遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收補償安置芻議

　　摘 要：作為國家經(jīng)濟戰(zhàn)略之一的遼寧沿海經(jīng)濟帶建設，需要以大量的基礎設施建設作為保障，土地征收不可避免。解決土地征收補償與安置中存在諸多問題，需要立足遼寧，面向沿海經(jīng)濟帶，借鑒國外及國內(nèi)其他省份先進經(jīng)驗和模式，進一步完善制度，統(tǒng)一政策，科學規(guī)劃，遵守征收程序，靈活補償，多元安置，切實兼顧項目建設和失地農(nóng)民利益，建立有特色、有成效并且符合遼寧沿海經(jīng)濟帶實際需要的土地征收補償制度。
　　關鍵詞：遼寧沿海經(jīng)濟帶；土地征收補償方式；土地征收安置多元化
　　中圖分類號：F061.5文獻標識碼：A
　　文章編號：1000-176X（2011）04-0122-07
　　
　　一、遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收補償安置法律規(guī)范的適用
　　
　　在我國，土地征收是指國家為了公共目的或公共利益需要，依照法律程序強制性地取得集體所有土地，并依法給予征收補償與安置的行為。征收土地是一種國家行為，是法律授予政府專有的權力，除了國家其他任何單位和個人都無權征收土地。在土地征收制度中土地征收補償與土地征收安置是兩個不同的概念：土地征收補償是因國家征收土地而對土地所有權人和地上附著物及青苗所有者的一種補償。土地征收安置是指因土地征收對失去土地的農(nóng)業(yè)人口采取補償措施，實際上就是解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。
　　遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收補償安置法律制度是由國家土地征收與補償制度、遼寧土地征收與補償?shù)胤椒ㄒ?guī)規(guī)章以及遼寧沿海經(jīng)濟帶涉及地區(qū)土地征收政策三部分組成。
　　1.國家土地征收與補償制度
　　我國現(xiàn)行的土地征收制度主要由以下法律規(guī)范構成：
　　（1）《憲法》及相關法律、司法解釋的規(guī)定
　　2004年修正的《憲法》確定了土地征收必須符合公共利益目的并依法給予補償?shù)脑瓌t?！稇椃ā分械谑畻l三、四款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄@條憲法修正案對土地征收征用史無前例地確立了一個比較完善的體系，對土地征收提供了最具權威的依據(jù)，同時對中國的土地制度改革具有重大的理論和實踐意義。根據(jù)《憲法》制定的關于土地征收的法律主要有：《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共利國物權法》等；最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案將適用法律問題的解釋》中的相關條款對農(nóng)村承包土地被依法征收時其補償費用分配問題作出了具體規(guī)定。
　　（2）行政法規(guī)及部委規(guī)章
　　最主要的土地征收補償行政法規(guī)是國務院《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》。部委規(guī)章主要是國土資源部制定了《關于完善農(nóng)用地轉用和土地征收審查報批工作的意見》、《征用土地公告辦法》、《關于完善征地補償安置制度的指導意見》、《關于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》、《國土資源聽證規(guī)定》等。
　　2.遼寧土地征收與補償?shù)胤椒ㄒ?guī)規(guī)章
　　遼寧土地征收與補償?shù)胤椒ㄒ?guī)規(guī)章主要有：遼政辦發(fā)［2005］22號《遼寧省人民政府關于深化改革嚴格土地管理的實施意見》、遼政辦發(fā)［2004］27號《遼寧省人民政府關于做好征地補償安置工作切實維護農(nóng)民合法權益的通知》、2005年《遼寧省人民政府批轉省交通廳等部門關于全省高速公路建設征地動遷補償實施方案的通知》、遼政辦發(fā)［2005］81號《遼寧省被征地農(nóng)民社會保障暫行辦法》、遼國土資發(fā)［2005］109號《遼寧省國土資源聽證規(guī)定》、遼政辦發(fā)［2007］85號《遼寧省人民政府辦公廳關于印發(fā)遼寧省征地補償安置爭議裁決辦法的通知》、遼政辦發(fā)［2007］5號《遼寧省人民政府關于加強土地管理和調(diào)控的實施意見》、遼政辦發(fā)［2010］2號《遼寧省人民政府辦公廳關于實施征地區(qū)片綜合地價標準的通知》等。
