日本\\韓國住房保障制度及對我國的啟示

　　摘 要：住房保障制度體系的完善，事關(guān)國民的切身利益與社會的和諧穩(wěn)定。目前，我國正處于快速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程之中，面臨著一些與發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)歷過的類似的房地產(chǎn)市場問題。筆者運(yùn)用調(diào)查研究與比較研究方法，總結(jié)了日本和韓國住房保障制度的基本安排、管理機(jī)構(gòu)和制度特點(diǎn)，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，針對我國現(xiàn)行住房保障制度存在的問題，提出了強(qiáng)化政府住房保障政策、增加中小戶型保障性住房供給、拓寬住房保障資金的融資渠道等一系列對策建議。
　　關(guān)鍵詞：住房保障；住房金融；政策性金融；住房公積金
　　中圖分類號：F293.31文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1000-176X（2011）04-0103-05
　　
　　2010年初筆者赴日本、韓國考察，學(xué)習(xí)兩國的住房保障體制和運(yùn)行機(jī)制。了解了日本與韓國的住房市場基本情況、政府在解決中低收入家庭住房問題的職責(zé)分工及相關(guān)住房保障制度安排，并對如何完善我國住房保障體制、解決中低收入家庭住房困難等問題進(jìn)行了思考。
　　
　　一、日本住房保障制度
　　
　　日本的住房保障體系建立于第二次世界大戰(zhàn)之后，是在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)蕭條、住房缺乏、國民收入水平不高的情況下的國民住房需求而建立起來的，政府的支持主要體現(xiàn)在向中低收入家庭提供信貸融資和支持保障性住房建設(shè)方面。在國土交通省住宅局的統(tǒng)管之下，日本政府構(gòu)建起以住宅金融公庫（現(xiàn)為住宅金融支援機(jī)構(gòu)）、住宅都市整備公團(tuán)（現(xiàn)為都市再生機(jī)構(gòu)）和地方住宅供給公社為主體的居民住房保障體系，其中住宅金融公庫承擔(dān)住宅資金融通職能，住宅公團(tuán)和住宅供給公社則負(fù)責(zé)直接建造和提供住宅。截至2008年末，日本住房保有量為5759萬戶，家庭戶數(shù)為4997萬戶，住房戶數(shù)比達(dá)到1.15：1，自住房和租賃房的比率為6：4，住房戶均面積94.1平米，其中自住房戶均面積122.6平米，公營租賃房戶均面積50.9平米，民營租賃房戶均面積43.5平米。
　?。ㄒ唬┤毡咀》勘Ｕ现贫然景才弄?br/>　　1.廉租房保障制度
　　日本的廉租房主要有公營住宅、特定優(yōu)良租賃住宅、老年人優(yōu)良租賃住宅等幾種。其中，公營住宅是國家和地方公共團(tuán)體協(xié)作，通過自主建房、收購、租賃民間住宅，再以低廉的價格租給低收入人群的住房；特定優(yōu)良租賃住宅由民間建設(shè)，地方公共團(tuán)體購買后租賃給中等收入者，地方公共團(tuán)體負(fù)責(zé)管理；老年人優(yōu)良租賃住宅由地方住宅公團(tuán)直接建設(shè)或由民間建設(shè)、地方住宅公社或社會福利法人購買后租給老年人，地方住宅公團(tuán)、住宅公社或福利法人負(fù)責(zé)管理。
　　2.城市低價出售住房制度
　　日本的住宅公團(tuán)（現(xiàn)都市再生機(jī)構(gòu)）在大城市及其周邊修建住宅，進(jìn)行城區(qū)改造，其建造的公團(tuán)住房不同于公營住宅，他是以地方公共機(jī)構(gòu)為主體面向低收入人群，其實(shí)質(zhì)是國家出資建房或平整土地，面向中等收入群體進(jìn)行出售或租賃。入住公團(tuán)住房的家庭收入一般在中檔范圍內(nèi)（目前為家庭月收入不超過33萬日元），入住采取申請抽簽制。
