公民參與預(yù)算的平臺(tái)構(gòu)建和路徑設(shè)計(jì)

　　摘要：參與式預(yù)算是指公民用民主的方式?jīng)Q定可支配公共資源用途的機(jī)制和過(guò)程，是一種誕生于巴西的新型民主預(yù)算形式。全世界各地諸多成功實(shí)踐證明，參與式預(yù)算在促進(jìn)行政管理的現(xiàn)代化、民主政治重建和加強(qiáng)社會(huì)公平等方面都有極大的貢獻(xiàn)。將其進(jìn)行合適的本土化改造之后推廣實(shí)施，必然對(duì)我國(guó)民主政治建設(shè)和完善財(cái)政體系產(chǎn)生積極影響。然而，參與式預(yù)算改革并不能一蹴而就，要想成功。為廣大公民構(gòu)建一個(gè)預(yù)算參與平臺(tái)是關(guān)鍵。
　　關(guān)鍵詞：公共預(yù)算；公民參與；平臺(tái)構(gòu)建
　　中圖分類號(hào)：F019.5　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1000－176X(2011)02－0081－04
　　
　　作為現(xiàn)代政府運(yùn)作的一個(gè)核心領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，公共預(yù)算決定著政府如何籌集和利用資金，既是矛盾的集中地，也是利益的博弈場(chǎng)。近年來(lái)，隨著我國(guó)政府的財(cái)富增長(zhǎng)，人民群眾對(duì)于政府如何將這筆“取之于民”的國(guó)民財(cái)富實(shí)實(shí)在在“用之于民”的問(wèn)題產(chǎn)生了濃厚興趣，預(yù)算信息公開(kāi)、預(yù)算編制民主、預(yù)算監(jiān)督有效等公民參與預(yù)算的呼聲亦愈來(lái)愈高。世界范圍內(nèi)將公民參與引進(jìn)到預(yù)算領(lǐng)域的參與式預(yù)算改革也就應(yīng)運(yùn)而生。
　　
　　一、研究綜述
　　
　　世界公認(rèn)的最早開(kāi)始將公民參與引入預(yù)算領(lǐng)域的成功實(shí)踐者是巴西，1989年巴西工黨在選舉勝利后提出“全民管理”的方式在政府管理中增加民主成分，自此，參與式預(yù)算因其迎合了民主化與科學(xué)化的潮流而風(fēng)靡全球，其實(shí)早在1975年，美國(guó)俄亥俄州就出現(xiàn)過(guò)以“公民優(yōu)先順序小組”為代表的參與式預(yù)算萌芽，此時(shí)美國(guó)芝加哥的參與式預(yù)算改革正如火如荼地進(jìn)行。在我國(guó)，黨的十七大報(bào)告《堅(jiān)定不移的發(fā)展社會(huì)主義民主政治》一節(jié)旗幟鮮明地指出：推進(jìn)決策科學(xué)化與民主化、增強(qiáng)決策的透明度和公眾參與度，為發(fā)展社會(huì)主義民主政治奠定了透明與參與的基調(diào)；2009年12月國(guó)務(wù)院首次為公開(kāi)部門(mén)預(yù)算列出時(shí)間表，爭(zhēng)取3年內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)全部部門(mén)預(yù)算；2010年中央35部委陸續(xù)在各自官網(wǎng)公布部門(mén)收支預(yù)算總表和部門(mén)財(cái)政撥款支出預(yù)算表，更是為預(yù)算信息公開(kāi)化改革拉開(kāi)帷幕。為了積極響應(yīng)黨中央的政策號(hào)召，著力改善財(cái)政體制的民主化狀況，浙江溫嶺、上海徐匯等地陸續(xù)試水公民參與預(yù)算的改革。國(guó)內(nèi)外諸多參與式預(yù)算的實(shí)踐不僅為后期進(jìn)行參與式預(yù)算改革提供了偉大的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，還吸引大批學(xué)者進(jìn)行更加深人的研究，參與式改革這一民主形式內(nèi)涵也愈加清晰。
　　Wampler將參與式預(yù)算界定為“公民決定如何分配公共資源的決策制定過(guò)程”。Baiocchi和Lemer認(rèn)為參與式預(yù)算是“公民直接民主地決定如何分配部分預(yù)算資金的過(guò)程”。我國(guó)學(xué)者陳家剛將參與式預(yù)算概括為：“是一種民眾能夠決定部分或全部可支配預(yù)算或公共資源最終用處的機(jī)制和過(guò)程。在這種創(chuàng)新的決策過(guò)程中，公民直接參與決策，討論和決定公共預(yù)算和政策，確定資源分配、社會(huì)政策和政府支出的優(yōu)先性，并監(jiān)督公共支出”。綜上，本文認(rèn)為公民參與預(yù)算可以理解為：公民用民主的方式?jīng)Q定部分或全部可支配公共資源用途的機(jī)制和過(guò)程。