　　3.遼寧沿海經(jīng)濟帶涉及地區(qū)的土地征收補償政策
　　遼寧沿海經(jīng)濟帶涉及的地區(qū)都有本地區(qū)的土地征收補償政策，例如《大連市征收集體土地程序》、《大連長興島臨港工業(yè)區(qū)征地征海補償安置暫行辦法》、《營口市被征地農(nóng)民社會保障實施辦法》、《葫蘆島市征地補償安置暫行辦法》、《葫蘆島市征地補償安置爭議裁決辦法》和《關于推進丹東市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作的指導意見》等。
　　二、遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收補償安置存在的問題
　　
　　毋庸置疑，遼寧沿海經(jīng)濟帶在黨中央的高度重視和大力支持下，在遼寧省人民政府領導以及全省人民的共同努力下，已經(jīng)取得了巨大的成就。但不能否認遼寧沿海經(jīng)濟帶建設中土地征收還存在著問題，這些問題有的是國家相關制度層面的問題，有的是遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收實踐中暴露出的問題。國家相關制度層面的問題主要表現(xiàn)在：（1）在征收目的上，存在“公共利益”沒有科學界定、土地征收實際操作超出“公共利益”范疇、土地征收缺少征收目的審查機制、缺乏公益性征收和商業(yè)性征收的科學區(qū)別等問題。（2）在土地征收程序上，則存在相關立法比較簡單、粗糙，許多具體的制度設計存在漏洞，缺乏對被征收人的保護等問題。（3）在土地征收補償方面，存在土地征收補償標準偏低、征收補償金額確定不合理、土地征收補償方式單一、土地征收補償范圍偏窄等問題。
　　遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收實踐問題表現(xiàn)如下：
　　1.征地范圍缺乏明確、具體、科學的規(guī)劃
　　資料顯示，在遼寧沿海經(jīng)濟帶中不少建設項目都初步規(guī)劃了開發(fā)面積，同時規(guī)劃出了起步面積，比如：大連長興島臨港工業(yè)區(qū)規(guī)劃開發(fā)面積129.7平方公里，起步區(qū)面積50平方公里；營口沿海產(chǎn)業(yè)基地總規(guī)劃面積120平方公里，起步區(qū)面積20平方公里、丹東產(chǎn)業(yè)園區(qū)總規(guī)劃面積30平方公里，起步區(qū)規(guī)劃面積18.6平方公里；大連莊河花園口工業(yè)園區(qū)規(guī)劃面積50平方公里，起步區(qū)面積15平方公里……但具體規(guī)劃尚未確定或尚未完全確定。征地范圍缺乏明確具體規(guī)劃，一是會導致政府及相關部門土地征收活動沒有目的性，甚至會出現(xiàn)越權批地、違反占地、濫征土地情形；二是會造成被征地農(nóng)民對征地各方面準備不足，對失地后的生計缺乏從長計議及事先規(guī)劃。農(nóng)民失去了土地，也就意味著失去了最后的保障，失地農(nóng)民依靠土地生存、發(fā)展的權利就會喪失。在這種條件下，農(nóng)民與地方政府的矛盾往往易于激化［1］。農(nóng)民利益受損最終會給遼寧沿海經(jīng)濟帶建設帶來不利影響。
　　不僅征地范圍不明確不具體，土地征收規(guī)劃也缺乏應有的科學性。某個園區(qū)一大片肥沃的耕地正在變成建設用地，而在該片耕地的不遠處，卻有一座低矮的但面積應當很大的荒山；另外一園區(qū)的建設工地，一座荒山正在被開發(fā)，土石被礦用車一車一車拉走，據(jù)當?shù)剞r(nóng)民說這座山對預防臺風、防止海嘯作用巨大。
　　2.土地征收程序不規(guī)范
　　 遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收程序不規(guī)范主要有以下表現(xiàn)：
　　首先，土地征收公告不規(guī)范。體現(xiàn)在：（1）不進行征地公告或只進行征地公告，不進行征地、補償與安置公告。（2）公告內(nèi)容上不完整、信息不詳細，未列明補償?shù)臉藴屎涂傤~、土地權利人、公告期限等。（3）公告程序不規(guī)范，有的未在規(guī)定時間和地點進行公告。有的公告僅在村委會公告欄里張貼，未在村民小組所在地張貼；有的公告張貼由村干部代勞，出現(xiàn)張貼不及時、不到位甚至未張貼的情況；有的公告時間短，有關村民小組或被征地農(nóng)戶未能看到，導致許多被征地農(nóng)民在被通知領取補償費時才知道土地被征收。有的政府部門的網(wǎng)站上，“征地補償安置方案公告”、“征用土地方案公告”，幾個字雖然存在但沒有形成鏈接，沒有具體內(nèi)容。還有在某政府的“政務公開動態(tài)欄目”中，幾乎所有的欄目都標明“此欄目正在建設中”。
