中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)財政投入結(jié)構(gòu)分析與對策建議

　　摘要：文章對中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)財政投入結(jié)構(gòu)從基本支出情況和項目支出情況進行了分析，并對優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)、優(yōu)化基本支出投入結(jié)構(gòu)和優(yōu)化項目支出投入結(jié)構(gòu)三個方面提出了對策建議。
　　關(guān)鍵詞：投入結(jié)構(gòu)　基本支出　項目支出
　　中圖分類號：F810.4　文獻標識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-140-02
　　
　　近年來，國家對中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)的投入力度逐步加大，有效地促進了中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)的發(fā)展。2007年與2001年相比，財政撥款增長了2.28倍，財政撥款占單位總收入的比重增長了12％，人均財政經(jīng)費增長了2.26倍。“十一五”期間財政投入增長速度明顯加快，2007年財政撥款占單位總收入的比重達55％，已成為中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)經(jīng)費收入的主要來源。但是。在財政撥款中，自2006年起項目支出取代了基本支出的主體地位，項目支出(不含基本建設(shè)撥款)與基本支出(不含住房撥款)投入基本維持在6：4的結(jié)構(gòu)。這種投入結(jié)構(gòu)致使科研機構(gòu)處于“有錢打仗，無錢養(yǎng)兵”的尷尬境地。本文以某中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)(以下簡稱A單位)數(shù)據(jù)為例，擬對中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)財政投入結(jié)構(gòu)進行分析，旨在為更好地調(diào)整財政投入結(jié)構(gòu)提供參考建議，使國家投人在中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)中發(fā)揮更大的作用。
　　
　　一、基本支出投入情況分析
　　
　　中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)財政投入分為基本支出和項目支出，其中基本支出是中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)運轉(zhuǎn)的基本保證，也是本文研究的重點。基本支出財政投入主要分為人員經(jīng)費與日常公用經(jīng)費。如圖1所示，A單位基本支出財政撥款中人員經(jīng)費一直處于主體地位，同時也呈現(xiàn)年度間波動的情況，2002年至2007年期間人員經(jīng)費與公用經(jīng)費的比例基本保持在6：4的水平。
　　
　　2007年與2001年相比，A單位基本支出財政撥款增長了1.39倍，其中，人員經(jīng)費增長了1.11倍，日常公用經(jīng)費增長了2.11倍。這說明基本支出財政撥款中的日常公用經(jīng)費投入力度比人員經(jīng)費大。我們用該單位的基本支出財政撥款與實際基本支出對比，可以得到這些年A單位基本支出的缺口情況。2007年與2001年相比，該單位基本支出缺口呈現(xiàn)出逐年拉大的情況，2007年增長1.23倍，其中，人員經(jīng)費缺口增長3.02倍，日常公用經(jīng)費缺口增長0.71倍。出現(xiàn)這種情況的原因有兩個，一是近年來財政投入的日常公用經(jīng)費明顯高于人員經(jīng)費；二是項目支出中如運轉(zhuǎn)費、非營利性科研機構(gòu)改革專項啟動費等可以用于日常公用支出，在一定程度上彌補了日常公用經(jīng)費的不足。同時，我們還發(fā)現(xiàn)，每年基本支出的缺口都大于當(dāng)年財政撥款，特別是人員經(jīng)費，在項目支出不允許列支本單位人員費的政策下，中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)有一半以上的人員費都是依靠非財政資金解決的，而且這種情況有逐年加大的趨勢。
　　
　　(一)人員經(jīng)費收支情況分析
　　人員經(jīng)費是中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)基本支出的重要組成部分，是科技人才隊伍穩(wěn)定的基本保障。我們對A單位人員經(jīng)費撥款與人員經(jīng)費缺口情況進行分析，從圖2可以看出，人員經(jīng)費財政撥款增長的同時實際支出規(guī)模也在進一步擴大，并且實際支出增長的速度明顯快于財政投入的速度。到目前為止，人員經(jīng)費缺口仍在繼續(xù)增加。出現(xiàn)這種情況的原因主要有兩個，一是自從1997年財政撥款制度改革到2007年，除了在2006年對中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)中非營利科研機構(gòu)的離退休經(jīng)費撥款有一定程度的增加外，在職人員經(jīng)費財政撥款增長幅度較小，而2007年以后新增退休人員經(jīng)費財政撥款是零增長。