我國地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因

　　摘要：現(xiàn)有的研究結(jié)果一般認(rèn)為我國地方政府債務(wù)的產(chǎn)生是政治、經(jīng)濟(jì)體制，社會文化價值觀等多重因素共同作用的結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展中所隱含的諸多問題和矛盾的集中反映。但這種研究的邏輯都是從分析地方政府收支矛盾的經(jīng)濟(jì)原因入手，基本不涉及助推這種矛盾的政府間信息不對稱問題。文章運用委托代理理論的基本原理，從分析政治領(lǐng)域的委托代理關(guān)系八手，對地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因進(jìn)行解釋。
　　關(guān)鍵詞：委托人代理人被動負(fù)債主動負(fù)債放棄收益
　　中圖分類號：F810.5　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　文章編號：1004-4914(2011)05-062-02
　　
　　一、委托代理關(guān)系下地方政府債務(wù)產(chǎn)生機理
　　
　　在我國現(xiàn)階段，地方政府轄區(qū)內(nèi)人民對地方政府的約束很有限，但中央政府對地方政府有著重要、甚至是剛性的約束。因此，在前文分析的政治領(lǐng)域存在的四種委托代理關(guān)系中，本文重點分析中央政府和地方政府之間的委托代理關(guān)系，分析的假設(shè)是：
　　地方政府職責(zé)由中央政府委托，權(quán)利由中央政府授予，官員由中央政府任命。在委托代理模型下。代理人從行動集A中選擇特定行動a，為此付出的成本是C(a)，得到的產(chǎn)出是P=w(a，h)，h是當(dāng)時存在的各種要素，這些要素存在不確定性，并且P是a的單調(diào)增函數(shù)。意思是在要素條件相同的情況下，代理人越努力工作，產(chǎn)出P越大。由于委托人對于代理人的行為信息并不完全掌握，只能根據(jù)產(chǎn)出P對代理人進(jìn)行獎勵或懲罰，獎勵或懲罰的方式包括提拔或降職、給予經(jīng)濟(jì)報酬等多種，可用函數(shù)表示為F=f(w(a，h)；h)。
　　在中央政府和地方政府委托代理關(guān)系中，中央政府作為委托人為了使其效用目標(biāo)最大化，這里的目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、社會和諧等，必然要激勵代理人采取行動實現(xiàn)上述目標(biāo)。激勵的成本是要付出F=f(w(a，h)；h)，付出成本的具體形式包括給予地方政府財政轉(zhuǎn)移支付、稅收分成、提拔官員等。地方政府通過行動A得到的收益F，同時付出C(a)作為完成中央政府目標(biāo)而支付的各項支出。當(dāng)?shù)胤秸冻龅腃(a)>F=f(w(a，h)；h)時，地方政府債務(wù)就會產(chǎn)生。
　　
　　二、委托代理關(guān)系下地方政府成本函數(shù)C(a)>收益函數(shù)F=f(w(a，h)；h)的原因
　　
　　地方政府成本函數(shù)C(a)>收益函數(shù)F=f(w(a，h)，h)的原因分為兩類：一類是被動或主動負(fù)債增加過快，另一類是收益增加過慢或讓利過多。
　　
　　(一)委托代理關(guān)系下地方政府被動負(fù)債
　　1、分稅制體制不完善造成地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等。1994年，我國進(jìn)行了分稅制改革。通過這次改革，財權(quán)進(jìn)一步向中央政府集中，地方政府的可支配財力相對減少：地方稅種規(guī)模相對較小，稅源分散且不穩(wěn)定，征收難度大、增長彈性小(饒友玲，2004)。與這種趨勢相反的是，政府事權(quán)進(jìn)一步向地方政府集中，地方政府不但要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任，還要負(fù)責(zé)教科文衛(wèi)、農(nóng)業(yè)等事物，支出責(zé)任不斷加大。當(dāng)收入不能滿足支出需要時，地方政府被迫負(fù)債以維持支出規(guī)模、應(yīng)對中央政府的考核。這種趨勢在近10年來表現(xiàn)的比較明顯。
　　表一中的數(shù)據(jù)清楚的表明：近10年來，地方政府財政收入占國家財政收入的比重呈現(xiàn)下降的趨勢，而地方政府財政支出占國家財政支出的比重卻呈現(xiàn)快速上升的趨勢。這是地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等在財政收支領(lǐng)域的直接證據(jù)。
　　2000—2010年國家財政收支結(jié)構(gòu)及地方財政占中央財政比例
　　
　　2、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中被動負(fù)債的出現(xiàn)進(jìn)一步加劇了地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等。在財權(quán)和事權(quán)本來就不平衡的情況下，由于體制轉(zhuǎn)軌、政策變動及歷史原因等，導(dǎo)致地方政府背上了各種被動負(fù)債。比如。國有企業(yè)改革虧損、工人再就業(yè)、糧食虧損、養(yǎng)老金缺口等問題，地方政府承擔(dān)了很大的支出責(zé)任。
