論實行國家煙草專賣制度更有利于國民經(jīng)濟的發(fā)展

改革開放30多年來，中國成功實現(xiàn)了從高度集中的計劃經(jīng)濟體制到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟體制，從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉(zhuǎn)折。煙草行業(yè)是國民經(jīng)濟的一個有機組成部分，中國實行改革開放以后，對傳統(tǒng)的煙草管理體制也進行了重大改革，其核心是建立國家煙草專賣制度，對煙草行業(yè)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導、垂直管理、專賣專營”。如果把煙草行業(yè)改革放在中國改革的宏觀背景中來考察，不難發(fā)現(xiàn)，煙草專賣是中國改革的一項創(chuàng)新性成果，而不是傳統(tǒng)體制范疇內(nèi)需要加以改革的現(xiàn)象。近年來，人們習慣性地把煙草行業(yè)籠統(tǒng)地歸為需要打破壟斷的壟斷行業(yè)，把煙草專賣當作需要改革的傳統(tǒng)體制來對待，這其實是對歷史的忽視和對現(xiàn)實的誤讀。

煙草是一種有著巨大社會需求的嗜好性消費品，但它具有一定的健康危害性、消費成癮性和負外部性。對于煙草這種特殊商品，沒有任何一個國家允許放任自流地生產(chǎn)和流通，對其實行嚴格管制是世界各國的普遍做法。中國擁有世界最多的吸煙人口和最大的煙草市場，在實行改革開放以后，國家決定實行煙草專賣體制以加強對煙草行業(yè)的管制。

概括中國現(xiàn)行的國家煙草專賣制度，主要內(nèi)容:一是實行嚴格的計劃管理，煙葉種植、收購和卷煙生產(chǎn)必須嚴格執(zhí)行國家計劃部門下達的指令性計劃。二是實行許可證管制，凡從事煙草專賣品生產(chǎn)、批發(fā)、零售業(yè)務(wù)，必須獲得煙草專賣行政主管部門發(fā)放的準運證、許可證。三是國家煙草專賣局、中國煙草總公司及所屬工商企業(yè)對國內(nèi)市場進行專賣專營，其中各層級煙草專賣局和煙草公司“政企合一”，負責所屬行政區(qū)域內(nèi)的專賣行政管理和市場銷售，卷煙工業(yè)企業(yè)負責生產(chǎn)制造，不允許對零售戶和消費者直接銷售。四是外商在中國投資的商業(yè)企業(yè)或者個體工商戶不得從事煙草專賣品批發(fā)或者零售業(yè)務(wù)。國家之所以建立和不斷鞏固煙草專賣制度，其重要性和必要性有以下幾方面內(nèi)涵。

一、實行煙草專賣制度能有效掌控煙草生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)，堵截假、非、私、超的大量流入

煙草雖然有巨大的社會需求，但由于它有害健康，因而國家必須對其進行控制，不能放任生產(chǎn)和流通，在一定程度上降低煙草的負面作用，如:降焦減害。從維護居民健康和樹立良好國家形象角度出發(fā)，中國絕不是要努力成為煙草大國或煙草強國，而是要努力遏制煙草的流行，盡可能約束煙草的生產(chǎn)和消費。為達此目的，最好的方式就是實行國家煙草專賣制度，通過嚴格的計劃管理和國家專賣專營，較為有效地控制產(chǎn)銷總量，平衡供求關(guān)系，減少庫存積壓，避免資源浪費。同時，可以把煙草產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營全過程納入有效控制和監(jiān)管之中，有利于提高煙草制品的質(zhì)量，能更好地維護消費者的健康權(quán)益。更重要的是，能夠有效堵截假、非、私、超的大量流入。

二、煙草是重稅產(chǎn)品，實行專賣制度有利于促進國家財政收入的穩(wěn)定增長

煙草是有害健康的產(chǎn)品，對這種產(chǎn)品征收重稅能有效增加財政收入。中國和許多國家一樣，對煙草產(chǎn)品采取了“寓禁于征”的重稅政策，鑒于煙草稅收的重要性，通過實行國家煙草專賣制度，可以把稅收作為考核評價和激勵約束煙草企業(yè)的重要指標，可以全過程加強對煙草企業(yè)的監(jiān)督管理。這些對于防止偷稅漏稅、節(jié)約征稅成本、增加稅收收入都是十分有效的。目前煙葉稅是中國取消農(nóng)業(yè)稅后唯一保留的農(nóng)業(yè)稅種， 2008年全國煙草稅收總額高達3880億元，2009年實現(xiàn)工商稅利突破5000億元，為增加國家財政積累和滿足消費做出了新的貢獻。

