加強基層人民銀行內(nèi)部會計控制的思考

摘要：隨著人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部會計控制機制的逐步完善，內(nèi)部會計控制已成為人民銀行安全穩(wěn)定的重要保障，但當(dāng)前基層人民銀行內(nèi)部會計控制方面仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)，本文首先闡述了人民銀行內(nèi)部會計控制的作用，然后分析歸納了當(dāng)前基層人民銀行存在的主要問題，并提出了針對性的建議。

關(guān)鍵詞：人民銀行；會計；內(nèi)部控制

近年來，人民銀行在加強內(nèi)部會計控制方面采取了許多措施，取得了較好的成效。但是，基層人民銀行會計工作中仍存在有章不循，違章操作，監(jiān)督管理不到位等問題，并有挪用庫款、盜用聯(lián)行資金等會計案件發(fā)生。因此，分析當(dāng)前基層人民銀行內(nèi)部會計控制存在的問題，研究如何加強內(nèi)部會計控制，切實防范會計風(fēng)險，保障國家資金安全與完整顯得尤為重要。

一、人民銀行內(nèi)部會計控制的作用

“控制”一詞最初來源于希臘文，原意為“掌舵術(shù)”，就是掌舵的方法和技術(shù)的意思。根據(jù)我國《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》規(guī)定，內(nèi)部控制是指單位為了保證各項業(yè)務(wù)活動的有效進行、確保資產(chǎn)的安全完整、防止欺詐和舞弊行為、實現(xiàn)經(jīng)營管理目標(biāo)等而制定和實施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序?！吨袊嗣胥y行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引》規(guī)定內(nèi)部控制是指通過制定和執(zhí)行一系列具體的制度、程序和方法，對相關(guān)風(fēng)險進行識別、分析和應(yīng)對的機制和動態(tài)過程，包括內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制活動、內(nèi)部控制的信息及其溝通、對內(nèi)部控制的監(jiān)控五個要素，根據(jù)該指引制定的《內(nèi)部會計控制指導(dǎo)意見》中規(guī)定內(nèi)部會計控制是指為確保人民銀行會計工作正常、有序運行，通過制定和執(zhí)行一系列的制度、程序和方法，對相關(guān)會計風(fēng)險進行識別、分析、應(yīng)對的機制和動態(tài)過程。即人民銀行內(nèi)部會計控制是為完成既定的工作目標(biāo)和防范會計風(fēng)險，對內(nèi)部各業(yè)務(wù)崗位及其工作人員從事的業(yè)務(wù)活動進行風(fēng)險控制、制度管理和相互制約的方法、措施和程序的總稱。

當(dāng)前內(nèi)部會計控制已成為人民銀行規(guī)范會計操作行為，嚴密會計操作規(guī)程，加強會計管理，提高會計工作水平和效率，有效防范會計風(fēng)險的關(guān)鍵，其主要作用可歸納為兩方面，一是通過嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)章制度，建立相互制約機制，明確工作責(zé)任，提高對會計風(fēng)險的認識等方法，防止錯誤和不正常的現(xiàn)象發(fā)生。二是通過加大監(jiān)督檢查力度等方法，發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤和不正?，F(xiàn)象。

二、當(dāng)前基層人民銀行內(nèi)部會計控制存在的問題

（一）對內(nèi)部會計控制認識不夠，會計風(fēng)險意識淡薄。

一是內(nèi)部控制在我國仍屬于一個較新的領(lǐng)域，人民銀行內(nèi)部會計控制方面理論研究和實踐經(jīng)驗都不足，部分基層行認為內(nèi)部會計控制僅僅是各種規(guī)章制度的制定、匯總，從而忽視了內(nèi)部會計控制建設(shè)的實質(zhì)。二是部分基層行的文化建設(shè)沒有反映內(nèi)部控制的要求，不注意培養(yǎng)樹立“內(nèi)控先行”的理念，部分領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部會計控制缺乏足夠的重視，不同程度地存在重財務(wù)輕會計核算、重發(fā)行保衛(wèi)輕會計風(fēng)險防范的傾向。三是部分會計人員責(zé)任心及風(fēng)險意識不強，認為內(nèi)部會計控制是會計管理人員、會計事后監(jiān)督和會計檢查的責(zé)任，與普通會計人員無關(guān)，只要“日清月結(jié)”、“賬平表對”即可，缺乏風(fēng)險防范的主動性和警惕性。四是部分會計人員思想觀念和業(yè)務(wù)素質(zhì)不能適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，造成對制度理解存在偏差和失誤，以習(xí)慣做法或經(jīng)驗代替制度，以信任代替制度，致使制度防線有時失控。