　　3.住宅金融公庫建房
　　住宅金融公庫主要向難以從銀行等一般金融機(jī)構(gòu)借款以購、建房的個人與單位提供貸款。住宅金融公庫貸款利率低，成立初期為5.5%，遠(yuǎn)低于銀行的14.6%，而且不同于民間的浮動利率制，采取固定利率制。貸款對象可以是個人或企業(yè)，貸款條件優(yōu)惠，貸款期限可長達(dá)35年，對于還貸困難的還可在原有基礎(chǔ)上延長10年［1］。
　　4.住房保障支持政策
　　首先，多種形式保障土地供給。如地方政府實(shí)行類似土地銀行的做法購置大片住房建設(shè)用地，又如住房都市整備公團(tuán)用等價交換制度、特借制度、借受制度和民賃制度等四種制度妥善處理國家與地主的關(guān)系，使土地轉(zhuǎn)化為國民住房用地［2］。其次，財政補(bǔ)貼。日本政府的住房財政補(bǔ)貼分為兩種：一種是政府財政撥款，主要用于低收入家庭的租房、購房補(bǔ)貼和資助公營住宅建設(shè)；另一種是政府的財政投資性貸款，主要對都市整備公團(tuán)住房建設(shè)的投資貸款，并將資金貸給住房金融公庫，再由后者用于建設(shè)公共住房和向低收入者發(fā)放住房貸款。再次，完善的稅收調(diào)節(jié)政策。日本《住宅取得促進(jìn)稅制》中規(guī)定，利用住宅貸款自購、自建住宅的居民，在5年內(nèi)可以從每年的所得稅中扣除當(dāng)年年底的住宅貸款剩余額的1%。居民住房在轉(zhuǎn)讓時，買方應(yīng)繳納稅率為3%的固定資產(chǎn)取得稅，出賣方應(yīng)繳納利潤所得稅，其稅率為20%—30%，以扣除項目后的金額按比例繳納。在住房持有環(huán)節(jié)征收稅率為1%的不動產(chǎn)稅，稅基按房屋評估值的80%計征。最后，金融支持。日本采用混合型金融政策模式，該模式以央行為領(lǐng)導(dǎo)，政策性金融機(jī)構(gòu)為主體，民間金融機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，是一種官民結(jié)合的模式［3］。其中，政策性金融機(jī)構(gòu)包括住宅金融公庫、住房公團(tuán)、住宅融資保證協(xié)會等；民間金融機(jī)構(gòu)有住宅金融專業(yè)公司、勞動金庫、住房社團(tuán)等。另外，大藏省（現(xiàn)財務(wù)?。┻€通過郵政儲蓄、保健年金和國民年金籌集資金，投向公團(tuán)、公庫住房，并給予1%—2%的貼息。
　?。ǘ┕芾頇C(jī)構(gòu)
　　1.國土交通省
　　日本國土交通省主要負(fù)責(zé)從住宅產(chǎn)業(yè)化和技術(shù)方面引導(dǎo)住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并代表政府行使住房建設(shè)決策和管理監(jiān)督的職能。1948年國土交通省設(shè)立住宅局，專門負(fù)責(zé)住宅方面工作，可以說住宅局是中央政府有關(guān)住房政策的制定者與調(diào)控者，其主要職能有五方面：一是制定住房政策，并為建立住房政策操作機(jī)構(gòu)制訂方案；二是制定、分配國家住宅對策預(yù)算；三是住宅建設(shè)五年計劃的制定與執(zhí)行；四是對地方公共團(tuán)體、公團(tuán)、公庫等進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督；五是促進(jìn)與推動民間的住房建設(shè)。
　　2.住宅金融支援機(jī)構(gòu)