三、中國擁有世界最大的煙草市場，實行煙草專賣制度有利于抵御跨國煙草公司的進入沖擊

全球煙草產(chǎn)業(yè)是一個幾大跨國煙草公司占主導地位的產(chǎn)業(yè)，2007年奧馳亞集團，英美煙草公司等四家最大跨國煙草公司占中國以外國際卷煙市場的份額已接近70%，中國吸煙人口和卷煙消費數(shù)量均占全球總量的1/3左右，各跨國煙草公司一直渴望進入中國市場，隨著“特種煙草專賣零售許可證”的取消和WTO基本規(guī)則在國內(nèi)市場的實施，他們必然會千方百計加大對國內(nèi)市場的侵占。與包括菲利普.莫里斯公司在內(nèi)的幾大跨國煙草公司相比，中國煙草企業(yè)的劣勢是非常明顯的。第一，中國煙草企業(yè)長期在計劃經(jīng)濟模式下運行，對“專賣專營”的制度依賴過強，其參與市場競爭的意識和能力較為缺乏。第二，技術(shù)及管理水平較低，缺乏具有較強競爭力的名牌產(chǎn)品。就現(xiàn)狀而論，中國煙草在減少產(chǎn)品有害成分、節(jié)約生產(chǎn)及交易成本、提升品牌競爭力等方面處于相對落后的水平。第三，長期以來，中國煙草企業(yè)基本依托于國內(nèi)市場甚至是更為狹小的區(qū)域性市場生存和發(fā)展，其“走出去”拓展境外市場的經(jīng)驗和能力嚴重不足，在國內(nèi)市場承受外來競爭壓力的素質(zhì)較為欠缺。因而，我國實行專賣制度對于國有獨資的中國煙草企業(yè)具有重要的保護和支持作用。

實踐證明，國家煙草專賣制度是有效率的制度，有著關(guān)息我國經(jīng)濟命脈的重要位置

中國實行國家煙草專賣制度以來(從1982年中國煙草總公司成立為起點，到2007年)全國卷煙企業(yè)由192家(不含400多家計劃外煙廠)減少到31家，煙葉和卷煙生產(chǎn)絕大多數(shù)年份都嚴格控制在國家計劃之內(nèi)，各地擴大煙草生產(chǎn)的投資沖動得到有效遏制。據(jù)統(tǒng)計，2008年全國種植烤煙1685萬畝，同比減少44.5萬畝，煙草市場總體上仍保持供求平衡;卷煙焦油含量從30毫克/支下降到13毫克/支，濾嘴煙比重從6%提高到100%。作為中央所屬國有獨資企業(yè)，煙草企業(yè)資產(chǎn)保值增值狀況一直較為良好，為增強國有經(jīng)濟的影響力和控制力作出了積極的貢獻?？傮w來看，實行國家煙草專賣制度以后，煙草行業(yè)在有計劃地組織生產(chǎn)經(jīng)營以遏制煙草流行、提高煙草制品質(zhì)量以維護消費者利益，依法繳納煙草稅收以促進國家財政收入，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值以增強國有經(jīng)濟實力等方面都取得了顯著的績效，比較好地實現(xiàn)了國家實行煙草專賣的各項目標。由于跨國煙草公司的強力滲透而導致原有市場份額的不斷收縮和減少，這是中國煙草企業(yè)必須正視的最大威脅。避免像近鄰韓國在放開煙草市場后痛失60%江山的命運。近30年來的實踐證明，國家煙草專賣制度是一項有效率的制度，這也是得以堅持和不斷強化的最根本原因。

國家實行煙草專賣制度近20年間，行業(yè)發(fā)展形勢發(fā)生了更加深刻的變化，在面臨一些有利條件和寶貴機遇的同時，各方面的壓力和挑戰(zhàn)也更趨嚴峻。隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和對外更加開放，隨著國家對壟斷行業(yè)改革的深化，隨著全球控煙運動的日趨高漲，煙草行業(yè)所受的關(guān)注程度越來越高，中國煙草面臨的外部壓力越來越大。目前，煙草行業(yè)擁有一些較為積極和有利的因素，中國煙草面臨一個十分寶貴但可能稍縱即逝的戰(zhàn)略機遇期，煙草發(fā)展擁有較為有利的需求基礎(chǔ)和外部條件;在WTO框架內(nèi)來自跨國煙草公司的競爭壓力以及來自各方面的控煙壓力在短期內(nèi)還未大規(guī)模出現(xiàn);國家對壟斷行業(yè)的市場改革雖在積極推進，但未對煙草專賣制度構(gòu)成實質(zhì)性沖擊。煙草行業(yè)積極進入全面調(diào)整的歷史性時期，所采取的主要改革和發(fā)展舉措如下。

一、嚴格專賣執(zhí)法，加強宏觀調(diào)控

我國的國家煙草專賣制度是以《中華人民共和國煙草專賣法》和《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》為保障的法定專賣制度，其核心是由國家對各種煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售和進出口業(yè)務(wù)實行專賣專營和統(tǒng)一管理，其立法宗旨是為了維護國家利益和消費者利益。為此，煙草行業(yè)大力提倡和宣傳國家利益至上、消費者利益至上的行業(yè)共同價值觀，嚴格按照國家計劃組織煙草專賣品的生產(chǎn)和銷售，始終保持打假打私的高壓態(tài)勢，切實維護專賣主體的權(quán)威性，不斷健全完善行業(yè)宏觀調(diào)控體系。通過努力，煙草系統(tǒng)逐步提高了對煙草市場的控制力和占有率，在全國人口吸煙率略有下降的情況下，仍然實現(xiàn)了卷煙產(chǎn)銷的穩(wěn)定適度增加，煙草稅也以前所未有的速度快速增長。