　　
　　其次，征地聽證流于形式?！秶临Y源聽證規(guī)定》第十九條規(guī)定：有下列情形之一的，主管部門在報批之前，應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利：（1）擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的。（2）擬定非農(nóng)業(yè)建設占用基本農(nóng)田方案的。不少地方政府依職權所進行的聽證活動更多情況下是被動開展。但已申請聽證的，具體到土地征收補償活動和土地征收補償安置方案的聽證幾乎沒有。某地政府網(wǎng)站上對當?shù)貎H有的一次聽證狂加宣傳，但據(jù)不愿公開姓名的一位內(nèi)部人士透露：“這次聽證也就是走過場而已，并沒有取得實質(zhì)性成果。”聽證工作流于形式，原因有二：一是政府相關部門的服務意識淡??；二是農(nóng)民法律意識差。應當去申請聽證的土地征收補償安置方案，卻因被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人未在規(guī)定時限內(nèi)申請而不能開展。
　　3.補償與安置依據(jù)不科學、標準不統(tǒng)一
　　我國《土地管理法》規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍。安置補助費為該耕地征收前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。每公頃最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍……遼寧沿海經(jīng)濟帶征地補償與安置依據(jù)受國家土地管理法的影響，也存在補償與安置依據(jù)不科學以及標準不統(tǒng)一的問題。比如有的城市征地補償與安置依據(jù)的是《土地管理法》的前3年平均年產(chǎn)值“6—10倍”、“4—6倍”……有的地方征地補償與安置則不考慮被征用前3年平均年產(chǎn)值，直接規(guī)定具體數(shù)額：即域內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口的人員享受土地補償費和安置補助費，每人8萬元……有的地方政府征地補償與安置采取的是“一事一議”，什么事怎么議則無從知曉……不管是“前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍”還是“前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍”，按照目前農(nóng)產(chǎn)品的價格計算，農(nóng)民獲得的土地補償費和安置補助費無論如何也高不到哪里去。不僅如此，如果前3年低產(chǎn)，農(nóng)民因此獲得的補償會更少；如果前3年因大災而絕收，失地農(nóng)民將不能獲得任何補償。因此以產(chǎn)值論補償不僅不科學，實際操作也是個問題［2］。
　　還有，同樣是遼寧沿海經(jīng)濟帶建設用地，但各地補償范圍、補償標準、安置方式等區(qū)別很大。有的地方是將土地分成水田2萬元／畝（城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)2.4萬元／畝）；旱田1.6萬元／畝（城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)2.4萬元／畝）；建設用地1.1萬元／畝；林地、溝渠、坑塘水面、養(yǎng)殖水面、葦田各1萬元／畝；灘涂0.3萬元／畝；荒山、空閑地、荒灘、荒溝和未利用地0.16萬元／畝……而有的地方每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費，按人均耕地情況和該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值確定安置補助費：1畝（含1畝）以上補助8—11倍；0.5畝（含0.5畝）至1畝，補助11—13倍；0.3畝（含0.3畝）至0.5畝，補助13—15倍；0.3畝以下，補助15—20倍……
　　4.安置主體單一、安置方式缺乏靈活性
　　在20世紀90年代中期以前，被征地農(nóng)民的安置工作基本上由用地單位承擔，一般情況下，被征地農(nóng)民被直接安排到企hHYODtYkjYmcXhwqMONAN0bZ8MxwaKoqf1vvl2q3rJ4=業(yè)中工作。但是，隨著征地制度、供地制度和企業(yè)用工制度的改革，在征地過程中用地企業(yè)不再承擔安置農(nóng)民的任務，而是由地方政府統(tǒng)一承擔被征地農(nóng)民的安置任務［3］。政府一方面承受著對外招商引資的巨大壓力，另一方面又要承擔妥善安置被征地農(nóng)民的重任，政府負擔十分沉重。遼寧沿海經(jīng)濟帶征地也存在這個問題，有的政府在內(nèi)外巨大壓力下，對土地征收補償安置工作力不從心，很多具體工作都是被動、消極開展的。
