，促進政府真正對社會、對人民負責(zé)。
　　2、國家審計功能應(yīng)推動政府供給制度創(chuàng)新。經(jīng)濟環(huán)境的變化，客觀上要求國家審計從重視企業(yè)的效益審計轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曊目冃徲?，特別是政府行為經(jīng)濟效果的分析。國家審計應(yīng)圍繞這一核心來開展改革和調(diào)整。一方面，須加強政府審計的力度，擴大政府審計的覆蓋面。另一方面。應(yīng)把企事業(yè)單位及具體項目的審計與政府績效的評價聯(lián)系在一起。
　　3、國家審計功能應(yīng)以促進政府行政管理的規(guī)范化為基本著眼點。當前法律法規(guī)不完善給審計監(jiān)督造成了極大的困難：(1)審計的地位與其所承擔(dān)的義務(wù)不對稱，審計很難實施。(2)審計評價、處理缺乏明確的參照。在經(jīng)濟責(zé)任界定時，由于無法律依據(jù)而無法界定主管責(zé)任或直接責(zé)任；在審計評價時，有些問題無評價依據(jù)，有些問題評價依據(jù)不準確、不清楚，這種狀況導(dǎo)致了審計評價的隨意性。(3)使用審計執(zhí)法手段單一，軟弱無力。
　　
　　(二)政府審計管理的創(chuàng)新
　　結(jié)合以上所述，當前和今后一個時期，政府審計管理的創(chuàng)新應(yīng)從以下幾個方面入手：
　　1、推動管理理念的創(chuàng)新。(1)要樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，這對國家審計機關(guān)而言，就是要認真履行職能，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督作用，促進科學(xué)發(fā)展觀在社會經(jīng)濟各領(lǐng)域的落實；同時，還要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，謀劃、推動審計事業(yè)自身的發(fā)展。(2)要盯住審計實踐的最新發(fā)展，研究新方法，解決新問題。(3)要善于借鑒和運用管理科學(xué)的最新成果，運用好諸如計劃、資源整合、質(zhì)量控制等方面的最新研究成果，對促進審計管理、提高審計工作效率和質(zhì)量必將大有裨益。
　　2、完善現(xiàn)行管理體制。(1)對現(xiàn)行審計體制利弊得失的全面剖析，使我們深知改革的必要性和重要性，但僅僅找到現(xiàn)行體制的缺陷和不足還不夠，因為我們不能指望“一舉解決”審計問題，改革沒有最好只有更好。在中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。對地方審計行政領(lǐng)導(dǎo)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，對地方的審計也可由國家審計署監(jiān)督。(2)應(yīng)健全審計隊伍建設(shè)方面的有關(guān)制度。按照現(xiàn)行規(guī)定，審計機關(guān)負責(zé)人的任免應(yīng)當事先征求上級審計機關(guān)意見，這方面要加強。同時對審計人員的調(diào)人和配備，審計機關(guān)也應(yīng)該發(fā)揮更大的作用。
　　3、整合審計資源。比如，在財政預(yù)算執(zhí)行審計中，進行“一體化”探索；在經(jīng)濟責(zé)任審計中，相關(guān)部門配合協(xié)調(diào)，審計成果相互利用。條件允許的情況下，對某些審計項目，可以考慮在更大范圍內(nèi)實行資源整合、信息共享、成果公用，如在審計署特派辦和所在地方審計機關(guān)之間，在地方上下級審計機關(guān)之間進行有效整合。同時也可以借助社會審計和內(nèi)部審計的信息與成果。此外，也應(yīng)該探索對審計機關(guān)內(nèi)部組織機構(gòu)作適當變革，比如，對一項重大審計項目，抽調(diào)不同業(yè)務(wù)部門人員組成審計項目小組，以實現(xiàn)人力資源的最佳組合，最大限度的發(fā)揮審計機關(guān)的整體優(yōu)勢。
　　4、構(gòu)建先進的審計文化。這方面。當前很重要的一點是培養(yǎng)和樹立“審計精神”。李金華審計長指出：“要在廣大審計人員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部中。樹立和保持一種昂揚的審計精神?！碧貏e是在我國改革不斷深化，社會主義市場經(jīng)濟體制正在逐步完善，財經(jīng)秩序需要進一步規(guī)范，各種社會矛盾錯綜復(fù)雜的情況下，保持和發(fā)揚這種精神，對做好審計工作、推進審計事業(yè)有著十分重要的現(xiàn)實意義。當然，要做到這一點，還需要審計機關(guān)和廣大審計人員特別重視廉政建設(shè)。
　　5、運用風(fēng)險導(dǎo)向模式。我國國家審計采用的審計技術(shù)方法仍然以傳統(tǒng)審計模式為主，即普遍運用的制度導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ胶唾~項導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ健Ｗ鳛閲覍徲嫏C構(gòu)，肩負著代表人民的意志行使經(jīng)濟監(jiān)督職能、對政府執(zhí)行公共權(quán)利的部門進行監(jiān)督和檢查、對財政財務(wù)收支的真實、合法、效益進行全面監(jiān)督等使命，只有不斷保持自身審計技術(shù)方法的先進性和科學(xué)性，才能履行好憲法和法律賦予的神圣職責(zé)。所以對于風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ剑瑖覍徲嬕矐?yīng)該給予特別的關(guān)注，并努力吸收其成熟且先進的技術(shù)方法。風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ降膶嵤┻^程，實際上就是風(fēng)險控制過程，也是審計工作質(zhì)量的控制過程，如果能夠?qū)L(fēng)險控制在可以接受的水平，也就意味著審計工作質(zhì)量得到了保證。風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ骄唧w運用過程中，具有很多與傳統(tǒng)審計模式不同的特性，這些特性必將對完善我國國家審計技術(shù)方法起到積極的作用。
　　
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