　　住宅金融支援機(jī)構(gòu)前身為住宅金融公庫。住宅金融公庫設(shè)立于1950年，其性質(zhì)為政府全額出資的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，屬于獨(dú)立企業(yè)法人，隸屬于國土交通省住宅局。住宅金融公庫的資金來源是：財政信用，即有償使用通過日本財政投融資體制歸集起來的資金；中央政府給予的補(bǔ)貼；發(fā)行特殊債券；回收的借貸資金等。住宅金融公庫的業(yè)務(wù)范圍主要包括：為中低收入家庭建房、購房提供優(yōu)惠貸款；為公團(tuán)開發(fā)普通住宅提供信貸資金支持；為民間企業(yè)開發(fā)租賃性住房提供長期低息信貸資金支持等。20世紀(jì)90年代日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，伴隨著金融自由化和房地產(chǎn)價格的下跌，日本民間商業(yè)金融機(jī)構(gòu)逐漸加入到中低收入家庭的住房建設(shè)行列。2007年住宅金融公庫被改組為住宅金融支援機(jī)構(gòu)，注冊資本金20億美元，全部為政府注資，按照《日本住宅金融支援機(jī)構(gòu)法案》，向內(nèi)閣大藏省和國土交通省負(fù)責(zé)，為自主經(jīng)營的獨(dú)立行政法人。住宅金融支援機(jī)構(gòu)資金來源不再依賴國家財政投資和補(bǔ)助金，業(yè)務(wù)范圍由原來對住宅建設(shè)和購買的直接資金支持，轉(zhuǎn)變?yōu)閷鹑跈C(jī)構(gòu)的住宅貸款提供支持。具體職責(zé)是收購私人金融機(jī)構(gòu)住房貸款資產(chǎn)進(jìn)行證券化，在資本市場上發(fā)行房貸支持債券，為住房金融市場提供穩(wěn)定的資金來源。同時，還為政策貸款和證券化提供信用保證擔(dān)保，在發(fā)生大型災(zāi)害或城市改造時，還可以直接提供民間信貸機(jī)構(gòu)無法提供的貸款服務(wù)，如災(zāi)后重建融資貸款。
　　3.都市再生機(jī)構(gòu)
　　都市再生機(jī)構(gòu)前身為住宅整備公團(tuán)。住宅整備公團(tuán)于1955年設(shè)立，原隸屬于建設(shè)省（現(xiàn)國土交通?。?，非營利性質(zhì)，專門建設(shè)由國家財政補(bǔ)貼的公團(tuán)住宅，向中低收入家庭出租、出售。其中，中央政府所屬的住宅整備公團(tuán)在各地設(shè)有支社，負(fù)責(zé)提供中等收入家庭的住房，地方政府的住房局則負(fù)責(zé)提供低收入者、單親家庭及有特殊困難的家庭和個人的住房。20世紀(jì)80年代，住宅整備公團(tuán)由主業(yè)的住宅開發(fā)轉(zhuǎn)為城市的整備，并更名為“住宅?都市整備公團(tuán)”，1999年又改稱為“都市基盤整備公團(tuán)”，隸屬于國土交通省。2004年，都市基盤整備公團(tuán)改組為都市再生機(jī)構(gòu)，其職能由原來建設(shè)公共住宅為主轉(zhuǎn)向土地儲備、整理和再開發(fā)，單位性質(zhì)也由原來的特殊法人變?yōu)楠?dú)立行政法人。
　　
　?。ㄈ┤毡咀》勘Ｕ现贫鹊奶攸c(diǎn)
　　1.日本住房保障制度以國家財政支持為主
　　20世紀(jì)50—80年代，日本的居民住房處于短缺時代，日本中低收入家庭的住房保障主要依靠以政府為背景的住房公團(tuán)、公營住宅和住宅金融公庫。日本政府提供的保障性住房主要依靠國家財政出資、地方政府出地（土地優(yōu)先供應(yīng)）并組織建設(shè)和管理加以解決，而且主要以租賃形式提供給住房困難的低收入家庭。
　　2.中低收入階層住房供給具有嚴(yán)格的準(zhǔn)入準(zhǔn)出制度
　　如入住公營住宅的條件規(guī)定為：必須為攜帶家屬者（即單身除外）；家庭收入在低檔范圍內(nèi)。入住方法采取申請抽簽制，對申請者通過評審后抽簽決定；房租固定；入住權(quán)利嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓。此外，規(guī)定入住3年后將再次調(diào)查收入情況，對收入超過入住標(biāo)準(zhǔn)者或提高房租，或請其退房。
　　3.政府高度重視制定住房發(fā)展規(guī)劃