　　遼寧沿海經(jīng)濟帶征地補償安置方式基本上是以“費”為表現(xiàn)形式的貨幣補償，補償安置方式缺乏應有的靈活性。地方政府這樣做的主要原因：一是與國家法律規(guī)范保持一致；二是這種方式簡單易行，只要將前3年平均年產(chǎn)值計算出來，乘上相應的倍數(shù)即可。沒有更多地考慮土地資源節(jié)約利用，沒有更好地考慮被征地農(nóng)民的實際需求，更沒有很好地貫徹“科學發(fā)展觀”。
　　
　　三、完善遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收補償安置制度的對策
　　
　?。ㄒ唬┩晟七|寧沿海經(jīng)濟帶土地征收補償與安置制度應遵循的原則
　　眾所周知，一個制度的制定與完善都是需要一定時日的。現(xiàn)行土地征收補償安置制度嚴重滯后，已經(jīng)影響到遼寧沿海經(jīng)濟帶的建設。在國家相關制度修改出臺前，遼寧沿海經(jīng)濟帶建設土地征收補償與安置應遵循以下原則：
　　1.“促發(fā)展”與“保民生”并舉
　　建設遼寧沿海經(jīng)濟帶不僅可以促進遼寧全面振興，還可以帶動東北地區(qū)實現(xiàn)加快發(fā)展和科學發(fā)展，也為我國參與東北亞經(jīng)濟競爭打下戰(zhàn)略基礎。十七屆三中全會《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強調(diào)：“改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。”因此，遼寧沿海經(jīng)濟帶建設土地征收補償安置應遵循“促發(fā)展”與“保民生”并舉原則。
　　2.“依法辦事”與“科學發(fā)展”相協(xié)調(diào)
　　如前所述，現(xiàn)行法律規(guī)范在土地征收補償安置方面的規(guī)定存在諸多問題，這些問題的解決還要依靠法律規(guī)范的制定、修改。從立法程序上看，一部法律規(guī)范的出臺，需要長時間理論上的論證及實踐中的調(diào)研、分析、驗證。遼寧沿海經(jīng)濟帶建設不可能等到國家法律制度調(diào)整之后再付諸實施。在這種情況下，應當將“科學發(fā)展觀”引入遼寧沿海經(jīng)濟帶建設用地征收活動，既依照現(xiàn)行法律規(guī)范辦事，同時又堅持科學發(fā)展。
　　3.“節(jié)約建設資金”與“集約建設用地”并重
　　遼寧沿海經(jīng)濟帶建設需要投入、引進巨額建設資金。要保證重點重大的項目建設，節(jié)約建設資金尤為重要。采取貨幣以外的多種補償、安置手段更能起到節(jié)約建設資金的目的。因此，要提倡對被征地農(nóng)民進行統(tǒng)一安置，提倡多主體安置。這樣既可以節(jié)約使用安置費用，還可以達到集約建設用地的目的。
　?。ǘ┘涌爝|寧沿海經(jīng)濟帶土地征收地方法律規(guī)范建設
　　 1.制定統(tǒng)一的遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收補償政策
　　 遼寧省政府曾經(jīng)為了落實振興遼寧老工業(yè)基地的戰(zhàn)略部署，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》和《遼寧省實施（《中華人民共和國土地管理法》）辦法》等法律、法規(guī)，發(fā)布了遼政發(fā)［2004］27號《遼寧省人民政府關于做好征地補償安置工作切實維護農(nóng)民合法權益的通知》。2006年4月20日為了給遼寧全省鐵路建設征地動遷補償活動保駕護航，經(jīng)遼寧省政府同意，省發(fā)展改革委發(fā)布了《關于全省鐵路建設征地動遷補償實施方案》。為了促進遼寧沿海經(jīng)濟帶建設，遼寧省政府更應當盡快出臺《遼寧沿海經(jīng)濟帶建設征地動遷補償實施方案》，以結束各地土地征收政策各自為政、補償安置標準不統(tǒng)一的問題。 
　　2.加快片區(qū)綜合地價的實施工作，盡快建立配套政策
