政府采購(gòu)的制度解困

　　人民通過自己的代表組織或者直接選舉出政府的主要官員，然后把政府在一定時(shí)期內(nèi)的運(yùn)作成本界定清楚，要求在特定的資金內(nèi)，做好必須的事情。不能在預(yù)算內(nèi)完成成本運(yùn)行，那就換人。這樣政府就有一個(gè)采購(gòu)的內(nèi)在節(jié)約動(dòng)機(jī)和激勵(lì)。
　　
　　[背景資料]
　　自1996年我國(guó)政府采購(gòu)初露端倪至今，政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)速度飛快。目前，政府采購(gòu)已經(jīng)成為政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位購(gòu)買公務(wù)用品的主要渠道。
　　與此同時(shí)，政府采購(gòu)中的問題也相繼浮出水面。特別是2010年末，多起地方政府“天價(jià)采購(gòu)”事件被媒體曝光：公安局買蘋果公司新推出的1Phone4手機(jī)做“警務(wù)通”，法院購(gòu)置豪華電動(dòng)按摩椅，公安廳采購(gòu)4萬多元的筆記本電腦……“只買貴的不買對(duì)的”似乎成了政府采購(gòu)的代名詞。
　　政府采購(gòu)制度是否合理，如何對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)督等一系列問題，引發(fā)公眾熱議。
　　亂象頻出
　　□為什么要有政府采購(gòu)？
　　■政府采購(gòu)的目的是采取市場(chǎng)化的方式和途徑，來減少政府運(yùn)作成本，即把市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)管理模式引入到公共管理領(lǐng)域。這是公共管理發(fā)展的主要途徑和方式。政府采購(gòu)，最理想的方式就是經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)化的“貨比三家”，減少傳統(tǒng)的政府購(gòu)買辦公產(chǎn)品不講成本的方式，減少“內(nèi)部關(guān)系性”交易，避免腐敗的產(chǎn)生。
　　□我國(guó)目前政府采購(gòu)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，但也暴露出許多問題。您對(duì)此有何看法？
　　■毫無疑問，政府采購(gòu)是中國(guó)公共管理中的一項(xiàng)進(jìn)步性改革措施，也吻合國(guó)際政府改革的潮流。它和土地等公共資源采取市場(chǎng)化的“招拍掛”等形式是同步進(jìn)展的。對(duì)于這一點(diǎn)，我們應(yīng)當(dāng)給予肯定和支持。
　　但是，制度是死的，人是活的。許多新的制度在引入到國(guó)內(nèi)公共管理領(lǐng)域時(shí)，往往“出力不討好”，出現(xiàn)制度扭曲和失靈等現(xiàn)象。在政府采購(gòu)方面體現(xiàn)得較為典型，那就是政府采購(gòu)成為政府浪費(fèi)的合法化途徑，而不是成本節(jié)約的約束制度。突出地表現(xiàn)為采購(gòu)奢侈品、不公平招標(biāo)，以及“外招內(nèi)定”等腐敗形式，采購(gòu)時(shí)間滯后、采購(gòu)物品不匹配、采購(gòu)質(zhì)量不能保證等低效率形式也大幅度存在。
　　□政府采購(gòu)亂象頻出，您認(rèn)為深層次的后果會(huì)是什么？
　　■政府采購(gòu)的制度，形成好心辦壞事的結(jié)果，最終受到影響的必然是政府的公信力。社會(huì)對(duì)于政府采購(gòu)，會(huì)形成睜一只眼閉一只眼的無可奈何。
　　但是，比這一點(diǎn)更為可怕的，是由政府采購(gòu)與以往的內(nèi)部購(gòu)買的區(qū)別所帶來的不同后果。政府采購(gòu)過程中必須信息公開，由于某些政府工作人員的無知和大膽，這些非正常現(xiàn)象竟堂而皇之地被公布于“陽光下”，比如近一年來，被曝光的多起地方政府“天價(jià)采購(gòu)”事件，造成了社會(huì)對(duì)政府的冷漠和排斥，削弱了政府的公信力。