　　
　　盡管許多國(guó)家已經(jīng)進(jìn)行過(guò)參與式預(yù)算的改革，但由于各國(guó)在推行公民參與預(yù)算時(shí)各自采用了適用于本國(guó)情況的體制與形式，將其窮盡十分困難且意義不大。但通過(guò)對(duì)各種形式進(jìn)行剖析歸類，不難發(fā)現(xiàn)公民參與預(yù)算的形式不外乎二類：公民直接參與預(yù)算(如投票決議、問(wèn)卷調(diào)查等)和公民間接參與預(yù)算(如聽(tīng)證制度、公民代表委員會(huì)制度等)。成功進(jìn)行參與式預(yù)算改革的地區(qū)用實(shí)踐證明了參與式預(yù)算在促進(jìn)行政管理的現(xiàn)代化、民主政治的重建和社會(huì)公平的加強(qiáng)等方面都有極大的作用。
　　
　　二、公民參與預(yù)算平臺(tái)的構(gòu)建
　　
　　構(gòu)建一座平臺(tái)，使得廣大公眾能夠便利地參與到公共預(yù)算的各個(gè)步驟(即編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督)中來(lái)，保障其知情權(quán)與參與權(quán)，激發(fā)其參與熱情，收納其建議，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須要整合人力、信息、財(cái)物三方資源，才能形成一個(gè)行之有效的穩(wěn)定媒介結(jié)構(gòu)(如圖1所示)。
　　多年以來(lái)我國(guó)從中央到地方一直視預(yù)算信息為“國(guó)家機(jī)密”，只有在兩會(huì)政府預(yù)算報(bào)告中才會(huì)主動(dòng)對(duì)外公布，并且總是寥寥幾個(gè)枯燥空洞的數(shù)字，預(yù)算之于普通公民就總是蒙著神秘的面紗，公民處于沉默與被動(dòng)的狀態(tài)，幾乎不可能主動(dòng)創(chuàng)造參與預(yù)算的機(jī)會(huì)，也不具備參與預(yù)算的能力。因此，要想公民參與預(yù)算過(guò)程，就必須要為公民設(shè)計(jì)一個(gè)配套設(shè)施齊全的參與平臺(tái)，公民可以便利地運(yùn)用其中的配套設(shè)施解決參與過(guò)程中遇到的任何問(wèn)題，而這配套設(shè)施需要整合預(yù)算過(guò)程中必需的人力資源、信息資源和財(cái)物資源。如圖1所示，整個(gè)平臺(tái)又可細(xì)分為人力平臺(tái)、信息平臺(tái)和財(cái)物平臺(tái)，只有每個(gè)平臺(tái)都設(shè)計(jì)得當(dāng)、運(yùn)行平穩(wěn)、銜接準(zhǔn)確，才能保證整個(gè)平臺(tái)處于較為穩(wěn)定的狀態(tài)，參與式預(yù)算才能夠順利進(jìn)行。
　　
　　1　促進(jìn)戰(zhàn)略合作，建設(shè)高效人力平臺(tái)
　　由于可以決定國(guó)民財(cái)富的流通方向，預(yù)算就不可避免地成為各方勢(shì)力的博弈場(chǎng)。代表不同人群的利益集團(tuán)在博弈的過(guò)程中可能會(huì)呈現(xiàn)出合作共贏的良好態(tài)勢(shì)，亦有可能出現(xiàn)兩敗俱傷的不良反應(yīng)，不同結(jié)果的出現(xiàn)完全取決于整個(gè)人力平臺(tái)的設(shè)計(jì)是否合理。在這方面，美國(guó)的參與式預(yù)算改革案例，為我們提供了很好的范本。2009年2月，芝加哥49號(hào)選區(qū)開(kāi)始進(jìn)行公民參與預(yù)算的改革試驗(yàn)，成為美國(guó)第一個(gè)系統(tǒng)地推行參與式預(yù)算的地區(qū)。為了保證改革的科學(xué)開(kāi)展，行政區(qū)長(zhǎng)官M(fèi)oore邀請(qǐng)了美國(guó)布朗大學(xué)沃森研究所的專業(yè)學(xué)者Baiocchi對(duì)整個(gè)預(yù)算過(guò)程進(jìn)行跟蹤輔助。從組建指導(dǎo)委員會(huì)到設(shè)計(jì)預(yù)算流程，從模擬預(yù)算到完成預(yù)算報(bào)告，Baiocehi的團(tuán)隊(duì)一直為改革提供著不可或缺的專業(yè)建議，確保流程進(jìn)行的科學(xué)性。