　　國土資源部曾在2004年、2005年研究制定了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》及《關于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，要求省級國土資源部門要會同有關部門制定省域內(nèi)各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行。制定統(tǒng)一年產(chǎn)值標準可考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素。有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關部門制定省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行，實行征地補償……雖然遼寧的相關工作進展速度比較緩慢，但令人欣慰的是《遼寧省征地區(qū)片綜合地價標準》終于在2010年1月7日發(fā)布實施。但片區(qū)綜合地價的實施工作在土地征收實踐中由于缺乏具體操作規(guī)程，加之個別地方政府在沒有明確的操作規(guī)程下對新制度小心謹慎，實施工作進展緩慢。因此遼寧應盡快建立實施片區(qū)綜合地價的配套政策，盡快做到統(tǒng)一年產(chǎn)值、同地同價。
　　
　?。ㄈ┙梃b國內(nèi)外經(jīng)驗，完善遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收補償制度
　　 1.借鑒國內(nèi)其他省份先進經(jīng)驗與先進做法
　　（1）借鑒上海市適時調(diào)整、同地同價的土地征收補償政策。上海市之所以能以令人難以置信的速度發(fā)展，沒有良好的政策環(huán)境保駕護航恐怕難以實現(xiàn)。上海市土地征收補償經(jīng)驗值得借鑒的方面，一是政府能夠根據(jù)城市建設需要適時調(diào)整修改士地征收補償政策。上海市的土地征收制度或政策在2006年、2007年以及2008年都有重大調(diào)整，一方面提高和維護被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民利益，另一方面又極大促進建設項目的順利進行。二是相同區(qū)域實現(xiàn)了同地同價。上海市新的征地土地補償費標準，是將全市14個有集體土地的區(qū)縣劃分為31個區(qū)片、14個等級標準。在統(tǒng)籌兼顧各方利益的基礎上，充分保障被征地農(nóng)民利益；多種因素統(tǒng)籌考慮、綜合平衡；相同區(qū)域實行同地同價。
　?。?）借鑒北京市協(xié)議確定征地安置補償費的做法。北京市的土地征收補償制度最值得稱道和借鑒的是協(xié)議確定征地補償費。2004年7月1日起實施的《北京市建設征地補償安置辦法》第四條明確規(guī)定：“本市征地補償安置工作堅持公開的原則，征地補償費由征地雙方依法協(xié)商確定?！蓖瑫r在第十條有規(guī)定“征地單位與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會應當在不低于本市征地補償費最低保護標準的基礎上，協(xié)商簽訂書面征地補償安置協(xié)議。協(xié)議應當包括補償方式、補償款金額及支付方式、安置人員數(shù)量及安置方式、青苗及土地附著物補償、違約責任和糾紛處理方式等內(nèi)容”。北京市的這種做法，既符合相關法律規(guī)范的精神，又符合民意，客觀、公平。
　　（3）借鑒安徽靈活多樣“留地安置方式”。安徽六安市“留地安置方式”靈活多樣、操作性強。安徽六安市留地安置主要有以下四種形式及具體操作程序：一是股份開發(fā)式安置形式，即利用區(qū)位優(yōu)勢明顯的商業(yè)地段的留地，由村集體經(jīng)濟組織牽頭組織開發(fā)，按照自愿的原則，將土地征用補償費折合為股份，按股分紅，由失地農(nóng)民經(jīng)營，或吸引外來戶經(jīng)營。二是市場租賃式安置，即利用商業(yè)地段的村留地，由村牽頭統(tǒng)一開發(fā)，建設專業(yè)市場，安排失地農(nóng)民租賃經(jīng)營，或吸引外來戶租賃經(jīng)營。三是實體租賃式安置，即利用沿街沿路的村留地，由村組出面興辦倉儲、運輸、停車修理等服務業(yè)實體，對外租賃經(jīng)營。四是村辦企業(yè)式安置，即利用原有的村留地，興辦村集體加工企業(yè)，安置失地農(nóng)民就業(yè)，實行租賃經(jīng)營。
　?。?）借鑒“大望京”與“北塢村”征地補償模式。 被專家譽為“奇跡”的大望京村拆遷騰退中，以按規(guī)定時間自愿簽署騰退補償協(xié)議、無一例強拆和上訪的完美表現(xiàn)創(chuàng)造了北京地區(qū)拆遷歷史的新紀錄?？偨Y這個歷時53天完成的拆遷“奇跡”，其中的四大成功經(jīng)驗也讓人們對城鄉(xiāng)一體化進程中的“大望京”模式有了更多了解：一是政策集成，制定人性化的騰退補償規(guī)定；二是進行征地儲備和規(guī)劃建設；三是保障農(nóng)民利益，轉居轉工，進入城保；四是在拆遷騰退過程政府進一步加強該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。