　　日本的住房發(fā)展規(guī)劃每五年制定一次，該規(guī)劃注重因地制宜，將居民住房區(qū)分為都市型標(biāo)準(zhǔn)（指大城市中心區(qū)及周邊地區(qū)住宅和公寓住宅）和一般型標(biāo)準(zhǔn)（指大城市郊區(qū)及中小城鎮(zhèn)的獨(dú)立住宅）。同時，根據(jù)收入的不同分別確定其相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)，包括基本保障性目標(biāo)和引導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。其中，基本保障性目標(biāo)是指同地區(qū)最低住房保障目標(biāo)，引導(dǎo)性目標(biāo)是指政府提倡和預(yù)期未來將達(dá)到的目標(biāo)。譬如，在第六個五年規(guī)劃、第七個五年規(guī)劃和新的《住生活基本法》中，4人戶基本保障型住房的使用面積標(biāo)準(zhǔn)均為50平方米，《住生活基本法》中規(guī)定都市型和一般型目標(biāo)分別為95和125平方米，而且按照每年規(guī)劃的建設(shè)量確定每五年內(nèi)能達(dá)到的基本保障性目標(biāo)與引導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)之比。
　　
　　二、韓國住房保障制度
　　
　　韓國是人口高密度國家，城市用地面積僅占總面積的6.2%，遠(yuǎn)低于其他發(fā)達(dá)國家。在推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，韓國政府非常重視居民住房問題，尤其關(guān)注中低收入居民的住房問題。韓國政府建立了一整套較為完善的住房政策體系和住房保障措施，在財政、金融、稅制和宅地等方面給予優(yōu)厚支援政策，通過建設(shè)中小型住房、提供公共保障住房等多種方式來解決中低收入戶的住房問題［4］。截至2008年底，韓國全國住宅普及率達(dá)到100.7%，自有住宅保有率為60.3%，人均住宅面積為22.9平米，有效地解決了普通居民的住房保障問題。
　　（一）韓國住房保障制度基本安排
　　1.公共保障住房制度
　　韓國的公共保障住房有兩種：小型商品住房和公共租賃住房。小型商品住房是針對具有一定購買能力的中低收入居民而建設(shè)的小型公共住房，這種房屋的面積在60平方米以下［4］；公共租賃住房是由中央政府或地方政府用財政預(yù)算或國民住宅基金而建設(shè)的租賃住房。公共租賃住房包括三種類型：永久租賃房、公營租賃房和國民租賃房。其中，永久租賃房是專門針對最低收入階層而建造的非營利性住房，建設(shè)資金大部分來源于財政資金，少部分來源于入住居民的租房保證金；公營租賃房和國民租賃房供給對象僅限于中低收入者，資格審查制度非常嚴(yán)格，建設(shè)資金來源于政府財政、住宅基金和入住人保證金和租金。公共租賃住房的租賃期一般為5—50年，租賃期滿后賣給租住者。國民租賃房是目前韓國公共租賃住房的主要類型，面向前一年收入不到城市居民家庭月平均收入50%—70%的無房者，而且求租對象是住房認(rèn)購儲蓄戶，公共租賃住房的租賃期為30年。公共保障住房制度在韓國實(shí)施以來，不僅極大地保障了韓國居民的住房需求，最大限度地緩解了居民住宅的供求矛盾，而且促使國內(nèi)房價水平逐步走向平穩(wěn)，極大地遏制了住宅市場的投機(jī)泡沫。
　　2.公共保障住房形式多樣
　　隨著公共保障住房制度的實(shí)施，韓國居民住房短缺問題得到緩解?；诖?，近年來韓國政府逐步減少了公共租賃住房的建設(shè)，轉(zhuǎn)向采用金融優(yōu)惠政策向低收入家庭提供的住房支持，通過采用住房租金補(bǔ)貼、低息租金貸款、減免稅收等多種方式，為低收入家庭解決住房困難問題，保障低收入居民達(dá)到合理的居住標(biāo)準(zhǔn)。
