論集體土地管理制度存在的突出問題與對策

摘要:隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國改革開放的不斷深化，集體土地的管理制度也在不斷更新和加強。隨著土地制度的不斷改革，其中存在的問題也隨之而凸顯出來，存在著政府以及村民亂用、亂占集體土地的現(xiàn)象，本文將主要探討集體土地管理制度中存在的問題，并且提出相應對策以改善現(xiàn)有問題。

關鍵詞:集體土地 管理制度 土地改革 問題與對策

隨著土地改革的不斷深化，我國土地被分為國有土地和集體土地兩種類型，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程不斷加快，導致城鄉(xiāng)差距越來越大，因此，土地問題便凸顯出來。集體土地一直處于政府用地征地、村民委員會亂用亂占以及農(nóng)民的亂用亂占幾種威脅之下，南方有些沿海城市甚至導致耕地沒占用，農(nóng)民沒有土地可以耕種，筆者結(jié)合長期關注土地問題，探討我國當前集體土地管理制度中存在的問題以及對策。

一、我國現(xiàn)行土地制度存在的突出問題

(一)在立法方面，與集體經(jīng)濟組織相違背，對待農(nóng)民有失公允。

《民法》規(guī)定:“勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有，包括:法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山林、草原、荒地、灘涂等;……”。且規(guī)定:“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”原《土地管理法》規(guī)定:“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務院另行規(guī)定?！毙隆锻恋毓芾矸ā芬?guī)定:“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！钡侥壳盀橹梗瑖型恋厥褂脵?quán)國家可以買賣，并逐步建立、完善和規(guī)范了國有土地使用權(quán)交易市場。而對集體土地，法律除允許集體經(jīng)濟組織可以用于農(nóng)業(yè)、水利等設施建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設施和公益事業(yè)建設及農(nóng)民住宅建設外，不允許作為集體土地所有權(quán)主體的村、村民小組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)將其所有的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于其他非農(nóng)建設。

(二)在執(zhí)法方面，制約著依法管制以及各項土地制度的改革

新《土地管理法》體現(xiàn)了要用世界上最嚴格的措施管理土地的精神，對于建設占用農(nóng)用地的，實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度。同時，采用規(guī)劃控制、年度計劃限制和征地由國務院、省政府兩級審批制度;對建設占用耕地的，實行占補平衡制度。目前，我國正處于經(jīng)濟社會快速發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期。全國各地經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，特別是東南沿海各省份，根據(jù)中央要求，都在謀劃提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的宏偉藍圖，各種所有制成份的經(jīng)濟非?；钴S。但是，對于經(jīng)濟發(fā)展快、用地指標緊，而宜耕資源相對短缺的東南沿海省市，既不允許突破國家下達的建設用地計劃指標，又要履行占補平衡的法定義務，其發(fā)展顯然受到制約。由于歷史原因，農(nóng)村村民住房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)等建設，集約化用地相對不高?，F(xiàn)在農(nóng)民承包土地的流轉(zhuǎn)是有法可依了，但對農(nóng)民宅基地等農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，首先會遇到“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”的法律障礙。

再者，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的對被征地的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民采用“被征土地前三年平均年產(chǎn)值”乘“倍數(shù)”確定征地補償費(主要指土地補償費、安置補助費和青苗補償費)的辦法不合理。既不能反映當前國家有關農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策對引導農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)的發(fā)展狀況，也不能反映由于歷史原因的城鄉(xiāng)差、工農(nóng)產(chǎn)品比價差而造成的農(nóng)用地潛在預期價值，且補償標準偏低。按現(xiàn)行征地補償標準，基本不能保證失地農(nóng)民維持征地前的原有生活水平。

