淺議城市拆遷中的行政行為

　　摘要：城市拆遷是城市化進程中的必經(jīng)階段，其中與群眾利益最緊密、矛盾最突出、難度最大的就是房屋拆遷補償問題以及安置善后處置。由于涉及公共利益和個人利益的沖突，這些問題所帶來的社會矛盾也困擾著基層的經(jīng)濟社會發(fā)展。如何從拆遷這種行政行為本身來規(guī)范，進一步明確主體職責，規(guī)范實施程序，需要作為拆遷主體或行政委托人的各級政府引起重視，使拆遷行為在合法合規(guī)的良性軌道上運行，保證拆遷的公開、公平和公正，切實維護好被拆遷人的合法利益，努力實現(xiàn)拆遷的雙贏。
　　關鍵詞：拆遷；行政行為；法律界定
　　
　　隨著全國的城市化進程加速，城市框架的逐步拉開，使得城市形態(tài)有了可喜的變化，城區(qū)業(yè)態(tài)、市容市貌、城市功能有了顯著提升。目前，土地問題已成為各地發(fā)展過程中的重要因素。各地以開發(fā)區(qū)和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主陣地，配合項目推進、城市改造，實施了征地拆遷安置。其中與群眾利益最緊密、矛盾最突出、難度最大的就是房屋拆遷補償問題以及安置善后處置，也是目前日漸增多的農(nóng)村集體土地拆遷安置過程中的焦點難點。征地拆遷環(huán)節(jié)也成為一個違規(guī)違紀問題的高發(fā)區(qū)域，由征地拆遷矛盾引發(fā)的群體性上訪事件屢見不鮮。
　　出現(xiàn)這種情況，涉及到政策法規(guī)因素、經(jīng)濟體制以及制度建設等多方面的原因。其中，作為拆遷這種行為本身的法律界定是否清晰，作為行政行為，程序上是否合法，仍然需要在實踐中進一步完善，以使得拆遷安置能在公開、公平、公正的前提下進行，維護好人民群眾的切身利益，更好地推動城市建設。
　　一、拆遷行為的法律界定
　　城市房屋拆遷安置由于政府的介入而變得復雜。界定拆遷行為的法律性質(zhì)，明確政府在其中的地位與職責，確保行政行為合理合法，對保護被拆遷人的利益，推動城市建設順利進行具有極其重要的意義。行政行為具有以下四個方面的特征：
　　1.從主體上看，行政行為是由行政主體而不是行政相對人作出的行為
　　行政行為應當是管理方的管理行為?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》（中華人民共和國國務院305號令）中第五條規(guī)定，縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府土地行政主管部門依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，負責與城市房屋拆遷有關的土地管理工作。在全國性的條例出臺后，各地也出臺了地方性的辦法。由此，我們可以認為拆遷這種行為是政府作為行政主體實施的管理行為。
　　2.從性質(zhì)上看，行政行為是一種公務行為，而不是一種私人行為
　　行政行為應當是體現(xiàn)國家意志的國家行為，因而具有強制力。城市拆遷中的市政建設、安置房、經(jīng)濟適用房建設屬于國家的公共服務內(nèi)容，代表著國家意志，應屬于公務行為。但房地產(chǎn)商開發(fā)的項目、投資者興辦的企業(yè)，帶有私人色彩，由于政府在出讓土地之前往往有協(xié)議要約政府要提供凈地多少，這種行為是否能界定為行政行為，法律界對此還存在不同意見。
　　3.從目的上看，行政行為旨在實施國家行政權，并落實行政法上的權利與義務，維持國家的行政管理秩序，而不是為實現(xiàn)一種民事關系
　　在實際拆遷過程中，由于涉及公民私人財產(chǎn)，再加上《物權法》的出臺，拆遷中的民事關系無法回避，也是拆遷困難的焦點難點所在，在這種意義上，拆遷方與被拆遷方之間發(fā)生的更多是民事關系，這也是拆遷行為引發(fā)法律界爭論的所在。
　　4.從效果上看，行政行為是一種能直接或間接引起法律效果的行為
　　拆遷對被拆遷人的權利和義務進行了變更，在效果上應當是一種行政行為。
　　關于城市房屋拆遷行為的法律性質(zhì)，一直備受爭議。傳統(tǒng)觀點認為拆遷行為是在政府主導下的行政行為。筆者也認為將拆遷行為歸為行政行為在實際操作中更加有利。而另一種觀點則認為拆遷行為是一種不完整意義的民事合同基礎上的民事行為。
　　二、當前拆遷中存在的主要問題
　　1.拆遷補償和公眾預期有差距，指導拆遷行為的行政法規(guī)需要及時調(diào)整
