制度約束與市場擠壓:小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展研究

為引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國開始小額貸款公司試點工作。自小額貸款公司集中成立以來，身份定位模糊、缺乏政策支持、資金供應(yīng)鏈斷裂等因素就一直是困擾小額貸款公司的主要問題。本文在簡要分析小額貸款公司現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重點對制約小額貸款公司發(fā)展的因素進(jìn)行研究，進(jìn)而提出完善小額貸款公司發(fā)展的建議，力圖對小額貸款公司的經(jīng)營實踐提供借鑒意義。

一、淄博市小額貸款公司發(fā)展特點

2008年11月15日，經(jīng)山東省金融辦公室批準(zhǔn)，淄博張店匯通小額貸款公司在省內(nèi)率先掛牌成立。之后，桓臺匯鑫、沂源華聯(lián)陸續(xù)開業(yè)。截至目前，全市三家小額貸款公司，注冊總資本2.3億元，最低注冊資本6000萬元，最高注冊資本9000萬元。從總體發(fā)展情況看，小額貸款公司發(fā)展呈現(xiàn)以下幾個特點：

（一）業(yè)務(wù)發(fā)展迅速。開業(yè)以來，因“手續(xù)簡便、額度靈活、審批快”等特點，小額貸款公司貸款業(yè)務(wù)發(fā)展迅速。今年前10個月累計發(fā)放貸款38212萬元，貸款余額16449萬元，占注冊資本總額的71.52%，高于全省12.11個百分點。從服務(wù)對象來看，主要分為自然人貸款和企事業(yè)單位貸款兩大類，其中自然人貸款余額9287萬元，占全部貸款余額的56.46%，主要是個體工商戶貸款和農(nóng)戶貸款；企事業(yè)單位貸款余額7162萬元，占全部貸款余額的43.54%

（二）業(yè)務(wù)經(jīng)營較好，經(jīng)營風(fēng)險暫未出現(xiàn)。前10個月，三家小額貸款公司累計實現(xiàn)凈利潤812.82萬元，累計上繳稅收129.23萬元。因小額貸款公司成立時間相對較短，經(jīng)營風(fēng)險暫未出現(xiàn)，尚未提取貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金，但與其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相比，整體抗風(fēng)險能力較弱。

（三）機(jī)構(gòu)間發(fā)展不平衡。截至目前，張店匯通小額貸款公司累計發(fā)放貸款24582萬元，貸款余額9518萬元，超過注冊資本金規(guī)模1518萬元。沂源華聯(lián)自2009年7月8日成立以來，依托沂源產(chǎn)業(yè)特色，不到四個月就累計發(fā)放貸款10031萬元，10月末貸款余額5632萬元，占其注冊資本金的93.87%。相比之下，桓臺匯鑫小額貸款業(yè)務(wù)發(fā)展則明顯緩慢，該公司自今年4月11日成立以來，僅累計發(fā)放貸款3600萬元，10月末貸款余額1299萬元，僅占其注冊資本金的14.43%，各項指標(biāo)均遠(yuǎn)低于其他兩家小額貸款公司。

（四）貸款方式單一。受服務(wù)群體信用風(fēng)險相對較高、不動產(chǎn)及權(quán)利抵質(zhì)押難以落實等因素影響，小額貸款公司多采用“抵押或質(zhì)押+擔(dān)?！狈绞桨l(fā)放貸款。從三家小額貸款公司情況看，“抵押或質(zhì)押+擔(dān)?！狈绞劫J款占比高達(dá)99.84%，僅有一筆26萬元事業(yè)單位信用貸款。

（五）貸款利率水平高。目前該市小額貸款公司貸款加權(quán)平均利率為16.01%，高于全省0.71個百分點。其中，自然人貸款加權(quán)平均利率為15.9%，高于全省1.5個百分點；企事業(yè)單位貸款加權(quán)平均利率為16.14%，低于全省0.56個百分點，但明顯高于一年期銀行貸款基準(zhǔn)利率5.31%的水平。在實際執(zhí)行過程中，小額貸款公司根據(jù)借款人信用、資金額度及貸款期限的不同，實行了彈性較大的差別利率，自然人貸款中最高年利率達(dá)21.24%，最低年利率為8.748%；企事業(yè)單位貸款中最高年利率為21.24%，最低年利率為5.31%。