二是十幾年來，社會經(jīng)濟和物價水平不斷提高，中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)為了穩(wěn)定這支國家科技創(chuàng)新隊伍，只能想辦法組織創(chuàng)收活動，提高科技人員的收入水平。彌補財政撥款不足。但是這樣做削弱了中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)承擔(dān)國家科技重任的力量。由此可見，目前中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)基本支出中人員經(jīng)費缺口問題較為嚴重，已成為影響中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的瓶頸。
　　
　　此外，醫(yī)療經(jīng)費是中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)人員經(jīng)費支出的重要組成部分，其投入是否能夠滿足需要已成為中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)發(fā)展進程中不容忽視的問題。以A單位2007年醫(yī)療經(jīng)費財政投入、支出情況為例，人均財政醫(yī)療經(jīng)費撥款(以中央財政與地方財政按年末財政補助實有人數(shù)計算)為0.14萬元，人均實際支出0.24萬元(指符合地方醫(yī)療政策規(guī)定開支范圍的支出)，人均醫(yī)療經(jīng)費缺口0.10萬元。因此，目前中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)醫(yī)療經(jīng)費投入對實際支出的滿足程度不足60％。醫(yī)療經(jīng)費投入不足使中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)人員經(jīng)費支出負擔(dān)加重。
　　
　　(二)日常公用經(jīng)費收支情況分析
　　日常公用經(jīng)費是中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)基本支出中用于單位正常運轉(zhuǎn)的基本保證。2007年與2001年相比，A單位日常公用經(jīng)費財政撥款增長2.11倍，日常公用經(jīng)費支出增長98％。近年來盡管日常公用經(jīng)費撥款有所增長，但是，由于長期以來基數(shù)低，加之水、電、暖等各種公用支出物價水平不斷上漲，導(dǎo)致中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)的日常公用經(jīng)費缺口仍然存在逐年加大的趨勢，到2007年，A單位日常公用經(jīng)費缺口與2001年相比增長70.87％。
　　二、項目支出投入情況分析
　　
　　項目支出是中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)各項事業(yè)發(fā)展的來源，近年來這項支出呈現(xiàn)出大幅度增長的趨勢。以A單位為例，2001年—2007年項目支出財政投入總量逐年遞增(見圖3)，從圖3中可以看出，特別是從2006年開始，增長速度迅猛，2007年項目支出財政投入總量是2001年的5.3倍。是2005年的2.4倍。從項目支出構(gòu)成上看。2007年主要包括中央級科研單位修繕購置專項、中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費、科技支撐計劃經(jīng)費、科技基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)經(jīng)費和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費等。從項目投入的特點來看，“十一五”與“十五”相比，一是中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)新增了穩(wěn)定支出的項目經(jīng)費，如非營利性科研機構(gòu)改革專項啟動費、中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費等；二是新增了中央級科研單位修繕購置專項經(jīng)費、公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費和中央級科研單位研究生培養(yǎng)專項補助經(jīng)費等，新增經(jīng)費渠道的重點支持不僅促使中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)原有陳舊落后的面貌得到明顯改觀，科技基礎(chǔ)條件長期積欠過多的狀況逐漸獲得改善，而且?guī)椭蒲袉挝徊粩嘈罘e條件、儲備能量，自主安排符合學(xué)科發(fā)展方向和公益服務(wù)職能的研究，激發(fā)了各單位引進人才、培育人才的積極性。為青年骨干提供了良好的科研平臺，為提高科研機構(gòu)的自主創(chuàng)新能力發(fā)揮了積極有效的作用。這些投入對中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)無論在科研條件建設(shè)、還是科技創(chuàng)新能力的提升，以及在科研成果的取得等方面都有比較大的突破。