　　《城市房屋拆遷管理條例》和以《城市房屋拆遷管理條例》為基礎的地方辦法，共同確定了現(xiàn)在的補償標準。其對國有土地的有證面積進行補償，對現(xiàn)實存在的無證房無規(guī)定，對房屋所在土地附著物無統(tǒng)一的補償標準，并且無法適用于農(nóng)村集體土地拆遷。
　　實際情況是由于政策制訂的時間早、中國地區(qū)差異大，拆遷補償?shù)臉藴瘦^低，拆遷的阻力相當大，拆遷引發(fā)的矛盾也層出不窮。以本地為例，在全市基礎上出臺了區(qū)級的《關于制定拆遷有關補償標準的通知》，要求自2009年1月1日起對“被拆除房屋面積大于統(tǒng)一安置房面積的部分”按每平方米不低于1000元的標準給予補償，但實際執(zhí)行中與拆遷戶期望值相差較大，收效甚微?；鶎訛榱四馨磿r序進度完成拆遷，各自出臺了一些土政策、土辦法，缺乏連續(xù)的調(diào)整補償標準的程序規(guī)定。補償辦法隨意性大，有的還無成文的規(guī)定。造成拆遷安置中同一地區(qū)的同一項目的補償標準前后不一，同一地區(qū)的不同項目的補償標準前后不一，不同地區(qū)的同一項目的補償標準不一。由于無固定的可行政策可依，拆遷戶對拆遷安置存在嚴重的不信任感，群眾上訪、阻擾拆遷等現(xiàn)象有越演越烈之勢。從而既影響了干群關系，又影響了拆遷工作的推進，更造成政策執(zhí)行的漏洞，給腐敗行為留下了可乘之機。
　　2.政策執(zhí)行和現(xiàn)實情況有矛盾，規(guī)范拆遷行為的行政程序容易出現(xiàn)混亂
　　目前，地方上的征地房屋拆遷安置是依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，經(jīng)相關法律法規(guī)授權，由設區(qū)的市來制定具體操作辦法，各地區(qū)都有明確的規(guī)定或辦法作為依據(jù)，是有據(jù)可循，有法可依的。
　　實際情況是，在拆遷工作中并不是只要堅持原則、堅持政策、按章辦事，拆遷工作的矛盾就少，很多問題恰恰就在于政策的規(guī)定和現(xiàn)實的矛盾。對于所有被拆遷人來說，他們不管什么法律和政策，只認一個道理：生活只能因為拆遷變得越來越好，不可能因為拆遷變差，有的被拆遷戶認為這是最后撈一票的機會，漫天要價，媒體對釘子戶的不當宣傳在某種程度上也助長了這種苗頭。政策、辦法以外的特殊辦法，使得原來的政策、辦法顯得效力不強，為了完成拆遷，拆遷房不得不再提高原有標準，雙方討價還價才可能最終達成協(xié)議。拆遷只重結(jié)果，不重過程，依法的程序往往被人為地忽視。
　　3.拆遷主體和拆遷外包有隱患，實施拆遷行為的被委托人存在利益驅(qū)動
　　現(xiàn)在，基層普遍選擇拆遷公司來實施拆遷。這種行為可以看作是一種行政委托行為。在我國的行政法理上，行政委托是指出于管理上的需要，某一行政主體（委托人）委托另一行政主體或其他組織及個人（被委托人）以委托人的名義代行使職權或其他事務，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。在拆遷過程中，拆遷公司是作為行政機關的代理人身份出現(xiàn)的。
　　實際情況是，拆遷作為政府轉(zhuǎn)讓土地的前提條件，完成拆遷是肯定的。隨著城市化推進，農(nóng)村集體土地拆遷也越來越多，并成為新的焦點?，F(xiàn)在的拆遷公司多數(shù)是伴隨著城市房屋拆遷成長起來的，對集體土地拆遷業(yè)務不精、情況不熟，往往套用城市拆遷的方法來進行，針對性不強?，F(xiàn)在引入的評估機構只對有權證的房屋進行評估，但實際拆遷中的難點是大量的無證房，無證房現(xiàn)無具體的補償規(guī)定，也沒有采取必要的取證措施，多少面積、該補償多少缺乏統(tǒng)一標準。評估機構出于自身利益原因，出具報告隨意更改的現(xiàn)象比較突出。拆遷人員對于無證房認定的行政自由裁量權過大，易引發(fā)拆遷公司和拆遷工作人員的腐敗行為。由于作為外包的受委托人，受到自身利益驅(qū)動，在拆遷中的行政違規(guī)行為還是在一定范圍內(nèi)存在的。
　　三、完善城市房屋拆遷行政行為的設想
　　城市房屋拆遷是城市建設的先行，合理拆遷有利于城市發(fā)展。但近年來出現(xiàn)的無序拆遷卻影響到了政府形象和干群關系。為提升城市功能，引進更多大項目、大企業(yè)奠定長期的工作基礎，必須明確拆遷中各方當事人的法律關系，擺正政府在其中的位置，針對存在的問題，規(guī)范城市的拆遷安置，在拆遷安置辦法、監(jiān)管主體、操作程序上加以完善。