　?。?）住房租金補(bǔ)貼。韓國的基本生活保障法規(guī)定，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)給予收入低于最低生活費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的家庭一定的住房補(bǔ)貼。
　　（2）低息租金貸款。韓國的基本情況是，在簽訂租賃合同時住房承租人需向出租者支付押金，相當(dāng)于住房價格的50%—70%，這部分押金在租賃期結(jié)束時返還給承租人。為了穩(wěn)定房地產(chǎn)市場和減輕低收入承租人的住房負(fù)擔(dān)，自1997年金融危機(jī)之后，韓國國民住宅基金針對低收入承租人推出了兩種租房押金貸款：一是面向城市低收入家庭的押金貸款。持有當(dāng)?shù)卣_具的證明文件的城市低收入家庭，可以獲得年利率僅為3%、貸款額一般不超過1 000萬韓元（約9 000美元）的押金貸款。二是面向無房的低收入勞工的押金貸款。年收入低于3 000萬韓元的勞工可以獲得年利率為7.7%—9%、相當(dāng)于租房押金50%的貸款。
　　（3）低息購房貸款。韓國政府針對購買小型住房的低收入無房家庭，給予多方面的低息購房貸款支持。對于年收入低于3 000萬韓元或27 000美元的無房家庭，在購買85平方米以下的公共租賃房屋或二手住房時，可以申請年利率為7.75%—9%、總額不超過6 000萬韓元的貸款；在購買85平方米以下的新建住房時，可以獲得年利率為8.5%、總額在3 000—5 000萬韓元的住房貸款；如果購買60平方米以下的住房，則可獲得年利率為8.5%、相當(dāng)于全部房價70%的貸款。
　?。?）稅收優(yōu)惠。低收入無房家庭在購買小型住房時還能獲得相關(guān)的稅收優(yōu)惠，購買低于40平方米住房的低收入無房家庭，可免繳住房購置稅和交易登記稅；購買40—60平方米住房的低收入無房家庭，可減半征收住房購置稅和交易登記稅。此外，低收入家庭如果使用住房儲蓄購買住房，還可以減少40%的住房購置稅和交易登記稅。
　?。ǘ┕芾頇C(jī)構(gòu)
　　1.國土海洋部
　　國土海洋部主要負(fù)責(zé)制定、修改住房保障有關(guān)法令；建立住宅綜合計劃；制定國民住宅基金的運(yùn)行計劃；籌措政府部門資金；監(jiān)督國民住宅基金受委托機(jī)關(guān)等。
　　2.國民銀行和友利銀行
　　韓國國民銀行于1963年成立，1990年合并了大東銀行和長期信用銀行，2001年合并住宅銀行后，成為韓國最大的商業(yè)銀行。國民銀行主要負(fù)責(zé)經(jīng)營管理國民住宅基金，為韓國住房保障建設(shè)提供金融支持。國民住宅基金主要來源于政府投資、吸收房屋申購儲蓄、發(fā)行住房抵押支持證券、國民住房債券和住房福利彩票，資金運(yùn)用主要投向開發(fā)商建房貸款和向中低收入群體發(fā)放全額房屋租賃資金、個人購房貸款以及改善居住環(huán)境等。2008年韓國政府確定友利銀行為國民住宅基金的總管機(jī)關(guān)，同時確定農(nóng)協(xié)中央會、新韓銀行、韓亞銀行和企業(yè)銀行為一般受托機(jī)關(guān)，國民銀行只保留承擔(dān)現(xiàn)有賬戶的管理業(yè)務(wù)。友利銀行實(shí)行商業(yè)性銀行業(yè)務(wù)與政策性銀行業(yè)務(wù)分別核算，政策性銀行業(yè)務(wù)接受國土海洋部的監(jiān)管。
　　3.LH公司（原大韓住宅公社）
　　LH公司成立于1962年，主要負(fù)責(zé)承擔(dān)公營住宅建設(shè)，并負(fù)責(zé)對申請保障性住房的居民資格條件進(jìn)行審查，每年約為中低收入者生產(chǎn)并提供5萬套保障性住房。為了有效管理其開發(fā)的住宅，LH公司專門成立了一家子公司——新住宅公司。新住宅公司的宗旨是，通過有效的設(shè)施維護(hù)和高質(zhì)量的管理服務(wù)，為住戶提供舒適的居住環(huán)境。除了總部之外，新住宅公司下設(shè)12個分部和258個管理處，公司總部制定住宅管理和維護(hù)的宏觀規(guī)劃，分部建立具有操作性的住宅管理和維護(hù)規(guī)劃，管理處則具體負(fù)責(zé)住宅小區(qū)的物業(yè)管理、房屋缺陷控制等工作。