　　任何一個(gè)有常識(shí)的人，都會(huì)發(fā)現(xiàn)其中存在的“貓膩”，但是這些負(fù)責(zé)采購(gòu)的官員卻用很簡(jiǎn)單的一句“我們不是很了解”打發(fā)了所有的質(zhì)疑，逃避了所有的處罰。難道我們的官員真的“無知”，真的缺乏采購(gòu)的常識(shí)嗎？如果把政府用品換成個(gè)人出錢的私人物品采購(gòu)，這種現(xiàn)象絕對(duì)不會(huì)發(fā)生。這種責(zé)任回避的背后，深究起來，就是集體的腐敗。在某種意義上，政府采購(gòu)異化成了特權(quán)制度。
　　原因探求
　　□這些狀況是否與政府采購(gòu)的目的相背離？
　　■目前政府采購(gòu)存在的種種“亂象”，并不是制度本身的問題。中國(guó)政府采購(gòu)，雖然名義上是公開的市場(chǎng)化方式，但是真正關(guān)注和監(jiān)督每一個(gè)政府采購(gòu)案的人員，并不能找到具體的監(jiān)督載體。即使出現(xiàn)了問題，最多是改變這次的政府采購(gòu)產(chǎn)品層次和供貨廠家，并沒有產(chǎn)生真正的處理結(jié)果，也就是說，采購(gòu)案背后的“貓膩”沒有被挖出來，相關(guān)人員沒有受到懲罰。這就出現(xiàn)“此處采購(gòu)方未平，彼處采購(gòu)又驚人”的現(xiàn)象。
　　要消除這種“摁下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象，關(guān)鍵是要完善采購(gòu)制度。否則，可以預(yù)期，本來愿望良好的政府采購(gòu)制度還是會(huì)變成一場(chǎng)政府改革的游戲，背離了初衷。
　　□您能分析下這些亂象背后的原因嗎？
　　■首先，政府采購(gòu)花的是“公家的錢”，缺乏成本的節(jié)約動(dòng)機(jī)。亞里士多德最早提出的命題“當(dāng)一個(gè)物品屬于的人越多，它受到的關(guān)注就越少”，在這里得到了典型體現(xiàn)。這也是在企業(yè)管理領(lǐng)域運(yùn)轉(zhuǎn)良好的制度，一旦投入到公共管理領(lǐng)域，面臨的普遍問題。
　　其次，政府采購(gòu)的產(chǎn)品關(guān)系到每一個(gè)政府工作人員的工作環(huán)境，一個(gè)普遍的心理就是不厭惡政府公用產(chǎn)品檔次高，而是抱怨自己?jiǎn)挝坏漠a(chǎn)品不如別的單位的產(chǎn)品檔次高。政府采購(gòu)形成一個(gè)惡性攀比的現(xiàn)象。
　　最后，政府采購(gòu)最大的問題在于錢權(quán)交易產(chǎn)生的腐敗。采購(gòu)天價(jià)的政府辦公用品，采購(gòu)不需要的奢侈品，背后基本都有采購(gòu)人員的個(gè)人利益在作怪。
　　□在政府采購(gòu)的過程中，政府需要什么，應(yīng)當(dāng)由誰說了算？
　　■政府采購(gòu)是政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的日?，F(xiàn)象，就像一個(gè)家庭需要“吃喝拉撒”一樣，每時(shí)每地都在進(jìn)行中。它是一個(gè)政府運(yùn)作中的常態(tài)化的制度問題。
　　政府采購(gòu)什么，基于政府的需求，而政府的需求，既要滿足時(shí)代的技術(shù)需要和管理需求，符合產(chǎn)品的使用周期，又要符合成本運(yùn)轉(zhuǎn)最小化的經(jīng)濟(jì)要求。很難說通過某一個(gè)機(jī)構(gòu)，就能簡(jiǎn)單地判斷政府的切實(shí)需求。正如任何組織都有膨脹的本能一樣，政府握有公共權(quán)力，更容易產(chǎn)生自我需求的膨脹。
　　政府采購(gòu)的本質(zhì)含義并不是說要依靠哪個(gè)組織來界定標(biāo)準(zhǔn)，而是采取民主的邏輯來看待這個(gè)問題。人民通過自己的代表組織或者直接選舉出政府主要的官員，然后把政府在一定時(shí)期內(nèi)的運(yùn)作成本界定清楚，要求在特定的資金內(nèi)，做好必須的事情。至于如何分配政府采購(gòu)中的資金，則是政府的事情。政府工作人員，包括政務(wù)官與事務(wù)官，都是類似企業(yè)的雇員一樣，拿了人民的稅收，就要辦好人民的事情。不能完成在預(yù)算內(nèi)的成本運(yùn)行，那就換人。這樣政府就有一個(gè)采購(gòu)的內(nèi)在節(jié)約動(dòng)機(jī)和激勵(lì)。
　　制度解困
　　□您提到了政府采購(gòu)的預(yù)算問題，能具體解釋下嗎？