（六）貸款期限短，多用于臨時周轉(zhuǎn)。由于受資金規(guī)模限制的影響，小額貸款公司在信貸投放中期限普遍較短；同時，由于利率相對較高，貸款多用于臨時周轉(zhuǎn)。截至10月底，全市小額貸款公司貸款余額中，期限大部分在一年以內(nèi)，一年以上的貸款僅占3.47%。

二、影響小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的主要因素

小額貸款公司是一種新生事物，雖然不是金融機(jī)構(gòu)，但其卻經(jīng)營貸款等金融業(yè)務(wù)，在業(yè)務(wù)管理、會計制度、財務(wù)管理及風(fēng)險防范等方面具有金融機(jī)構(gòu)的特點。這種身份定位與業(yè)務(wù)定位的錯位，給小額貸款公司實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展帶來諸多障礙。

（一）“定位難”是制度約束下小額貸款公司的先天不足

1、“先入為主”的審慎原則導(dǎo)致政策制定偏重風(fēng)險控制。上世紀(jì)八九十年代小額信貸作為國際組織推薦的一種扶貧方式引入我國，由于從扶貧角度出發(fā)，忽略了小額信貸首先要作為一種金融市場產(chǎn)品的定位和發(fā)展理念，小額信貸機(jī)構(gòu)含混不清，非政非企，管理混亂，高成本投入后換來的是風(fēng)險的不斷累積。盡管目前我們在商業(yè)小額信貸供給主體的實踐中走出了探索性的一步，但現(xiàn)實問題是先期實踐的教訓(xùn)使得相關(guān)部門在政策制定上更加審慎，政策框架偏重風(fēng)險控制，如人民銀行、銀監(jiān)會《指導(dǎo)意見》中“不吸收公眾存款”、“ 小額貸款公司的股東需符合法定人數(shù)規(guī)定”、“小額貸款公司單一自然人、企業(yè)法人、其他社會組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%。”、“小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%”、“小額貸款公司在堅持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的原則下自主選擇貸款對象，小額貸款公司發(fā)放貸款，應(yīng)堅持‘小額、分散’的原則，鼓勵小額貸款公司面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)，著力擴(kuò)大客戶數(shù)量和服務(wù)覆蓋面。同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%”這些規(guī)定從公司性質(zhì)、股東構(gòu)成、經(jīng)營范圍和方式等等方面無不體現(xiàn)著風(fēng)險控制的審慎原則。但是基于風(fēng)險控制的制度性約束卻為小額貸款公司的實際運(yùn)作套上了重重枷鎖，小額貸款公司是規(guī)模化較小的金融信貸主體，股東持股的分散可能導(dǎo)致公司重大決策的低效率。

2、現(xiàn)有法律體系中難以找到貼合小額貸款公司的法律定位。目前，我國對于小額信貸的相關(guān)規(guī)定有2001年12月中國人民銀行發(fā)布的《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》等金融規(guī)章和規(guī)范性文件，位次比較低，還沒有上升到法律層面。從小額貸款公司的業(yè)務(wù)種類來看，由于其只提供貸款業(yè)務(wù)，使它又不同于商業(yè)銀行，不適用于《商業(yè)銀行法》。但是貸款業(yè)務(wù)本質(zhì)上又是一種金融行為，不同于一般的有限責(zé)任公司。因此盡管《指導(dǎo)意見》對小額貸款公司的性質(zhì)定義為適用《公司法》設(shè)立發(fā)起，但對其管理顯然又不適用于《公司法》。另外，小額貸款公司實質(zhì)上可能承擔(dān)者某些財政職能（如扶貧貸款），但作為小額貸款公司最為直接依據(jù)的《指導(dǎo)意見》和各地區(qū)《試點實施方案》來看，只做了一些粗線條的規(guī)定．而且缺乏統(tǒng)一性和法律效力．貸款公司該享受的優(yōu)惠政策沒有明確．使得小額貸款公司的經(jīng)營陷入既無法律依據(jù)又無試點文件支持的尷尬境地。