　　
　?。ㄈ╉n國住房保障制度的特點(diǎn)
　　1.政府住房保障責(zé)任明確，住房管理體系完善
　　一方面，韓國政府通過制定相關(guān)的法律法規(guī)，實(shí)施住房建設(shè)促進(jìn)法等政策，著力構(gòu)建住房制度框架，合理規(guī)劃和開發(fā)住宅用地，逐步滿足韓國全體國民日益增長的住房需求；另一方面，基于對工業(yè)化和城市化快速發(fā)展過程中產(chǎn)生低收入居民住房困境的認(rèn)識，韓國政府將解決低收入居民住房困難問題作為住房保障政策的優(yōu)先領(lǐng)域，采用公租房提供及多種形式的住房支持政策，為低收入家庭提供住房保障。
　　2.低收入家庭界定標(biāo)準(zhǔn)明確，住房保障措施多元化
　　韓國政府在解決低收入家庭住房保障問題上，首先明確界定低收入標(biāo)準(zhǔn)或資格條件，在此基礎(chǔ)上，再針對不同類型低收入家庭的住房需求，采取提供公租房、低價房、低息貸款、稅收優(yōu)惠等多種保障措施，以確保低收入居民家庭能夠達(dá)到合理居住標(biāo)準(zhǔn)，并逐步擁有自己住房。
　　3.加強(qiáng)政策引導(dǎo)，注重小戶型住房的供給建設(shè)
　　盡管韓國已經(jīng)成為發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，但是政府為低收入階層制定的住房保障標(biāo)準(zhǔn)仍然是“小戶型”住房，其中低收入家庭的住房保障標(biāo)準(zhǔn)是每戶60—80平方米，最低收入家庭的住房保障標(biāo)準(zhǔn)則為每戶40平方米。
　　
　　三、日本、韓國住房保障制度對我國的啟示
　　
　　我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度主要由住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度構(gòu)成，。從具體的實(shí)施情況來看，現(xiàn)行住房保障制度在一定程度上發(fā)揮了保障中低收入家庭住房、調(diào)控房價的積極作用，也在很大程度上消除了住房市場發(fā)展的障礙，有效地促進(jìn)了住房市場及住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但我國住房保障制度推出時間相對較短，政策設(shè)計不可避免地存在缺陷，在實(shí)踐操作中導(dǎo)致各種問題產(chǎn)生。目前，我國正處于高速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程之中，面臨著類似日本、韓國等發(fā)達(dá)國家所經(jīng)歷的房地產(chǎn)市場問題，隨著眾多的農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了多樣化、多層次的住房需求，特別是產(chǎn)生大量低收入群體的基本住房需求。如何完善住房保障政策、彌補(bǔ)制度設(shè)計缺陷、解決中低收入群體住房保障問題已成為我國完善住房保障制度的當(dāng)務(wù)之急。
　　（一）強(qiáng)化政府在住房保障中的責(zé)任和作用，健全住房保障政策
　　日本和韓國在解決城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的中低收入群體住房保障問題上，政府的強(qiáng)勢地位和大量資金投入起到了至關(guān)重要的作用。