　　3、行政成本過高導(dǎo)致地方政府被動負(fù)債。政府行政成本是政府向社會提供一定的公共服務(wù)所需要的行政投人或耗費的資源，是政府行使其職能必須付出的代價。從狹義的角度看，政府機構(gòu)正常運行需要消耗資源，比如建筑物、辦公設(shè)施、人員工資等，這一部分行政成本本身不會帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益，卻是必需的。從廣義的角度看，政府行政成本還包括政府行政決策所付出的代價。我國的行政成本總體較高，主要體現(xiàn)在五個方面：一是公務(wù)成本商，公款旅行、公款吃喝、車輪腐敗等現(xiàn)象較嚴(yán)重；二是運行成本高，走后門、拉關(guān)系、假公濟(jì)私現(xiàn)象比較普遍；三是基礎(chǔ)成本高，機構(gòu)眾多、人員臃腫；四是裝備成本高，追求辦公場所、辦公用品高檔化；五是無形成本高。決策失誤比較常見，效率低下影響干群關(guān)系，產(chǎn)生行政成本積累。在既定的收入下，當(dāng)?shù)胤秸男姓杀久媾R支出壓力時，地方政府被迫負(fù)債以維持國家機器的運轉(zhuǎn)。
　　
　　(二)委托代理關(guān)系下地方政府主動負(fù)債
　　1、經(jīng)濟(jì)危機的出現(xiàn)迫使地方政府主動負(fù)債。在我國特殊的國情下，下級政府干部升遷之路掌握在上級政府手里，而上級政府又不掌握下級政府的全部行為信息，在這種信息不對稱的情況下，上級政府只能通過設(shè)定一定的目標(biāo)去考核下級政府干部，在我國這個目標(biāo)最主要的是GDP的增長。因此，金融危機的出現(xiàn)本應(yīng)是地方政府共同面對的難題，但在我國由于特殊國情(人口壓力大，經(jīng)濟(jì)“保入”直接關(guān)系社會穩(wěn)定和就業(yè)民生)，即使出現(xiàn)了危機，經(jīng)濟(jì)增長也要以較快速度增長。而當(dāng)危機發(fā)生時，地方政府的生產(chǎn)可能性曲線由于資本減少而面臨向坐標(biāo)原點移動的風(fēng)險。為了避免這種風(fēng)險變成現(xiàn)實，地方政府在其他生產(chǎn)要素?zé)o法增加的情況下，只能通過舉債擴充資本、增加投資，維持生產(chǎn)及其增長趨勢。
　　2、扭曲的政績觀驅(qū)使地方政府主動負(fù)債。地方政府與中央政府的目標(biāo)并不完全吻合。地方政府官員關(guān)心的是如何使自己得以升遷、撈取政治資本，而在把GDP的增長作為考核官員核心指標(biāo)的情況下，地方政府官員以GDP發(fā)展論英雄，這種扭曲的政績觀使地方政府追求發(fā)展的愿望非常迫切，往往為了發(fā)展會主動追求負(fù)債。比如，利用國外貸款，設(shè)立融資平臺等。
　　3、對財政機會主義缺乏有效約束助長了地方政府主動負(fù)債。世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polack-ova Brixi(1998)把財政機會主義定義為“過度積累或有財政風(fēng)險的偏好”，認(rèn)為當(dāng)政府在短期內(nèi)面臨財政赤字和政治壓力的環(huán)境時，政策制定者往往更偏好一些預(yù)算外的政策。這些預(yù)算外政策在收付實現(xiàn)制的預(yù)算模式下并不需要即時的財政支付和預(yù)算內(nèi)列支。在實踐中，政府的預(yù)算外政策通常是采用國家擔(dān)保、直接貸款等或有負(fù)債的形式。由于我國預(yù)算管理與編制水平還有待提高，財政信息透明度還有待改進(jìn)，所以財政實踐中對財政機會主義缺乏有效約束，地方政府為追求自己的效用目標(biāo)而主動負(fù)債的事情屢見不鮮。
　　4、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中地區(qū)間的不當(dāng)競爭迫使地方政府主動負(fù)債。我國仍處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府作為相對獨立的行政主體，既面臨發(fā)展及競爭壓力，又擁有強烈的發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、謀取區(qū)域利益的動機。但是，由于國家發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展政策、各地發(fā)展的稟賦并不相同，因此，各地的發(fā)展水平與速度必然出現(xiàn)差異。
　　
　　(三)委托代理關(guān)系下地方政府主動放棄收益
　　1、地方政府與中央政府對轉(zhuǎn)移支付的博弈能力不對等。轉(zhuǎn)移支付作為地方政府重要的補充財源，在影響地方政府的行為選擇中具有重要作用。然而，由于地方政府對其支出具有信息優(yōu)勢，總想獲得更多的轉(zhuǎn)移支付，中央政府作為委托人，總想以最少的轉(zhuǎn)移支付激勵代理人完成特定目標(biāo)，因此，兩者就轉(zhuǎn)移支付存在博弈。但是，由于地方政府官員的“烏紗帽”掌握在中央(上級)政府手中，因此，地方政府與中央政府就轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行博弈時能力不對等，這導(dǎo)致地方政府得不到期望的轉(zhuǎn)移支付，甚至主動放棄轉(zhuǎn)移支付。
　　2、招商引資過程中的讓利。驅(qū)動我國經(jīng)濟(jì)增躍的動力目前還主要依靠投資，因此，地方政府對招商引資都非常重視，各地對優(yōu)質(zhì)資本不斷進(jìn)行爭奪，迫使處境較為不利的地方政府讓利，比如減免稅、提供廉價土地，發(fā)放直接補貼等。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.魏加寧.中國地方政府債務(wù)風(fēng)險與金融危機[J].商務(wù)周刊，2004(5)
　　2.張堆迎.博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海三聯(lián)書店、上海人民出版社.1996
　　3.布坎南.同意的計算[M].北京.中國社會科學(xué)出版社，2000
　　4.饒友玲.地方政府財政風(fēng)險：表現(xiàn)形式、成因與防范[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2004(