（二）內(nèi)部會計控制制度建設(shè)相對滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展，尚未形成系統(tǒng)性的制度體系。

一是內(nèi)部會計控制制度建設(shè)沒能及時跟進會計業(yè)務(wù)發(fā)展。近幾年，會計職能部門由一個分化為幾個，部分縣級機構(gòu)的核算業(yè)務(wù)上收到中心支行一級，核算流程隨之發(fā)生較大變化，會計核算網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化水平也越來越高，會計業(yè)務(wù)處理手續(xù)和風(fēng)險點也相應(yīng)發(fā)生變化，但相應(yīng)的規(guī)章制度、操作規(guī)程未修正到位，有關(guān)內(nèi)控措施的風(fēng)險針對性不強或者與實際操作脫節(jié)，造成部分控制盲點。另有些新業(yè)務(wù)已經(jīng)開展，但相應(yīng)內(nèi)部控制制度尚不健全，如2009年2月份財務(wù)綜合管理系統(tǒng)已正式上線運行，財務(wù)核算、集中報賬及財務(wù)監(jiān)督管理的方式和流程都發(fā)生了改變，但相應(yīng)的會計內(nèi)控措施沒有及時配套，致使運作上帶有一定地盲目性。二是尚未建成一套系統(tǒng)性的內(nèi)部會計控制制度體系。內(nèi)部會計控制相關(guān)內(nèi)容分散在多項法規(guī)、制度、辦法之中，而且由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，當(dāng)前內(nèi)部會計控制出現(xiàn)“以專業(yè)為主體、相互分割”的局面，一些內(nèi)控制度在部門之間相互割裂，甚至相互抵觸，執(zhí)行中難以掌握，更無法實現(xiàn)相互牽制。三是個別內(nèi)部控制制度較為籠統(tǒng)，原則性強，可操作性差。如：重要會計崗位強制休假制度、會計授權(quán)制度只有原則性要求，缺乏具體的操作細則，造成各行對該制度理解和執(zhí)行存在差異。

（三）會計隊伍建設(shè)有待加強，會計人員正向激勵機制缺失。

一是人員數(shù)量不足。通過多次檢查發(fā)現(xiàn)，目前各會計專業(yè)普遍存在人員緊張的問題，不同程度地相互兼崗，特別是縣級會計部門承擔(dān)著國庫核算、財務(wù)會計、賬戶管理、支付結(jié)算、反洗錢等多項職能，每人兼3-5個崗位，人員的匱乏，使不相容崗位分離原則、業(yè)務(wù)相互牽制原則、“三分管”制度常常執(zhí)行不到位，出現(xiàn)不合理兼崗的現(xiàn)象，而且在人員少，工作量大的情況下會計主管監(jiān)督也流于形式，強制休假制度更是難以落實。二是少數(shù)會計人員綜合素質(zhì)不高。隨著人民銀行職能的轉(zhuǎn)換和會計業(yè)務(wù)的發(fā)展，會計業(yè)務(wù)的更新增長速度越來越快，對會計人員的政治思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力也提出了更高的要求，但部分基層行認為會計僅僅是人民銀行的基礎(chǔ)工作，是簡單的操作部門，對從業(yè)人員的素質(zhì)要求不高，將一些素質(zhì)較高、熟悉業(yè)務(wù)的會計人員充實到監(jiān)管等部門，影響了會計工作的連續(xù)性和會計人員的穩(wěn)定性。而且基層行缺乏系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在經(jīng)濟金融環(huán)境不斷變幻，新制度新辦法不斷出臺的情況下，會計人員不能及時掌握最新的經(jīng)濟金融知識及會計制度辦法，整體素質(zhì)提高緩慢，會計內(nèi)部控制的有效性隨之下降。三是缺乏行之有效的正向激勵機制。隨著人民銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展，會計人員工作量和面臨的風(fēng)險呈逐年增長態(tài)勢，責(zé)任與獎懲不匹配的矛盾逐步突出，對業(yè)務(wù)人員工作積極性產(chǎn)生一定的負面影響，雖然部分基層行制定了一些會計工作獎懲辦法，但由于缺少可操作的量化指標(biāo)，實際執(zhí)行比較困難，而且會計工作條條框框多，難以做到零差錯，致使這些獎懲辦法調(diào)動員工積極主動參與內(nèi)部會計控制的作用也受到限制。