　　
　　
　　三、對策建議
　　
　　通過上述分析，我們可以看出，近年來中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)財政投入呈現(xiàn)出總量快速增長，綜合實力逐步增強；基本支出投入增加，單位運轉(zhuǎn)效率提高；項目支出投入增加，單位整體科研實力增強等特點。財政投入的增加，緩解了中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)經(jīng)費支出的壓力，促進了科研創(chuàng)新能力的提高。但與此同時通過前述問題的分析我們也清醒地認識到，財政投入中的結(jié)構(gòu)性問題依然存在，特別是基本支出缺口較大、人員經(jīng)費嚴重不足等問題，是當(dāng)前環(huán)境下關(guān)系財政資金使用效益和中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)發(fā)展的突出問題。為此，筆者提出以下幾點建議，愿與同仁商榷。
　　
　　(一)優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)
　　根據(jù)農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)和其公益性特點，在現(xiàn)有中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)財政投入格局的基礎(chǔ)上，新增財政投入應(yīng)有重點地優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)。按目前的實際情況，應(yīng)首先保證基本支出需求，其次增加項目支出投入。
　　應(yīng)參照市場經(jīng)濟國家的做法并結(jié)合我國實際情況，將基本支出的財政保障比例逐步提高到80％左右。解決由于基本支出嚴重不足帶來的如人才流失、機構(gòu)運行不暢等問題，使科研人員能夠擺脫后顧之憂，潛心科研，早出成果，多出成果，出大成果。
　　加大對公益性科研機構(gòu)的項目資助力度。對修繕購置、基本科研業(yè)務(wù)費、運轉(zhuǎn)費之類的項目繼續(xù)加大投入，并實行長期穩(wěn)定的支持；對行業(yè)科研、國家科技計劃等項目加大支持力度，持續(xù)提高科研能力和創(chuàng)新能力。
　　
　　(二)優(yōu)化基本支出投入結(jié)構(gòu)
　　為體現(xiàn)中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)承擔(dān)公益性科研任務(wù)、服務(wù)“三農(nóng)”的職能，中央財政應(yīng)逐步提高中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)基本支出的保障水平，按照“零基預(yù)算”的方式，基本滿足人員支出和日常公用支出等開支需求，從根本上解決“養(yǎng)兵”問題。根據(jù)目前的實際情況，基本支出投入應(yīng)首先滿足人員經(jīng)費支出的需要，其次用于增加公用經(jīng)費支出。
　　
　　(三)優(yōu)化項目支出投入結(jié)構(gòu)
　　為保障中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)科技創(chuàng)新能力的持續(xù)提高，對基本科研業(yè)務(wù)費、修購專項經(jīng)費、運轉(zhuǎn)費項目應(yīng)持續(xù)穩(wěn)定地加大投入。在基本科研業(yè)務(wù)費的投入方面，應(yīng)適度放寬課題主持人的年齡限制，保障科研創(chuàng)新自主性的發(fā)揮；在修購專項經(jīng)費的投入方面，在連續(xù)幾年的投入之后，應(yīng)將重點轉(zhuǎn)向各研究機構(gòu)的公共試驗平臺建設(shè)、試驗基地建設(shè)和成果示范基地建設(shè)方面，使有限的財政資金發(fā)揮更廣泛的作用。在運轉(zhuǎn)費項目投入方面，應(yīng)建立有效的銜接機制，使符合運轉(zhuǎn)費支持條件的項目能順利列入預(yù)算，而不是靠多方申請獲得。
　　設(shè)立人才專項經(jīng)費。人才是強院之本。通過設(shè)立人才專項經(jīng)費，在住房、收入、科研經(jīng)費等方面進行支持，在國內(nèi)同類研究機構(gòu)和國際范圍內(nèi)，為競爭性人才提供可比性的待遇，打造中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)的領(lǐng)軍人才，改善現(xiàn)有人才隊伍結(jié)構(gòu)，從而提高科技創(chuàng)新能力和對外競爭實力。
　　加強對重點科技領(lǐng)域和重點科技項目的支持力度。圍繞國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要，在確定優(yōu)先領(lǐng)域、重點領(lǐng)域、前沿技術(shù)研究和重大科技專項的基礎(chǔ)上，加大財政投入力度，努力實現(xiàn)以科技發(fā)展的局部躍升帶動生產(chǎn)力的跨越發(fā)展。具體到中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)，應(yīng)首先加大對國家實驗室的投入，在儀器設(shè)備購置、科研經(jīng)費和運行費等方面進行全力支持，提高競爭