我國環(huán)境保護法問題研究

　　摘要：現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境保護法》是1989年12月26日由第七屆全國人民代表大會常務委員會第11次會議通過的，目前有許多規(guī)定已經(jīng)不能適應形勢以及現(xiàn)實的需要，文章就《環(huán)境保護法》存在的問題提出修改建議。
　　關鍵詞：環(huán)境保護法　環(huán)境保護　立法
　　中圖分類號：D922.68　文獻標識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-085-02
　　
　　我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》是在1979年試行法的基礎上于1989年正式頒布實施的，至今已經(jīng)過去20多年。該法頒布以來，在保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害方面，發(fā)揮了重要作用。但是，這20多年來。我國經(jīng)濟社會發(fā)生重大變遷。我國經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉軌，原有的一些環(huán)境問題得到解決，但是也出現(xiàn)了一些新的環(huán)境問題。在該法實施過程中，也暴露出諸多不足。該法已嚴重滯后于社會現(xiàn)實，存在諸多問題。
　　
　　一、《環(huán)境保護法》存在的問題
　　
　　1、立法目的和指導思想亟待定位。我國《環(huán)境保護法》第一條規(guī)定：“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展，制定本法?！憋@然，把“促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展”作為一項立法目的有不合理之處。環(huán)境法的立法目的是“立法者在制定環(huán)境法律之前所要明確確立的，基本的立法意圖，在確立環(huán)境法基本原則的思想和理論的結晶?！闭怯捎凇董h(huán)境保護法》立法目的的狹隘性，使得《環(huán)境保護法》的基本原則和內(nèi)容上都存在不足之處，對單行法的指導也陷入盲區(qū)。我國的環(huán)境保護法主要是在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的，有些內(nèi)容帶有濃厚的行政隸屬色彩，而現(xiàn)在則是實行社會主義的市場經(jīng)濟體制，所有制形式也發(fā)生了重大的改變，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》已經(jīng)不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。
　　
　　2、可持續(xù)發(fā)展思想沒有體現(xiàn)。修訂《環(huán)境保護法(試行)》時，可持續(xù)發(fā)展思想尚未得到廣泛傳播。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議召開以后，可持續(xù)發(fā)展思想日益深入人心?！吨袊?1世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》公開出版，走可持續(xù)發(fā)展道路成為中國的必然選擇。《環(huán)境保護法》的立法目的沒有體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展這個基本理念。從內(nèi)容上看，它僅僅體現(xiàn)了環(huán)境與經(jīng)濟的關系，而沒有體現(xiàn)環(huán)境與資源、環(huán)境與人口以及環(huán)境與社會的關系，法律調(diào)整的范圍狹窄，不全面。從時間跨度看，它僅僅以當代人的利益為目標，沒有考慮后代人的利益。立法目的的狹隘導致《環(huán)境保護法》的立法目的對該法的基本原則和其他條文的指導意義有限，使《環(huán)境保護法》對單行環(huán)境資源法律的指導也陷入盲區(qū)。
　　