　　目前，我國在推進(jìn)住房制度改革的過程中，地方政府在為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┳》勘Ｕ系南嚓P(guān)職能和作用還明顯缺位。在中央政府頒布相關(guān)的住房保障政策和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)后，地方政府成為執(zhí)行、落實(shí)中央政策的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，由于中央政府對地方政府的考核完全是經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，因而地方政府成為利益驅(qū)動的主體，地方政府的招商引資行為、高價出讓土地，致使保障性住房發(fā)展緩慢停滯。所以，要強(qiáng)化各級政府住房保障責(zé)任和健全住房保障政策，中央政府可具體從以下三方面著手：一是健全住房保障法律法規(guī)，制定頒布《住房保障法》、《住房金融法》等，詳細(xì)規(guī)定保障性住房的土地政策、保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障資金來源、專門管理機(jī)構(gòu)的建立和權(quán)力的劃分，同時明確中央政府、地方政府及各種專門機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)劃分以及對違法違規(guī)行為的懲處措施，并明晰保障性住房準(zhǔn)入和退出的標(biāo)準(zhǔn)，為住房保障建設(shè)提供良好的法律環(huán)境和有力的制度保障。二是根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，以及工業(yè)化、城市化進(jìn)一步加速發(fā)展的趨勢，制定《十年住房保障建設(shè)規(guī)劃》，有步驟、分層次地開展保障性住房建設(shè)，并將住房保障建設(shè)納入地方政府的年度考核指標(biāo)，如規(guī)定地方政府住房保障建設(shè)年度投入占GDP比重不得低于10%、保障性住房年度建設(shè)戶數(shù)與普通商品房建設(shè)戶數(shù)保持合理比例等量化指標(biāo)。三是中央政府成立非營利性質(zhì)的保障性住房開發(fā)公司，并在各城市設(shè)立分公司，在政府的監(jiān)督和指導(dǎo)下，專門負(fù)責(zé)社會保障性住房的開發(fā)建設(shè)工作，有效地保證保障性住房的開發(fā)計劃和開發(fā)項目真正落到實(shí)處，切實(shí)滿足中低收入群體的住房需求。
　?。ǘ┰黾又行粜捅Ｕ闲宰》抗┙o建設(shè)，完善住房福利政策支持
　　從日本、韓國的住房保障建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)來看，解決中低收入家庭住房保障問題的關(guān)鍵就是增加中小戶型保障性住房供給，并提供稅收、金融、財政補(bǔ)貼等多種住房福利政策支持。
　　從我國現(xiàn)行的住房供給制度安排來看，經(jīng)濟(jì)適用房是解決中低收入家庭住房供給問題的主要政策。但經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)際上僅是享受了一定優(yōu)惠政策的“低價房”，與日本的公營住宅和韓國的公租房有著本質(zhì)上的區(qū)別，只對解決有一定支付能力的中等收入家庭的住房問題較為有效。因此，我國目前還缺乏專門針對低收入家庭的住房保障政策。有鑒于此，要實(shí)現(xiàn)中央政府制定的“居者有其屋”的住房政策目標(biāo)，從我國目前實(shí)際情況出發(fā)，政府應(yīng)在多建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的同時，大力發(fā)展廉租住房和公共租賃住房，完善和建立收入統(tǒng)計制度，并明確界定和細(xì)化保障性住房的供應(yīng)對象。其中，經(jīng)濟(jì)適用房可以分配給具有一定購買力的居民，但需嚴(yán)格審核條件；廉租房應(yīng)出租給困難家庭，租金可以相對較低，具體標(biāo)準(zhǔn)可參照房屋周邊住房出租的平均價格并下浮一定比例，但這部分住房供應(yīng)不宜過多；而公共租賃住房應(yīng)成為低收入階層住房供給的主導(dǎo)。