　　我國(guó)具備實(shí)施預(yù)算改革的基本條件與優(yōu)勢(shì)。首先，相對(duì)于資本主義國(guó)家較為松散的行政體制，我國(guó)的行政體系連接通順、反應(yīng)迅速，且由于政府的影響力與號(hào)召力顯著，尤其適宜于自上而下的改革模式。其次，我國(guó)的高校、研究所分布十分廣泛，完全可以在各地組成參與預(yù)算專家小組，輔助改革順利進(jìn)行。再次，倘若發(fā)揮得當(dāng)，各級(jí)人民代表大會(huì)制度具有非常顯著的監(jiān)控優(yōu)勢(shì)，便于將整個(gè)參與預(yù)算的流程和各方參與勢(shì)力的行為監(jiān)控在合理有效地范圍內(nèi)。因此，從政府公開(kāi)預(yù)算信息，到進(jìn)行預(yù)算的各個(gè)具體步驟，再到總結(jié)匯報(bào)，整個(gè)過(guò)程，政府、公民、人大、專家要各司其責(zé)，建成一個(gè)政府主導(dǎo)、公民參與、人大監(jiān)督、專家輔助的四方互動(dòng)體系(如圖2所示)，才能保證參與式預(yù)算的順利進(jìn)行與有效實(shí)施。
　　
　　對(duì)于預(yù)算過(guò)程四方互動(dòng)模式，可以從具體預(yù)算過(guò)程和四方力量(政府的執(zhí)行力、公民的參與力、人大的監(jiān)控力、專家的指導(dǎo)力)這兩個(gè)維度來(lái)理解。在整個(gè)預(yù)算過(guò)程中，政府作為代議政治制度下公共責(zé)任的承擔(dān)者應(yīng)該居于主導(dǎo)地位，專家作為四方互動(dòng)的媒介負(fù)責(zé)編譯、傳遞各類預(yù)算信息，公民積極參與以推進(jìn)預(yù)算過(guò)程的民主化與科學(xué)化，人大則扮演預(yù)算過(guò)程和其他三方行為監(jiān)督者的角色，四方關(guān)系環(huán)環(huán)相扣、互相制約。首先，在信息公開(kāi)階段，政府聘請(qǐng)專家根據(jù)地區(qū)具體情況對(duì)預(yù)算進(jìn)行初步設(shè)計(jì)，政府將專家設(shè)計(jì)的預(yù)算信息通過(guò)各種有效渠道對(duì)外發(fā)布，人大負(fù)責(zé)監(jiān)控政府行為。其次，政府運(yùn)用合適的抽樣方法選取各階層公民組成參與委員會(huì)，邀請(qǐng)專家充當(dāng)政府與公民委員會(huì)之間的媒介，對(duì)各個(gè)項(xiàng)目做更加細(xì)致的介紹并把預(yù)算信息簡(jiǎn)明地闡釋給公民，公民根據(jù)所獲得信息對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行篩選與排序。在此階段人大應(yīng)監(jiān)督政府、專家以及公民工作的公正性。再次，審查、執(zhí)行階段具體由政府執(zhí)行，但是人大應(yīng)該監(jiān)督政府是否及時(shí)準(zhǔn)確地對(duì)外公布階段性報(bào)告和最后的成果報(bào)告。最后，人大為了考察政府整個(gè)預(yù)算過(guò)程的民主化和科學(xué)化程度，可以通過(guò)發(fā)放公共服務(wù)評(píng)價(jià)調(diào)查表等形式來(lái)收集反饋信息，而人大在設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷時(shí)可以再次邀請(qǐng)專業(yè)人士的參與，評(píng)價(jià)調(diào)查內(nèi)容可以涵蓋信息是否公開(kāi)、立項(xiàng)是否合理、預(yù)算編制是否民主等問(wèn)題。整個(gè)模式旨在削減政府預(yù)算部門(mén)資金配給的自由裁量權(quán)，推進(jìn)預(yù)算民主化科學(xué)化改革，促成利益相關(guān)主體的共同治理。
　　
　　
　　2　運(yùn)用多樣媒體，打造順暢信息平臺(tái)