　　3、基本制度有瑕疵。《環(huán)保法》第13條規(guī)定了環(huán)境影響評價制度，只對建設項目的評價做了原則性規(guī)定，并且只涉及了污染防治領域，對建設規(guī)劃和生態(tài)保護領域沒有覆蓋。在內(nèi)容上規(guī)定不夠全面。另外沒有規(guī)定跟蹤評價，這就使得有的企業(yè)在第一次環(huán)評通過后，喪失環(huán)保投入的積極性，不良影響可想而知。
　　《環(huán)保法》第26條對“三同時”制定做了明確規(guī)定，這一制定的規(guī)定太籠統(tǒng)，而且其實施范圍僅限于污染防治，對自然保護方面尚未涉及，不利于整體環(huán)境保護，實施范圍狹小。另外由于其規(guī)定的籠統(tǒng)性又無配套的法規(guī)和部門加以細化，使這一制度可操作性不強。
　　排污收費制定在有些情況下，總量控制與濃度控制存在沖突，《環(huán)保法》第28條和37條關于排污收費中超標排污行為的規(guī)定與《中華人民共和國標準化法》及《實施條例》的規(guī)定有矛盾。另外對排污是否違法問題，無很好的規(guī)定，而且處罰標準偏低，使得一些企業(yè)寧可繳納低額排污費，也不改善排污條件。
　　
　　4、環(huán)境法律體系尚待完善。長期以來，我國在環(huán)保工作中主要采用行政管理制度和措施，這些制度已經(jīng)不能滿足市場經(jīng)濟要求。為此，還必須引進相應的經(jīng)濟激勵制度和市場調(diào)節(jié)制度。另外對環(huán)境損害的救濟不到位。很多損害依照現(xiàn)行的法律制度根本無法救濟。環(huán)境標準偏低。由于我國以往片面追求高經(jīng)濟效益。對環(huán)境標準制定過低，從而造成企業(yè)不惜犧牲環(huán)境追求經(jīng)濟效益的短期行為?，F(xiàn)在我國許多產(chǎn)業(yè)加大對外開放力度，過低的環(huán)境標準。將會給一些發(fā)達國家向我國轉嫁“夕陽”產(chǎn)業(yè)和重污染產(chǎn)業(yè)以可乘之機。作為環(huán)境保護的基本法，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》是由全國人大常務委員會審議的形式通過的，這說明該法在眾多的單項環(huán)境與資源保護法律面前并不是國家的基本法。并且后來頒布的一些單行法在各自的領域發(fā)揮著基本法的作用，《環(huán)境保護法》實際上已失去了其應有的地位和作用。
　　
　　二、環(huán)境保護法修改的立法建議
　　
　　修訂《環(huán)境保護法》應堅持科學的發(fā)展觀。實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，正確處理發(fā)展經(jīng)濟與環(huán)境保護的關系。環(huán)境保護與資源利用、生態(tài)平衡統(tǒng)籌考慮，國內(nèi)法與國際法相協(xié)調(diào)，借鑒發(fā)達國家環(huán)境立法的成功經(jīng)驗，將《環(huán)境保護法》修改成為保障環(huán)境基本國策貫徹實施、協(xié)調(diào)單項環(huán)境法與其他法律關系的環(huán)境基本法。
　　
　　1、提升立法地位。20年來，我國先后出臺了《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》等20余部環(huán)境、資源、生態(tài)保護方面的單項立法，唯獨缺少一部體現(xiàn)國家環(huán)保基本方針政策的環(huán)境基本法。因此，建議將修訂后的《環(huán)境保護法》提升為基本法，交由全國人大全體會議審議通過。作為環(huán)境基本法，側重于確立國家環(huán)境保護的大政方針，明確環(huán)境與發(fā)展的關系。明確各級政府的環(huán)保職責，確定環(huán)境侵權歸責原則等涉及整個環(huán)保領域的共性問題。
　　
　　2、確立環(huán)境優(yōu)先原則。沒有環(huán)境優(yōu)先就等于沒有環(huán)保法，這是《環(huán)境保護法》實施以來的根本教訓。因此，必須要確立環(huán)境優(yōu)先的原則。經(jīng)過30多年高速、持續(xù)發(fā)展，我國已經(jīng)告別短缺經(jīng)濟，多數(shù)行業(yè)生產(chǎn)能力過剩，因此，目前是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、淘汰落后工藝設備、提高環(huán)保水平的大好時機。我國應實行更嚴格的排污許可制度，加大排污者的違法成本，用法律手段強制那些環(huán)保不迭標的企業(yè)關停并轉，促進技術和產(chǎn)品的換代升級。推行資源綜合利用，推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。