公共租賃住房資金來源可以分為兩部分：一部分由政府投入（或委托住房公積金管理中心），另一部分由開發(fā)商投資介入。公共租賃住房應(yīng)對全社會開放，可以單純出租，也可以采取先租后售，并實(shí)行租賃價格市場化。針對低收入家庭經(jīng)濟(jì)能力有限的實(shí)際情況，政府還可為其提供租賃貸款和租賃補(bǔ)貼。為鼓勵開發(fā)商參與保障性住房建設(shè)的積極性，政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，如低利率貸款、減免土地出讓金和稅負(fù)等。在增加保障性住房供應(yīng)的基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)仿照日本、韓國政府的做法，通過實(shí)施住房補(bǔ)貼、貸款貼息、減輕購房稅負(fù)等措施，加大住房福利政策支持力度，妥善、全面地解決不同類型低收入家庭的住房困難，同時盡快完善與經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公共租賃住房配套的交通、文化衛(wèi)生、教育等公共設(shè)施建設(shè)，降低經(jīng)濟(jì)適用房的使用成本。
　　（三）成立專門的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，拓寬住房保障資金的融資渠道
　　資金是住房保障體系有效運(yùn)作的血液，建立以政府為主導(dǎo)的住房保障制度，穩(wěn)定的資金來源是關(guān)鍵。日本和韓國經(jīng)過幾十年的發(fā)展都已建立了符合國情、完善有效的住房金融體制，為本國住房保障體系建設(shè)提供穩(wěn)定、充足的資金支持，如日本以住宅金融公庫為主導(dǎo)的混合型住房金融體制，韓國以國民住宅基金為主體的住房金融體制。當(dāng)前我國住房金融機(jī)構(gòu)仍以提供商業(yè)信貸資金的商業(yè)銀行為主，缺乏政策性住房金融機(jī)構(gòu)，很難滿足中低收入人群的住房融資需求。
　　參照日本、韓國住房金融管理經(jīng)驗(yàn)，我國可從住建部分離出一個新的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)全國政策性住房金融的管理，同時將各城市住房公積金管理中心改組為該機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)，改組后的住房公積金管理中應(yīng)具備金融職能［5］。該機(jī)構(gòu)可定名為住宅基金管理中心，屬于政策性住房金融機(jī)構(gòu)，獨(dú)立法人，資本金由政府全額投資。住宅基金管理中心的政策性業(yè)務(wù)（如政策性住房金融總體發(fā)展規(guī)劃、資金運(yùn)用投向等）接受住建部的監(jiān)督與指導(dǎo)，其他金融性業(yè)務(wù)（如利率、信貸政策、資金交易、債券發(fā)行等）接受中國人民銀行、銀監(jiān)會的監(jiān)督與指導(dǎo)。住宅基金管理中心可以通過國家財政投資、社會繳存住房公積金、發(fā)行住房債券、發(fā)行住房福利彩票等多種渠道籌集住宅基金。籌集的住宅基金可用于支持保障性住房建設(shè)和為中低收入群體購房提供信貸支持，具體包括發(fā)放經(jīng)濟(jì)適用房貸款、城市廉租房建設(shè)貸款、個人住房公積金貸款、個人住房租賃貸款等。為有效防范資金管理風(fēng)險，住宅基金管理中心可參照現(xiàn)代金融管理要求，結(jié)合自身的經(jīng)營和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建立全面風(fēng)險管理體系。
　　
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