　　■政府采購(gòu)在本質(zhì)上是一個(gè)預(yù)算的問題。中國(guó)的預(yù)算過程，仍然是政府主導(dǎo)的，或者進(jìn)一步說是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)的。我們中國(guó)的預(yù)算基本都是軟預(yù)算，邊花邊預(yù)算，隨時(shí)擴(kuò)充預(yù)算。預(yù)算被突破都有正當(dāng)理由，除非貪污腐敗，我們的政府官員幾乎沒有因?yàn)轭A(yù)算的問題被免職的。預(yù)算的“軟骨頭”性質(zhì)，決定了政府采購(gòu)的“軟骨頭”本性。
　　法律規(guī)定人大是預(yù)算的決定者和決算的審核者，但是每年人代會(huì)就幾天時(shí)間，要在這么短的時(shí)間里決定年度預(yù)算，人大只能是走走過場(chǎng)。
　　因?yàn)檎A(yù)算問題不解決，政府采購(gòu)也隨之面臨困境。
　　□怎么來看待政府采購(gòu)運(yùn)行中的信息公開問題？
　　■政府采購(gòu)雖然出現(xiàn)很多亂象，但是通過政府采購(gòu)信息的公開，仍然起到了很大的作用。通過信息公開，形成了陽光監(jiān)督，有利于政府采購(gòu)決策的合理化和科學(xué)化，起到節(jié)約成本的功能。
　　但是信息公開后，誰來監(jiān)督政府采購(gòu)的問題，還是需要人大機(jī)構(gòu)和人大代表。民眾的監(jiān)督，是一個(gè)信息呼吁和輿論平臺(tái)，最終要進(jìn)入到制度內(nèi)，仍然需要人大負(fù)起責(zé)任來。
　　□如何對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)管？是否需要其他制度來配套？
　　■制度不在多，有用才靈。問題在于有沒有機(jī)構(gòu)真的能監(jiān)督，有哪些機(jī)構(gòu)有權(quán)力去監(jiān)督。為什么這么多的政府采購(gòu)問題，都是通過新聞媒體暴露出來？而那些沒有公開的案例，是否有人大代表的提前質(zhì)詢和反對(duì)？不同地方的人大制度落實(shí)程度存在著差異，因此，政府采購(gòu)的監(jiān)管有效性也就存在著差異。
　　我們國(guó)家的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，人大是政府權(quán)力的賦予者。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民代表大會(huì)和人大代表是日常監(jiān)督政府的主要行為主體。這個(gè)主體的不作為，其他再配套什么措施，最終是缺乏法律效力和依據(jù)的。
　　□對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段的政府采購(gòu)，您認(rèn)為出路在哪？
　　■政府采購(gòu)本身就存在著很多問題。在《改革政府》一書中，奧斯本和蓋布勒就列出了美國(guó)政府采購(gòu)中存在的“官僚主義現(xiàn)象”，所造成的成本浪費(fèi)。比如，政府大樓的供暖管道漏氣，更換一個(gè)幾美元的蒸汽閥卻要等到一年后的政府集中采購(gòu)，流失的蒸汽費(fèi)用高達(dá)上千美元，實(shí)在是得不償失。但是，整體上看，美國(guó)的政府采購(gòu)制度，為政府節(jié)約了大量成本。一個(gè)嚴(yán)肅的問題就是，美國(guó)的官員官僚主義嚴(yán)重，但是腐敗現(xiàn)象比較少。社會(huì)對(duì)政府的日常監(jiān)督，以及議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的嚴(yán)格審核，都為制度運(yùn)行提供了制度平臺(tái)。
　　從這一制度反觀我們國(guó)家的制度創(chuàng)新和改革，許多制度都是單個(gè)地進(jìn)展，這雖然符合穩(wěn)步推進(jìn)的原則，但是當(dāng)其他關(guān)鍵的制度平臺(tái)缺失的時(shí)候，就會(huì)造成每一個(gè)單個(gè)的制度都是失靈的，都是適得其反的，反而造成了社會(huì)的不信任，政府官員對(duì)于制度改革本身也失去了信心，甚至產(chǎn)生不改革也進(jìn)行的很好，改了反而麻煩的想法。
　　因此，制度運(yùn)作需要一個(gè)制度平臺(tái)。
　?。n福國(guó)：復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授，政治學(xué)博士，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后。主要研究方向：政府管理創(chuàng)新，地方政府治理等。）