3、多頭管理導(dǎo)致實際運(yùn)作過程中存在權(quán)責(zé)不對等問題。盡管小額貸款公司業(yè)務(wù)屬性屬于金融范疇，但組織形式界定為一般工商企業(yè)，小額貸款公司從成立到業(yè)務(wù)經(jīng)營要接受工商、稅務(wù)、金融辦公室、人民銀行及銀監(jiān)部門的多頭監(jiān)管。目前，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)為銀監(jiān)會。小額貸款公司沒有取得金融許可證，因此在法律上其稱不上金融機(jī)構(gòu)，所以它不受銀監(jiān)會的監(jiān)管。從目前淄博市的情況看，審批設(shè)立是省金融辦，具體監(jiān)管責(zé)任落實到淄博市金融辦，要定期向市金融辦報送業(yè)務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。此外，還要向人民銀行報送相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。從其它地區(qū)的實踐來看，對貸款公司的監(jiān)管大多由地方試點辦公室實施，在公司開始運(yùn)營后有些試點地區(qū)將監(jiān)管任務(wù)交給了縣級人民銀行，由貸款公司定時向縣級人行報送資料。但這種做法從法律和理論層面都存在問題，從法律層面看，銀監(jiān)會成立后人民銀行已經(jīng)專司國家貨幣政策的制定與執(zhí)行，不具備對微觀金融信貸業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查權(quán)；從理論層面看，盡管省政府辦公廳明確下文確定金融辦公室是小額貸款公司的主管部門，但在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的缺失、監(jiān)管能力及監(jiān)管經(jīng)驗相對缺乏的限制下，削弱了其監(jiān)管效力的有效性。

（二）市場約束下小額貸款公司的生存困境加劇

小額貸款公司的發(fā)展困境并不僅僅局限于現(xiàn)有制度條件下的定位難問題，其在市場環(huán)境沖擊下的經(jīng)營仍面臨著諸多問題：

1、資金來源匱乏制約信貸業(yè)務(wù)發(fā)展空間。一是“只貸不存”的經(jīng)營模式制約小額貸款公司資金瓶頸。目前，淄博市開業(yè)的三家小額貸款公司平均注冊資本僅為7667萬元，低于全省平均水平，沒有一家公司注冊資本超過1億元。以沂源華聯(lián)為例，目前該公司資本金已經(jīng)全部放出，處于“無米可炊”的困境。即使考慮按注冊資本金50%的比例向金融機(jī)構(gòu)融資，目前全市可貸資金也僅為3.45億元，信貸增長空間有限。二是外部融資渠道梗塞，實際操作難以落實。小額貸款公司不具備從金融市場拆借資金的資格，從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款融資除了利率水平相對較高外，主要面臨著有效抵押不足及銀行無相關(guān)授信標(biāo)準(zhǔn)等窘境。三是增資擴(kuò)股因政策受到期限和額度多重限制，而較之浙江靈活的增資做法，山東地方政策亟待松動。

2、利率風(fēng)險覆蓋存在缺口。民間借貸的高收益性是吸引小額貸款公司的重要原因之一，但按照目前經(jīng)營情況看，對小額貸款公司實施的審慎性監(jiān)管原則卻使其借貸利率受到規(guī)定的限制，遠(yuǎn)無法達(dá)到民間金融的高收益水平。從淄博市小額貸款公司的情況看，其貸款期限主要集中在1-3個月和3-6個月等較短期的貸款業(yè)務(wù)上，最低年利率為8.748%，最高年利率為21.24%，平均測算年利率為16.01%，與農(nóng)村信用社同類貸款利率11%左右的水平相差不大。對比從民間金融較為活躍的浙江省的情況看，現(xiàn)在溫州民間拆借年利率為30％-36％甚至更高，小額貸款在20％至28％之間，銀行貸款的最終成本也將達(dá)至11％。小額貸款公司的盈利空間有限，但壞賬和操作風(fēng)險卻沒有減少。目前，小額貸款公司實際上是在銀行信貸與民間借貸的夾縫中生存，小額貸款公司面臨的客戶往往是那些往往是大型銀行認(rèn)為“不屑”、“不良”、“高風(fēng)險”者，而小額貸款公司在審貸流程上比較正規(guī)金融機(jī)構(gòu)有一定的優(yōu)勢，但與民間借貸比仍處于效率的劣勢之中，因此也損失了一部分客戶。比較而言，能夠留給小額貸款公司的信貸需求客戶，其整體風(fēng)險水平較高，從而帶來甄別和篩選成本的提高，公司的利率實際執(zhí)行水平仍難以很好地覆蓋風(fēng)險。