　　
　　3、推行政府問責制。《環(huán)境保護法》修改中強化政府環(huán)境保護責任，將法律調(diào)整對象擴展至政府，并且建立和完善一批規(guī)范和約束政府行為的管理制度。我國應借鑒發(fā)達國家的立法經(jīng)驗，在《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定：保護環(huán)境是國家、政府、公民、企業(yè)、團體的共同責任，首先是政府的責任。把環(huán)境保護作為每年考核政府官員的重要內(nèi)容，并且由同級人大和選民來考核評價。其次是在法律修改中，應當最大限度地吸納和借鑒現(xiàn)有的立法成果，對一些經(jīng)實踐證明在規(guī)范和約束政府行為方面行之有效的管理政策和措施，應當通過修改《環(huán)境保護法》予以確立，使我國環(huán)境法律體系更加健全和完善。
　　
　　4、建立公眾環(huán)境權制度。《環(huán)境保護法》應建立和完善公眾環(huán)境權制度。為保證公眾環(huán)境權的實現(xiàn)，《環(huán)境保護法》應設立環(huán)境信息公布公開制度、環(huán)境決策程序制度、公眾參與環(huán)境決策制度。應設立對舉報環(huán)境污染的獎勵制度，鼓勵公民、團體積極舉報環(huán)境違法者。應賦予新聞媒體廣泛的監(jiān)督權，不論是誰，只要有環(huán)境違法行為，媒體都可以隨時曝光。
　　
　　5、建立生態(tài)補償制度。在環(huán)境資源的開發(fā)利用者在使用資源的同時，有義務保護、改善資源的再生能力，以實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。從多數(shù)開發(fā)利用活動看，資源的使用者通過開發(fā)利用資源獲得了一定的收益，但同時也對環(huán)境造成了一定的損耗。長期以來。由于缺乏合理、有效的資源利用者、受益者補償機制，開發(fā)利用資源大都將環(huán)境資源方面的損害轉嫁給了社會，財政的緊張決定了政府用于環(huán)境資源保護的資金不足，環(huán)境資源狀況總體上不斷惡化。因此。本著公平負擔與合理支出的原則，資源開發(fā)者應當承擔因其使用資源而對環(huán)境產(chǎn)生損害的補償費用。
　　
　　6、建立環(huán)境公益訴訟制度。根據(jù)《民事訴訟法》、《行政訴訟法》，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的規(guī)定，原告提起環(huán)境訴訟的條件必須是其權益受到損害或與案件有利害關系。因此，提起環(huán)境訴訟的原告的范圍是比較狹窄的。但是，由于我國大多數(shù)公民缺乏環(huán)境保護的專業(yè)知識，環(huán)境意識和危機意識還不夠強，往往不能有效維護自己的權益。特別是一些開發(fā)利用環(huán)境的行為尚來造成危害后果或危害后果還沒有顯現(xiàn)出來之前，大多數(shù)公民并沒有關注這些行為，更談不上制止這些行為。一些公民雖然注意到這些活動，但是可能因為其與這些行為可能造成的危害后果沒有利害關系，從而不能通過法律手段制止這些行為。最終導致這些污染破壞環(huán)境的行為缺乏有效的監(jiān)管。環(huán)境問題的解決，必須堅持預防為主原則，建立環(huán)境公益訴訟能在很大程度上使環(huán)境問題防患于未然?！董h(huán)境保護法》的修改，應當確立環(huán)境公益訴訟制度。
　　我國環(huán)境發(fā)展的現(xiàn)狀迫切需要一部符合當前國情的環(huán)境保護法。鑒于目前的環(huán)保法存在諸多的缺陷和不足。已嚴重滯后于社會和環(huán)境發(fā)展的需要，立法機關應當結合環(huán)保法的理論和實踐盡早制定出一部具有先進理念、切實可行的法律。
　　
　　[基金項目：黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目(11554177)“法律視角下的黑龍江省煤炭城市環(huán)境保護問題研究”本文為該項目研究階段成果]
　　
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