　　“北塢村模式”則不同，和大望京比起來北塢村人多地少，除了少量的教育和商業(yè)用地以外，剩下的差不多都是宅基地。但北塢村的城市化過程中能夠根據(jù)本村的特點獨樹一幟：第一，確保農(nóng)民上樓利益。在原宅基地面積 1∶1 置換安置樓房建筑面積的同時，根據(jù)房屋裝修、內(nèi)部設施的不同以每平米 3000—4000元現(xiàn)金補貼標準發(fā)放給被拆遷村民。第二，多方籌集資金進行舊村拆除、回遷樓建設、商品房建設、酒店項目建設、租賃房建設等5項工程。第三，工程建設的啟動資金由市區(qū)兩級政府出資和鎮(zhèn)政府出資解決，市政基礎設施由市區(qū)兩級政府投資建設。第四，酒店、租賃房等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的投資性項目，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過借款、貸款方式解決。第五，實行以農(nóng)民為主體的商品房開發(fā)。成立北塢村新村開發(fā)建設有限公司，承擔開發(fā)建設任務，全部建設不以營利為目的，降低資金成本［4］。遼寧沿海經(jīng)濟帶也應因地制宜，制定出靈活多樣、既能保障沿海經(jīng)濟帶的順利建設又能保護失地農(nóng)民切身利益的土地征收補償制度或政策。
　　2.借鑒國外先進經(jīng)驗
　　美國、日本、德國、英國等土地征收補償制度都比較完善，這些國家土地征收補償制度值得借鑒的主要是：（1）土地征收制度有完善的法律支撐。無論各國實行何種性質(zhì)的經(jīng)濟制度，保護社會成員的私有產(chǎn)權都是一項基本的憲法原則。美國作為一個判例法系的國家雖沒有獨立的土地征收法，但將1970年的“土地征收政策法”提升為法律，也具有獨立的法律地位；英國的立法也有獨立的土地征收法，1965年《強制購買法》、1981年《土地征收法》；日本1951年就頒布了《士地征用法》。（2）土地征收目的和范圍較明確。世界各國都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有出于公共利益的情況下，國家或政府才有可能啟用土地征收權?？傮w來看，在大多數(shù)國家，土地征收的主要“公共利益”通常包括交通建設、公共建筑、軍用目的、土地改革、公共輔助設施公園、運動場建設等6個方向的用途。（3）土地征收制度的補償標準和范圍較合理。雖然各國的補償標準存在不同程度的差異，但大多數(shù)國家或地區(qū)的土地征收法或相關法律均有這樣的規(guī)定：所有的土地所有人、承租人和占用者因土地被征收都有得到充分、合理、及時補償?shù)臋嗬?。?）土地征收制度的程序較完備。除去申請、調(diào)查等活動外，國外土地征收程序大致包括三個步驟：（1）征收土地的公告或通知程序；（2）被征收土地權利人參與土地征收過程的透明程序；（3）申訴程序。
　　（四）完善遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收制度
　　1.明確遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收目的
　　遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收，其目的是為了遼寧沿海經(jīng)濟帶建設，振興東北老工業(yè)基地；促進遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展，培育和形成新的經(jīng)濟增長極，提升北方沿海地區(qū)發(fā)展水平，有效應對當前國際金融危機影響，促進東北地區(qū)與環(huán)渤海地區(qū)相互融合，形成全國沿海地區(qū)良性互動、共同發(fā)展的新局面，實施國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收要與其他目的建設的占用土地相區(qū)別。嚴禁其他建設項目也打著遼寧沿海經(jīng)濟帶建設旗號征收土地。
　　2.科學規(guī)劃遼寧沿海經(jīng)濟帶征地范圍