　　在原始的預(yù)算流程中，由于公民參與這一環(huán)節(jié)的缺失，信息處理的過(guò)程處于封閉狀態(tài)，幾乎完全被預(yù)算編制部門(mén)所把持，信息不對(duì)稱直接導(dǎo)致了公民處于被動(dòng)地位。參與式預(yù)算改革對(duì)預(yù)算過(guò)程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，旨在將公民意見(jiàn)納入進(jìn)來(lái)。在新的預(yù)算流程中(如圖3所示)，信息首先通過(guò)各種媒體傳達(dá)給廣大民眾，公民在經(jīng)過(guò)理解、分析后將處理過(guò)的信息傳遞給預(yù)算編制者，預(yù)算編制者再按照整合了民意的信息編制預(yù)算，最后形成政策。政策形成后，公民可以再通過(guò)一定的渠道對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。
　　實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算信息反饋，需要對(duì)每條路徑都進(jìn)行精密設(shè)計(jì)，充分利用多種媒體資源和通訊手段。
　　(1)定期召開(kāi)公民會(huì)議
　　公民會(huì)議是參與式預(yù)算的標(biāo)志性產(chǎn)物，幾乎所有已經(jīng)進(jìn)行參與式預(yù)算改革的實(shí)踐都采取了這種形式來(lái)將預(yù)算信息上傳下達(dá)。公民會(huì)議的類型有兩種：第一種為轄區(qū)內(nèi)所有符合條件的公民全部參加的直接參與會(huì)議，例如美國(guó)芝加哥的參與式預(yù)算改革后期召開(kāi)的優(yōu)先項(xiàng)目選擇會(huì)議上，邀請(qǐng)了轄區(qū)內(nèi)所有16歲以上的公民進(jìn)行投票，從所有項(xiàng)目中選擇8個(gè)作為施政重點(diǎn)，就是公民直接參與的會(huì)議類型；第二種是公民代表會(huì)議，有部分公民代表全體公民參與，同樣是芝加哥的例子，在預(yù)算改革初期召開(kāi)的公民代表研討會(huì)就僅僅面向40名社區(qū)管理者，旨在闡釋參與式預(yù)算改革的具體流程，而后再由與會(huì)者傳達(dá)會(huì)議精神。這兩種公民會(huì)議各有利弊，應(yīng)具體情況具體分析，按照具體目標(biāo)選擇合適的類型。
　　(2)運(yùn)用多種通訊手段
　　預(yù)算信息得以順暢地上傳下達(dá)必須仰仗于多種媒體技術(shù)、通訊手段的使用。例如在將信息傳遞給公民的階段，可以選擇傳統(tǒng)信件投遞，將預(yù)算項(xiàng)目信息、參與流程等基本信息告知公民；可以在諸如地方網(wǎng)站、地方電臺(tái)、地方報(bào)紙等公共媒介上宣傳公布；又可以通過(guò)電子郵件將信息發(fā)送給轄區(qū)居民。再如民意收集階段，為了最大限度地收集民意，政府應(yīng)廣泛接收來(lái)自各個(gè)渠道的信息，不管是電子版的表格還是手寫(xiě)版的信件都應(yīng)該積極納入，然后統(tǒng)一編碼錄入，運(yùn)用現(xiàn)代的統(tǒng)計(jì)分析軟件進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)，形成科學(xué)權(quán)威的民意匯總。通過(guò)在不同媒體上將預(yù)算信息公布于眾，既能夠凸顯預(yù)算信息和公民參與預(yù)算重要性，又能夠保障習(xí)慣于使用某種媒體的公民不至于遺漏預(yù)算信息。
　　(3)設(shè)計(jì)相關(guān)參與工具
　　設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單易懂的輔助工具有利于參與預(yù)算的順利開(kāi)展。“享用者反饋”機(jī)制下，印度公民預(yù)算組織推行的“公民報(bào)告卡”就把公共支出績(jī)效評(píng)估的發(fā)言權(quán)交給了公民?？偛吭O(shè)在班加羅爾的公共事務(wù)中心在2001年首創(chuàng)“公民報(bào)告卡”，運(yùn)用這一工具，率先在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展對(duì)飲用水、健康服務(wù)、公共運(yùn)輸、公共配送系統(tǒng)、基礎(chǔ)教育等五項(xiàng)基本公共服務(wù)的大規(guī)模調(diào)研，成為監(jiān)控預(yù)算績(jī)效、評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行的成功典范。根據(jù)印度“公民報(bào)告卡”的啟示，在信息傳遞、處理、收集、反饋、評(píng)價(jià)的各個(gè)階段，都可以設(shè)計(jì)一些實(shí)用方便的工具，輔助參與預(yù)算的進(jìn)行。
　　