二、解決我國土地管理制度存在上述問題的對策

(一)從立法方面思考

在立法方面，國家相關立法機關應盡快修正《土地管理法》等有關集體土地法律中不合時宜的規(guī)定。首先，在有關土地征收立法方面，筆者認為，應制定專門的《土地征收法》，明確規(guī)定“公共利益”的判斷標準及其判斷機關;根據(jù)市場價格制定土地征收的補償標準，對不服土地征收行為、補償標準問題賦予被征收土地農(nóng)民及其集體有提起行政i~-7k的權(quán)利;明確規(guī)定屬于村的土地，其所有權(quán)者就是村委會，屬于村民小組的土地，其所有權(quán)者就是村民小組;明確規(guī)定凡國家建設需要征收屬于村民小組集體土地，應經(jīng)村民小組集體討論同意;對違法占用集體土地的行為，賦予相關村民集體及其成員有直接提起訴訟的權(quán)利。其次，在有關村民宅基地立法方面，筆者認為，應制定專門的《村民宅基地法》，明確規(guī)定村民宅基地的安排原則;明確規(guī)定村民申請宅基地應向所屬村集體提出申請，并經(jīng)宅基地所屬集體村民會議或村民代表大會的討論同意，如擬安排的宅基地屬于村民小組集體，則應向該村民小組提出申請，并經(jīng)該村民小組村民會議或村民代表大會討論同意;對村集體安排宅基地不符合相關規(guī)定，明確規(guī)定宅基地所屬的村民有權(quán)向法院提起訴訟請求予以撤銷的權(quán)利;對符合宅基地安排條件的村民，村集體或政府及其職能部門不予安排的，明確賦予村民有提起訴訟請求予以依法安排的權(quán)利，以維護自己的相關權(quán)益;對村民閑置、廢棄的宅基地，明確規(guī)定由所屬村集體收回，同時對閑置、廢棄的宅基地收回程序作出明確具體的操作規(guī)定;對符合被收回條件拒不配合所屬村集體收回的村民，規(guī)定相應嚴厲的制裁措施。最后，針對目前土地違法違規(guī)特別是地方政府及其官員違法違規(guī)征收集體土地成本低，使有些地方政府及其官員在違法違規(guī)征地中幾乎無后顧之憂的現(xiàn)狀，相關立法機關應完善土地違法違規(guī)相關法律責任，包括行政責任和刑事責任，提高土地違法的成本。

(二)從執(zhí)法方面思考

在執(zhí)法方面，首先。相關政府及其職能部門在土地執(zhí)法中應依法行使職權(quán)。如在集體土地所有權(quán)、使用權(quán)確權(quán)方面，相關政府及其職能部門應依法確認集體土地的所有權(quán)及其使用權(quán)，依法發(fā)放集體土地所有權(quán)、使用權(quán)相關權(quán)屬憑證，明確農(nóng)民與集體土地所有權(quán)的法律關系;地方政府特別是鄉(xiāng)級政府應依法指導村集體對本行政區(qū)域的村莊建設進行規(guī)劃，盡早明確相關集體土地的用途。其次，相關司法機關及土地監(jiān)管機關對土地違法案件應依法查處。相關政府特別是縣級人民政府及其土地監(jiān)管部門，應主動履行法定職責，發(fā)現(xiàn)違反土地管理法律法規(guī)的行為，應依法追究違法占地者相關的行政法律責任;一旦發(fā)現(xiàn)土地違法案件涉嫌犯罪，無論是政府及其官員，還是普通農(nóng)民百姓，均應依法移送相關司法機關追究其相關刑事責任;相關司法機關、土地監(jiān)管機關及其人員，對土地違法案件不依法查處或查處不力，必須依法追究其不作為或濫作為的法律責任。同時，加強政府對集體土地市場的監(jiān)督和管理，維護整個土地市場秩序。

參考文獻:

[1]許恒周.城市化進程中土地征用改革與集體土地產(chǎn)權(quán)制度變遷[J].廣東土地科學，2005(04)

[2]黃永生.淺談集體土地流轉(zhuǎn)與管理制度創(chuàng)新[J].江蘇國土資源，2003(05)

[3]唐細宗.我國現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展，2009(07)

[4]李建建，戴雙興.中國城市土地使用制度改革60年回顧與展望[J].經(jīng)濟研究參考，2009(63)