（四）會計風(fēng)險評估體系不夠健全，基層行會計風(fēng)險評估工作尚未有效開展。

中國人民銀行關(guān)于會計風(fēng)險評估辦法僅對會計風(fēng)險評估的內(nèi)容、資料、風(fēng)險類型、風(fēng)險等級有明確規(guī)定，但辦法對于“正常、基本正常、關(guān)注、重點關(guān)注”風(fēng)險等級的認定沒有系統(tǒng)完整的量化指標(biāo)，致使基層行會計風(fēng)險評估工作難以有效開展，另外基層行會計人員比較緊張，將主要精力放在了日常業(yè)務(wù)處理上，對會計業(yè)務(wù)和管理活動中產(chǎn)生的各種風(fēng)險，沒有定期和不定期進行風(fēng)險評估工作。目前基層行的會計風(fēng)險評估主要由上級行根據(jù)定期檢查結(jié)果進行，基層行尚未建立自我評估、自我控制的預(yù)警機制，達不到通過科學(xué)、有效、動態(tài)的風(fēng)險識別、分析和應(yīng)對，對會計風(fēng)險進行持續(xù)監(jiān)控和有效管理，將會計風(fēng)險控制在合理的范圍內(nèi)的目標(biāo)。

(五) 內(nèi)部控制評價監(jiān)督部門分散，整體監(jiān)督管理不力。

一是內(nèi)部控制部門尚缺合力。目前基層行內(nèi)控監(jiān)督主要分散在會計、事后、內(nèi)審等部門，紀檢、人事、辦公室等部門參與的內(nèi)控聯(lián)動的格局體系尚未真正形成。監(jiān)督管理部門既易形成多頭檢查、重復(fù)監(jiān)督，造成人力、物力的浪費，又易因監(jiān)督視角不同導(dǎo)致評價結(jié)果的差異，掩蓋風(fēng)險隱患。二是監(jiān)督部門體制不順。作為內(nèi)部監(jiān)督部門，既要接受單位主管的領(lǐng)導(dǎo)，又要監(jiān)督其主管的工作，監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性大打折扣，另外部分紀檢監(jiān)察和內(nèi)部審計機構(gòu)怕得罪同事也在一定程度上銷弱了內(nèi)部監(jiān)督的力度，導(dǎo)致基層行內(nèi)部監(jiān)督工作存在檢查難、上報難、處理難的狀況，使違規(guī)處罰力度欠缺，責(zé)任追究難以真正實施。三是目前事后監(jiān)督過于偏重業(yè)務(wù)操作，對會計人員的工作要求停留在“賬平表對”等規(guī)章制度的表面，風(fēng)險意識淡薄。四是部分基層行會計檢查輔導(dǎo)走形式，缺乏計劃性、針對性，不能及時發(fā)現(xiàn)會計工作中的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞。

三、加強基層人民銀行內(nèi)部會計控制的建議

（一）提高風(fēng)險防范意識，創(chuàng)造良好的內(nèi)部會計控制環(huán)境。

一是基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)和會計人員要充分認識和學(xué)習(xí)先進的內(nèi)控理念，按照“風(fēng)險管理貫穿業(yè)務(wù)流程始終”的流程控制要求，強化控制活動的效率和效果，樹立內(nèi)控優(yōu)先的觀念，自覺執(zhí)行會計內(nèi)控制度，形成上下一心，群防群治的良好氛圍，從而增強風(fēng)險防范的內(nèi)在動力。二是重視內(nèi)部會計控制環(huán)境建設(shè)，把內(nèi)控制度建設(shè)和風(fēng)險防范作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部工作業(yè)績的重要考評指標(biāo)。三是開展多層次、多渠道、多形式的教育培訓(xùn)，引導(dǎo)會計人員樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，提高會計人員的風(fēng)險意識，責(zé)任意識和合規(guī)操作的制度意識，使內(nèi)控文化深入員工思想深處，營造濃郁的內(nèi)部控制文化氛圍。

（二）健全完善會計內(nèi)部控制制度，狠抓制度落實。

現(xiàn)代管理最顯著的特征是法制而非人制，一方面要緊跟業(yè)務(wù)發(fā)展變化，將內(nèi)部控制制度該修改的修改，該補充的補充，該完善的完善，制定會計業(yè)務(wù)部門會簽制度，避免各會計專業(yè)制定的會計制度出現(xiàn)沖突，盡快健全完善內(nèi)部會計控制制度體系。另一方面要抓好制度落實，建立會計內(nèi)部控制制度執(zhí)行機制，強化對內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的日常考核，使任何會計人員、任何一個會計業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)都受到有效的控制制約，同時加大制度落實情況的檢查力度，督促會計人員切實落實內(nèi)部會計控制制度，從根本上規(guī)范人民銀行會計操作行為，有效防范會計風(fēng)險。