　　
　　1.如果采取激烈的方式，可以重新定位拆遷行為的法律性質(zhì)
　　雖然拆遷協(xié)議離民法和合同法規(guī)定的平等、自愿、公平、等價有償?shù)然驹瓌t有一定差距，不屬于完整意義上的民事合同。但是只有恢復房屋拆遷補償安置協(xié)議的民事法律屬性，才有利于平等地保護拆遷當事人的合法權益，保障雙方當事人利益最大化的實現(xiàn)。對于房屋拆遷行為的法律性質(zhì)歸屬可以側(cè)重于民事行為的定位。
　　優(yōu)點在于：減輕了政府在拆遷中的壓力。被拆遷人和拆遷公司簽訂協(xié)議后，雙方發(fā)生分歧，特別是在遺留問題上，可以通過民事訴訟的途徑來解決，通過法院裁決來化解矛盾，政府面對的壓力要更小。某種程度上也對拆遷公司提出了更高要求，可以進一步提升整個拆遷行業(yè)的專業(yè)素質(zhì)，減少因拆遷公司本身問題所造成的矛盾，減輕過去轉(zhuǎn)嫁到政府身上的矛盾壓力。
　　缺點在于：率先推行的難度很大。弱化了公共服務項目拆遷的行政意愿，容易陷入訴訟馬拉松。拆遷公司和委托主體的關系界定尚需有明文規(guī)定，而且從公眾的思維定式來看，政府的實際處置來看，拆遷公司就是代表政府，當公眾涉及利益訴求時，出了問題還是找政府，對公眾的法律意識要求高。從當前政治文化的背景來看，政府是強勢政府的格局不會發(fā)生根本性變化，要實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變需要長期的過程，單一地區(qū)率先采用是不現(xiàn)實的。
　　2.如果采取改進的方式，必須規(guī)范拆遷行為的行政程序和加強對拆遷的監(jiān)管
　　一種合法有效的行政行為，除必須符合其他各項有效要求外，還必須符合法定程序。違反法定程序的行為屬于程序違法行為，有權機關必須予以撤銷。拆遷程序上要嚴格按照告知、協(xié)商、拆遷、安置的程序執(zhí)行，確保程序合法，要杜絕先拆后批等超前拆遷所造成合法拆遷變不合法拆遷的被動局面。另一方面，對拆遷的有效監(jiān)管缺失也是造成拆遷行為問題較多的原因之一，需要在城市建設主管部門的基礎上，增加紀委、審計局對拆遷的監(jiān)督，如果涉及農(nóng)村，還要增加農(nóng)村主管部門。通過2q5nSJCTvv8wgHTeK1lMF7bmKzM+9Czezuqurw9kyq8=擴大監(jiān)督，使拆遷工作做到公開透明，實現(xiàn)“陽光操作”，避免群眾對拆遷的不必要猜疑。
　　優(yōu)點在于：符合現(xiàn)有拆遷模式的調(diào)整需要。在拆遷政策未發(fā)生重大變化之NRBQVIfgopw/5i/vVj+/PETncu4xnXpFoljMmELeG+M=前，能在保證一定政策連續(xù)性的基礎上，保證拆遷這種拆遷戶公認的行政行為實施過程中的合法性。特別是對拆遷公司基于自身利益的考慮而采取的一些鉆法律空子、打政策擦邊球的行為會起到較好的遏制作用，可以凈化拆遷市場秩序，使拆遷在法規(guī)的基礎上陽光運行。
　　缺點在于：沒有從政策層面解決拆遷補償問題的節(jié)點。出于推進拆遷的考慮，現(xiàn)有的討價還價式協(xié)商依然長路漫漫，拆遷中公共利益和個人利益依然存在尖銳沖突。拆遷的監(jiān)管屬于外部介入，受監(jiān)管部門對政策的掌握程度的業(yè)務門檻制約，拆遷中的行為仍存在違規(guī)違紀的可能。群眾對拆遷的不信任感或抵觸情緒，不能得到更多途徑的釋放和解決。
　　作為當前被地區(qū)發(fā)展稱為“第一難”的拆遷工作，僅從行政行為本身的主體界定、程序合法等方面來說，是可以明確并規(guī)范起來的。但是作為實施這種行政行為的依據(jù)，拆遷的政策能否更加和實際相接軌，多采用市場比較的方式來進行評估，而不是在降低拆遷成本的出發(fā)點上來制定政策，則是根本上扭轉(zhuǎn)被拆遷戶與政府拆遷對立情緒的瓶頸所在，這些涉及到政府的科學發(fā)展定位，發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，服務政府的建立等更多深層次的問題，但無論客觀條件如何，拆遷行為在主觀上必須合法合規(guī)，這是實施行政行為的內(nèi)在要求，唯有這樣，才能使拆遷的形式為被拆遷人所認可，有助于城市拆遷的順利進行。
　　參考文獻：
　?。?］ 胡建淼.行政法學［M］.北京：法律出版社，2009.
　　［2］ 李笑.城市房屋拆遷行為法律性質(zhì)探析［J］.法制與社會，2006，（15）.