3、貸款形式趨向于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，但在成本控制上卻存在與正規(guī)金融和民間借貸的差距。小額貸款公司在經(jīng)營上仍簡單復(fù)制商業(yè)銀行模式。目前， 淄博市三家小額貸款公司普遍采取擔(dān)保、抵押等貸款形式，貸款方式全部為仿照商業(yè)銀行運(yùn)作模式的抵押擔(dān)保貸款，信用貸款很少。因此，貸款成本與正規(guī)金融趨同，成本構(gòu)成較為復(fù)雜，與私人借貸相比沒有避稅功能。同時，與金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點多、經(jīng)營時間長的金融機(jī)構(gòu)相比，小額貸款公司在對客戶經(jīng)營情況和資信狀況了解不充分、信息網(wǎng)絡(luò)資源缺乏，競爭優(yōu)質(zhì)客戶時明顯處于劣勢。

4、政策硬性約束與市場機(jī)制“撞車”現(xiàn)象屢見不鮮。從小額貸款公司信貸發(fā)放的對象來看，地方政府在小額貸款公司管理的規(guī)定中設(shè)定了須按照“小額、分散”的原則發(fā)放貸款，70％資金應(yīng)發(fā)放給貸款余額不超過50萬元的小額借款人，其余30％資金的單戶貸款余額不得超過資本金的5％，小額貸款公司不得向其股東發(fā)放貸款。這一系列限制措施，使得處于地方經(jīng)濟(jì)相對較發(fā)達(dá)的小額貸款公司面臨諸多約束。如張店匯通，企業(yè)貸款4363萬元，占比45.84%，個人貸款5155萬元，占比54.16%。公司8000萬注冊資本金有4363萬元用于單筆50萬元以上借款人，對比公司信貸投放中企業(yè)貸款占比高的現(xiàn)狀，能夠用于企業(yè)較大額度貸款的資金已經(jīng)十分有限。因此，在目前小額貸款公司不得吸收存款而已經(jīng)回避了系統(tǒng)性風(fēng)險的制度框架下，過于嚴(yán)格的信貸投向比例限制實際上人為高估了道德風(fēng)險和操作風(fēng)險水平，同時也忽視和低估了小額貸款公司的市場風(fēng)險控制能力，顯然是不符合市場規(guī)律，也進(jìn)一步限制了小額貸款公司的盈利和發(fā)展空間。

5、優(yōu)而無惠，稅負(fù)偏高，投資回報率難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。小額貸款公司在性質(zhì)上屬于一般工商企業(yè)，而非金融機(jī)構(gòu)，因此享受不到農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)在融資和運(yùn)營中的優(yōu)惠待遇。作為一般工商企業(yè)，小額貸款公司在銀行的存款只能按照一般工商企業(yè)的活期存款利率計算，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于金融企業(yè)的同業(yè)存放利率；即使能夠從金融機(jī)構(gòu)融入資金，也只能按照一般工商企業(yè)的利率檔次，而不能享受更低的“銀行同業(yè)存放利率”。此外，作為一般工商企業(yè)，在繳納25%的企業(yè)所得稅的同時，還要繳納5.6%的營業(yè)稅及城建稅教育費(fèi)附加，與農(nóng)村信用社3%的營業(yè)稅率相比，小額貸款公司的運(yùn)營成本明顯高于一般金融機(jī)構(gòu)。受此影響，全市小額貸款公司平均投資收益率僅為7.33%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般金融機(jī)構(gòu)的同時，也低于當(dāng)初設(shè)立小額貸款公司時的預(yù)期資本收益率。

三、結(jié)論及措施建議

從當(dāng)前情況看，制度約束與市場擠壓是當(dāng)前影響小額貸款公司可持續(xù)性發(fā)展的主要障礙。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)遵循“減少約束和適度扶持”的思路，在系統(tǒng)性風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上，以市場引導(dǎo)為主，減少制度剛性約束，加大政策扶持力度，幫助其做大做強(qiáng)，在條件成熟的前提下有選擇的引導(dǎo)其向村鎮(zhèn)銀行轉(zhuǎn)化。