　　3　整合各方資源，構(gòu)筑低耗財(cái)物平臺(tái)
　　任何項(xiàng)目的實(shí)施都離不開(kāi)相應(yīng)的財(cái)力支持和物力支持，參與式預(yù)算亦不例外，公民在參與過(guò)程中消耗的物品、參與會(huì)議所需的場(chǎng)所、參與過(guò)程中必要的開(kāi)支應(yīng)該由誰(shuí)以怎樣的方式來(lái)提供都是需要仔細(xì)商榷的問(wèn)題。本文認(rèn)為，本著低能耗的標(biāo)準(zhǔn)，政府和企業(yè)可以共同分擔(dān)，合力共建公民參與預(yù)算的財(cái)物平臺(tái)。
　　隸屬于非營(yíng)利組織的社區(qū)居民代表委員會(huì)，在我國(guó)的角色更接近于基層政府組織的派出機(jī)構(gòu)，在參與式預(yù)算實(shí)施過(guò)程中可以發(fā)揮巨大的作用。由于社區(qū)居委會(huì)的日常工作就是與公民打交道，對(duì)于公民思想狀況、行為方式等極為了解，在組織公民等方面更是具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。比如說(shuō)，公民會(huì)議的場(chǎng)所就可以選在社區(qū)內(nèi)部，首先，利于公民選擇就近的社區(qū)參與預(yù)算；其次，利于工作人員按照區(qū)域、有條不紊地收發(fā)信息；再次，有利于提高社區(qū)會(huì)議室等硬件設(shè)施的使用率和并加快其建設(shè)步伐；最后，減少了政府組織參與的工作量進(jìn)而專注于解決更為棘手的問(wèn)題。
　　參與過(guò)程需要大量的辦公耗材，如紙張、展板等，雖然相對(duì)于完善預(yù)算工作屬于微小成本，但是在倡導(dǎo)“低碳”當(dāng)今社會(huì)，設(shè)計(jì)一個(gè)節(jié)約低耗的物品供給機(jī)制仍然不失為利國(guó)利民之舉。在政府、企業(yè)中往往會(huì)產(chǎn)生大量的紙質(zhì)文件，而未經(jīng)書(shū)寫(xiě)的反面可以由參與預(yù)算利用起來(lái)。如此以來(lái)，不僅可以滿足預(yù)算過(guò)程中的需求，而且可以掀起一場(chǎng)低碳革命，成為低耗環(huán)保的先鋒表率。
　　項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中需要的資金也需要良好的供給機(jī)制，既然預(yù)算是政府主導(dǎo)的財(cái)物行政的一部分，政府自然應(yīng)該供應(yīng)資金，然而，積極吸納來(lái)自于企業(yè)和非政府組織的贊助也未嘗不是一條可行之路。在諸多實(shí)行參與式預(yù)算的改革實(shí)踐中，波蘭的普沃茨克市專為社會(huì)、環(huán)境、文化等領(lǐng)域設(shè)有項(xiàng)目基金，而基金并非全部來(lái)自于地方行政部門(mén)，私營(yíng)企業(yè)甚至國(guó)際組織會(huì)籌集部分款項(xiàng)。
　　
　　三、結(jié)語(yǔ)
　　
　　對(duì)于財(cái)政體制，溫家寶總理做出過(guò)如此評(píng)價(jià)“其實(shí)，一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義的程度。在今后5年，我要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，讓人民的錢(qián)更好地為人民謀利益?！?2008年兩會(huì)溫家寶總理答記者問(wèn))既然財(cái)政體制反應(yīng)的不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更是社會(huì)結(jié)構(gòu)和公平正義的程度，在我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的偉大事業(yè)中，公民參與預(yù)算這一民主形式就會(huì)成為改革預(yù)算制度的必然趨勢(shì)。我們亦堅(jiān)信，隨著研究的不斷深入與實(shí)踐的不斷探索，公共預(yù)算的參與平臺(tái)一定會(huì)順利地搭建起來(lái)，成為連接普通公民與公共預(yù)算的橋梁，而參與式預(yù)算也必定會(huì)在中國(guó)扎根發(fā)芽，開(kāi)出民主之花，結(jié)出和諧之果。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]Wamp