二、狠抓內(nèi)管、注重行業(yè)自律

在國家煙草專賣制度下，煙草行業(yè)實行的是“政企合一”的

管理體制，為最大限度地發(fā)揮這一體制的優(yōu)勢，解決企業(yè)“內(nèi)部人控制失控”的問題，國家煙草專賣局反復強調(diào)，全行業(yè)要始終把維護國家利益、維護消費者利益作為煙草工作的根本出發(fā)點和立足點，高度重視內(nèi)部管理監(jiān)督，注重自律建設(shè)，努力樹立負責任的良好形象。從實踐來看，為了在國家煙草專賣制度下切實有效加強內(nèi)部管理監(jiān)督和自律建設(shè)，煙草行業(yè)一是加大了對《中華人民共和國煙草專賣法》立法宗旨的宣傳與實施，牢固樹立國家利益至上、消費者利益至上的共同價值觀，使“兩個至上”真正成為煙草行業(yè)共同的價值追求。二是針對行業(yè)自身存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，先后集中展開了煙葉流通秩序、財經(jīng)秩序和卷煙體外循環(huán)等專項治理整頓，制定了煙葉收購的“七條要求”，財經(jīng)管理的“四個嚴禁”、卷煙生產(chǎn)經(jīng)營的“五條紀律”等剛性措施并嚴格執(zhí)行，有效的規(guī)范了行業(yè)內(nèi)部管理。三是加強制度建設(shè)，加大監(jiān)管力度。國家煙草專賣局先后制定下發(fā)了《關(guān)于加強行業(yè)內(nèi)部管理監(jiān)督工作的意見》、《煙草行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督實施意見》，全面調(diào)整充實了行業(yè)各級整頓辦的機構(gòu)和人員，形成了“兩煙經(jīng)營是基礎(chǔ)、財務(wù)審計是關(guān)鍵、領(lǐng)導干部監(jiān)督是重點，紀檢監(jiān)察是保障”的行業(yè)加強內(nèi)部監(jiān)管工作格局，積極構(gòu)建加強內(nèi)部管理監(jiān)督長效機制，不斷提高煙草行業(yè)自我調(diào)節(jié)、自我完善的能力和水平。

三、完善集中交易，健全銷售網(wǎng)絡(luò)

在國家煙草專賣制度下，為切實提高煙草系統(tǒng)對市場的控制力和占有率，真正構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，以應對來自國際煙草的沖擊和挑戰(zhàn)，就更須通過技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，進一步完善集中交易和健全銷售網(wǎng)絡(luò)。為此，煙草行業(yè)近年來大力推廣應用現(xiàn)代信息技術(shù)，對原有交易方式和網(wǎng)絡(luò)運行模式進行了較高起點的升級改造。全國煙草專賣品基本實現(xiàn)了網(wǎng)上訂貨交易，徹底改變了過去長期沿用的召開大型訂貨會形式，大大降低了交易成本，提高了交易效率，卷煙銷售網(wǎng)絡(luò)也初步實現(xiàn)了以“電話訂貨、網(wǎng)上配送、電子結(jié)算、現(xiàn)代物流”為主要特點的現(xiàn)代流通方式。如今，全國卷煙零售戶的電話訂貨率為97%，電子結(jié)算率為44%。當前，煙草行業(yè)正致力于把地市級煙草公司真正建設(shè)為市場營銷主體，積極建立以地市級公司為基礎(chǔ)、全國統(tǒng)一、覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、優(yōu)質(zhì)高效的卷煙銷售網(wǎng)絡(luò)，努力構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場。

總體來說，煙草行業(yè)在鞏固和完善國家煙草專賣制度的基礎(chǔ)上，深入踐行“國家利益至上、消費者利益至上”的共同價值觀，緊緊圍繞“做精做強主業(yè)、保持平穩(wěn)發(fā)展”的戰(zhàn)略方針以及“深化改革、推動重組、走向聯(lián)合、共同發(fā)展”的戰(zhàn)略任務(wù)和提高中國煙草總體競爭實力的戰(zhàn)略目標，對行業(yè)內(nèi)部管理體制、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，企業(yè)質(zhì)量結(jié)構(gòu)等進行了全面的調(diào)整，不斷加強內(nèi)部管理監(jiān)督和自律建設(shè)，通過提高市場化水平，不斷優(yōu)化煙草資源配置。經(jīng)過艱苦努力，全國卷煙產(chǎn)銷量在全社會總需求保持基本穩(wěn)定的前提下不斷擴大，支撐行業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢企業(yè)和名優(yōu)品牌穩(wěn)步擴張，煙草稅利持續(xù)地以較高速度保持增長，煙草市場化水平在國家專賣制度下日趨提高，行業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和內(nèi)部管理逐步理順，中國煙草應對日趨激烈的國際化競爭的總體實力迅速增強。因而我們有理由相信，煙草行業(yè)一定能真正地步入健康、和諧、繁榮的軌道，“和諧煙草”的目標也一定能實現(xiàn)。