（一）明確小額貸款公司的主體地位

當(dāng)前小額貸款公司的定位有三個選擇，一是普通市場主體，即實質(zhì)上處于與民間借貸主體相同的地位；二是微觀金融機(jī)構(gòu)，即向社區(qū)銀行、村鎮(zhèn)銀行等民營化銀行發(fā)展；三是特殊金融主體，即非吸收存款類獨(dú)立放貸人。顯然非吸收存款類獨(dú)立信貸主體的定位更加符合目前我國微觀金融體系的需要，更符合市場化發(fā)展的規(guī)律?？v觀理論研究與具體實踐，內(nèi)生性金融的發(fā)展的確能夠在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮外生性金融所不具有的獨(dú)特優(yōu)勢，但我國內(nèi)生金融體系的結(jié)構(gòu)性缺陷也十分明顯，農(nóng)村信用社一枝獨(dú)大局面的破解，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行這樣的民營銀行的產(chǎn)生，也需要小額貸款公司這類準(zhǔn)金融形式的獨(dú)立貸款人的發(fā)展?？梢酝ㄟ^明確小額貸款公司定位，進(jìn)而解決制度設(shè)計中的缺陷和不足，在微觀金融領(lǐng)域形成民間金融、小額信貸準(zhǔn)金融、小規(guī)模正規(guī)金融與現(xiàn)有正規(guī)金融的合理梯次結(jié)構(gòu)。

（二）實現(xiàn)規(guī)模和風(fēng)險的控制與平衡

目前對于小額貸款公司日常經(jīng)營活動和股東利益．協(xié)調(diào)等方面都沒有成熟的規(guī)定，比照前期試點的過程中就發(fā)生過股東之間由于關(guān)系貸款、關(guān)聯(lián)貸款等類似的原因而造成糾紛的經(jīng)驗，小額貸款公司并不適合分散化、復(fù)雜化的股東機(jī)構(gòu)，必須從法律和制度層面加以創(chuàng)新，根據(jù)小額貸款公司的經(jīng)營特性，其發(fā)展初期的單一股東或大股東控股模式可能更能體現(xiàn)效率與風(fēng)控水準(zhǔn)。同時可以嘗試建立控股股東的無限責(zé)任機(jī)制，組建由控制權(quán)者承擔(dān)無限責(zé)任，一般股東承擔(dān)有限責(zé)任的“兩合公司”，以減少道德風(fēng)險。另外對于規(guī)模和風(fēng)險的控制還可通過經(jīng)營績效與規(guī)?？刂茠煦^加以解決，同時也有利于正向激勵機(jī)制的形成。

（三）政策退出與重新定位

在系統(tǒng)性風(fēng)險控制的前提下，政策約束過多顯然不利于小額貸款公司的發(fā)展。在合理定位基礎(chǔ)上，對于明顯應(yīng)市場解決的問題，如貸款定價、股東構(gòu)成等問題，應(yīng)堅持政策退出原則，將決定權(quán)歸還市場。政策應(yīng)退出到系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管以及系統(tǒng)服務(wù)的范圍之內(nèi)，如向小額貸款公司發(fā)布、提供各類市場利率信息、信用信息以及其它數(shù)據(jù)服務(wù)的層面。

（四）加大政策扶持力度

一是要完善小額貸款公司資本風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。研究中央銀行為小額貸款公司的融資辦法，嘗試對其發(fā)放再貸款，以引導(dǎo)其業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展；對服務(wù)“三農(nóng)”和小企業(yè)成效顯著、內(nèi)控制度健全的小額貸款公司從增資擴(kuò)股的頻度及額度上進(jìn)行政策扶持；二是盡快將小額貸款公司納入征信系統(tǒng)，允許其查詢企業(yè)和個人信息，以實現(xiàn)信用信息共享，降低運(yùn)營成本和信用風(fēng)險；三是減輕小額貸款公司稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。建議參照農(nóng)村信用社的稅收優(yōu)惠政策，對小額貸款公司實行減免營業(yè)稅、所得稅等稅種或者實行先征后退的稅收政策。同時，降低抵押評估、公正等費(fèi)用的征收比例。

（五）引導(dǎo)條件成熟的小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行

目前，淄博市三家小額貸款公司的發(fā)展目標(biāo)是改制為村鎮(zhèn)銀行以增加信貸資金來源，但擔(dān)心改制后銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)成為最大股東，小額貸款公司股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，原來股東股權(quán)比例降低，失去了對公司經(jīng)營的控制權(quán)。鑒于改制為村鎮(zhèn)銀行的意愿與改制后的擔(dān)心相矛盾的現(xiàn)實，建議現(xiàn)階段維持小額貸款公司目前的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，適時增加資本以幫助企業(yè)做大做強(qiáng)。在條件成熟的條件下，對公司治理結(jié)構(gòu)完善、風(fēng)險評價及貸款管理規(guī)范、滿足《小額貸款公司改制村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》的小額貸款公司引導(dǎo)其轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行。

作者單位：李敦亮 中國人民銀行淄博市中心支行

作者單位：王玉霞 淄博職業(yè)學(xué)院