（三）堅持“以人為本”，合理配備會計人員，提高會計人員素質(zhì)。

“以人為本”是現(xiàn)代經(jīng)濟管理的核心理念，內(nèi)部會計控制采取的一切措施、方法和程序，歸根結(jié)底都要由人來執(zhí)行，所以配備合適的會計人員是確保會計核算質(zhì)量不斷提高和會計內(nèi)部控制有效運行的關(guān)鍵。一是加強會計人員配置管理?；鶎尤嗣胥y行要配備與當(dāng)前會計工作量及崗位設(shè)置要求相適應(yīng)的會計人員數(shù)量，合理進行崗位分工，同時嚴把準入關(guān)，在用人過程中應(yīng)嚴格考核個人的思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平、工作責(zé)任心、家庭情況等方面。二是加強思想教育，提高會計人員的法律意識和法制觀念，形成會計職業(yè)道德的自律機制，努力造就一支有理想、有道德、守紀律的會計隊伍。三是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，隨著金融市場國際化、業(yè)務(wù)操作電子化、數(shù)據(jù)處理信息化、會計監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)化等科學(xué)管理體制和手段，會計業(yè)務(wù)流程和核算方式不斷變化，對會計工作的要求也越來越高，各級行應(yīng)該定期組織開展方式靈活、形式多樣、針對性強的崗位培訓(xùn)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，使會計人員熟練掌握各項業(yè)務(wù)技能。四是基層行結(jié)合工作實際，建立切實可行，行之有效的激勵機制，對工作責(zé)任心強，業(yè)務(wù)素質(zhì)高，堅持原則的會計人員根據(jù)其能力和貢獻大小從物質(zhì)、精神、職稱和職務(wù)等給予傾斜，充分調(diào)動會計人員的工作積極性，關(guān)心、愛護會計人員的工作和生活，幫助會計人員解決工作、生活中的實際困難，緩解會計人員思想壓力，為其進步和發(fā)展提供寬松、適宜的環(huán)境。五是強化崗位定期輪換的強制性，有計劃地對會計人員實行強制休假。

（四）完善會計內(nèi)部控制風(fēng)險評估體系，持續(xù)監(jiān)控和有效管理會計風(fēng)險。

一是進一步完善會計風(fēng)險評估辦法，對“正常、基本正常、關(guān)注、重點關(guān)注”風(fēng)險等級的認定標(biāo)準細化。二是各會計業(yè)務(wù)部門設(shè)立會計風(fēng)險分析崗位，結(jié)合事后監(jiān)督部門的日常監(jiān)督和內(nèi)外部的檢查情況，對常規(guī)會計業(yè)務(wù)和管理活動定期進行風(fēng)險評估，對非常規(guī)會計業(yè)務(wù)和管理活動及突發(fā)性事件及時進行風(fēng)險評估，并定期編寫會計風(fēng)險報告，向上級行和分管行長報告。三是通過會計聯(lián)席會議方式，根據(jù)各會計業(yè)務(wù)部門的風(fēng)險評估結(jié)果，商討制定具體的風(fēng)險處置方案，及時、有效防范、化解風(fēng)險，對風(fēng)險處置后未化解的風(fēng)險進行持續(xù)監(jiān)控，切實將會計風(fēng)險控制在合理的范圍內(nèi)。

（五）強化內(nèi)部監(jiān)督，提高內(nèi)控能力。

一是紀檢監(jiān)察、內(nèi)審和事后監(jiān)督要緊密結(jié)合，既要各司其責(zé)，進行獨立的檢查，又要相互協(xié)調(diào)、緊密配合，形成合力，共同防范和化解會計風(fēng)險。二是進一步明確各會計業(yè)務(wù)部門檢查輔導(dǎo)崗位職責(zé)，檢查輔導(dǎo)人員每日對業(yè)務(wù)進行認真核查，會計主管每半月對內(nèi)控重點環(huán)節(jié)進行檢查，分管行長每季對重點會計業(yè)務(wù)進行現(xiàn)場監(jiān)督。三是事后監(jiān)督重視風(fēng)險控制和防范，逐步建立風(fēng)險防范為目標(biāo)導(dǎo)向的事后監(jiān)督模式。四是嚴格監(jiān)督檢查和后續(xù)檢查制度。監(jiān)督部門要對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時做出處理意見，以通報、文件等形式要求被查部門限期整改，并對整改情況進行跟蹤監(jiān)督。五是嚴肅責(zé)任追究制度。對工作不認真，不按程序辦事，應(yīng)查未查或查出問題隱瞞不報的，要從嚴追究責(zé)任。