　　首先，要確定遼寧沿海經(jīng)濟帶征地范圍的原則。遼寧沿海經(jīng)濟帶征地范圍是要遵守貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”。同時要“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住十八億畝耕地紅線?！逼浯?，要科學規(guī)劃遼寧沿海經(jīng)濟帶征地范圍。在遼寧沿海經(jīng)濟帶編制土地利用規(guī)劃時，要嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地；提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。 同時必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得利用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。最后，嚴格執(zhí)行遼寧沿海經(jīng)濟帶征地規(guī)劃。為了確保遼寧沿海經(jīng)濟帶順利進行，土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行。
　　3.嚴格規(guī)定遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收程序
　　首先，遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收程序，必須嚴格依照《中華人民共和國土地管理法》及其《實施條例》規(guī)定的下列程序進行：（1）擬定征收土地方案。（2）審查報批。（3）征收土地方案公告。（4）制定征地補償、安置方案。（5）公告征地補償安置方案并組織實施。（6）清理土地和實施征收土地。其次，要完善土地征收與補償公告程序。遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收與補償?shù)墓?，要區(qū)分為征收土地公告與征地補償安置方案公告。這兩種公告在公告時間、內(nèi)容、形式等方面都存在諸多差異。最后，要強化征地聽證程序。為了規(guī)范國土資源管理活動，促進依法行政，提高遼寧沿海經(jīng)濟帶國土資源管理的科學性和民主性，保護公民、法人和其他組織的合法權益，相關部門應當按照《國土資源聽證規(guī)定》和《遼寧省國土資源聽證規(guī)定》有關規(guī)定，依職權或者依當事人的申請組織聽證的。要健全聽證代表選擇機制、建立聽證主持人選拔制度、規(guī)范聽證程序的基本內(nèi)容、合理配置信息披露的權利義務、創(chuàng)新多種形式的聽證方法。
　　
　　4.完善遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收補償與安置方式
　　第一，完善遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收補償方式。遼寧沿海經(jīng)濟帶建設土地征收對集體土地所有者和土地使用者的補償，可采取下列補償方式：（1）貨幣補償。在沿海經(jīng)濟帶建設土地征收補償方式中，貨幣補償不可或缺。貨幣補償有方便快捷、簡單易行之優(yōu)勢。在不宜采取其他補償方式的情況下，可采取貨幣補償。如果實行貨幣補償，要堅持“補償標準以法定為主，適當增加為輔”、同時要“保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保證”原則。（2）土地置換。這里的土地置換是指以符合遼寧沿海經(jīng)濟帶土地利用總體規(guī)劃為要求，以土地“占一補一”為前提條件，政府從集體經(jīng)濟組織取得遼寧沿海經(jīng)濟帶建設用地，同時通過異地調(diào)整將適量的國有土地置換給集體經(jīng)濟組織。一句話就是拿國有土地換集體土地。盡管目前土地置換這種補償制度在法律上沒有規(guī)定，但從法理上不存在任何障礙，只是在具體操作環(huán)節(jié)上需要研究。目前有一點可以肯定，土地置換必須是在土地置換方均自愿協(xié)商的前提下方能進行。（3）農(nóng)民集體土地所有權作價入股。遼寧沿海經(jīng)濟帶建設中涉及需要使用農(nóng)民集體所有的土地，政府在與農(nóng)民集體土地所有權人協(xié)商后，不采取將土地征收為國有方式，而土地還是農(nóng)民集體所有，允許農(nóng)民集體經(jīng)濟組織以將擬建設需要的土地作價入股，投入到遼寧沿海經(jīng)濟帶建設中。農(nóng)民集體土地所有權人從遼寧沿海經(jīng)濟帶項目中，按其股份享有權利承擔義務。土地所有權作價入股可以在一定程度上，確保了失去土地的農(nóng)民長期受益，將失地農(nóng)民和遼寧沿海經(jīng)濟帶建設“捆綁”在一起，形成利益共同體，一榮共榮，一損俱損，進而更好地做到和諧發(fā)展。（4）農(nóng)民集體土地使用權作價入股。農(nóng)民集體所有土地使用權人在征得所有權人同意后將依法享有的土地使用權入股到具體的建設項目中來。農(nóng)民集體土地使用權作價入股與上述農(nóng)民集體土地所有權作價入股的區(qū)別在于：首先，前者是以依法享有的集體土地使用權入股，后者是以集體所有權入股；其次，前者投資主體是具體的集體土地使用權人，后者是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。這種補償方式特別適用于下面三種主體：一是設立在征地范圍內(nèi)的企業(yè)；二是入股后能自行解決居住問題的宅基地使用權人；三是入股后能另謀職業(yè)解決生計的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權人。
　　第二，完善豐富遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收安置方式。遼寧沿海經(jīng)濟帶在安置方式上可以從單一的貨幣安置向多元化安置方式轉變。（1）貨幣安置。貨幣安置是指在沿海經(jīng)濟帶建設土地征收過程中，通過向安置對象支付貨幣安置補助費由其自謀職業(yè)解決生計的一種安置方式。如果采取貨幣安置方式，一定要幫助農(nóng)民從長計議使用安置費。中國農(nóng)民受自身的因素與傳統(tǒng)習慣的影響，更多著眼于現(xiàn)在，對未來缺乏應有的規(guī)劃。如果將來失地農(nóng)民的生存問題凸顯，政府又不能及時采取應有的措施，農(nóng)民窘迫的生存狀況可能會與轟轟烈烈的遼寧沿海經(jīng)濟帶建設成果反差過大，社會矛盾有可能激化。（2）創(chuàng)業(yè)與就業(yè)安置。鼓勵具備創(chuàng)業(yè)條件的安置對象在經(jīng)濟帶中創(chuàng)業(yè)，鼓勵不具備創(chuàng)業(yè)條件但有勞動技能的安置對象在經(jīng)濟帶中就業(yè)。（3）留地安置。留地安置是指政府在被征收土地上劃出一部分土地留給被征地農(nóng)民自由支配，由村集體經(jīng)濟組織牽頭組織開發(fā)，按照自愿的原則，用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。這種安置方式可以緩解就業(yè)壓力，壯大集體經(jīng)濟，使被征地農(nóng)民長期受益，充分調(diào)動被征地農(nóng)民的積極性［5］。（4）征地安置費用入股。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用。這種情況下可以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為投資人入股；如果不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人的，則可以以農(nóng)民個人作為投資人入股。同時也應當鼓勵遼寧沿海經(jīng)濟帶區(qū)域內(nèi)的企業(yè)以這種形式與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合作，使農(nóng)民獲取長期、穩(wěn)定的收益。（5）直接投資項目建設。直接投資項目建設是指農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在征得村民同意后還可以直接將征地安置費用投資具體建設項目，直接創(chuàng)辦公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟實體。投資創(chuàng)辦的實體最好是利用本地資源進行深加工項目。這樣既可以使本地資源物盡其用，直接創(chuàng)造產(chǎn)值，還可以大量地吸納被征地農(nóng)民就業(yè)，提高被征地農(nóng)民的生活水平。（6）移地異地安置。沿海經(jīng)濟帶建設中如果在本地區(qū)確實無法為失地的農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件的，在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶意見的前提下，可由政府統(tǒng)一組織，實行異地安置［6］。
　　綜上，遼寧沿海經(jīng)濟帶土地征收補償應當緊緊依托國家現(xiàn)有法律規(guī)范，本著因地制宜、大膽創(chuàng)新、兼顧項目建設和失地農(nóng)民利益原則，建立符合遼寧沿海經(jīng)濟帶實際需要的特色化的土地征收補償制度，解決土地征收制度及征收實踐中產(chǎn)生的問題。只有這樣，才能為振興東北老工業(yè)基地、為進一步完善我國沿海經(jīng)濟布局做出遼寧應有的貢獻。
　　
　　
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