對省管縣預算體制的調(diào)查與思考

“省直管縣”是我國行政管理體制改革的一項重要突破。2010年1月份開始，按照魯財預[2009]48號文件要求，高青縣作為“省直管縣”試點縣進行了相應的財政體制改革，這項重要改革試行半年多來，效果到底如何，還存在哪些問題，我們對此進行了詳細的調(diào)研。

“省直管縣”試點的主要舉措及成效

實施試點的高青縣是淄博市糧棉農(nóng)業(yè)大縣工業(yè)小縣，全縣總?cè)丝?6萬人，2009年全縣GDP總量100.1億元，地方財政收入48736萬元，人均GDP27806元，人均地方財政收入1354元，遠遠低于全市平均水平，屬于經(jīng)濟發(fā)展水平較落后的縣。

按照省財政的統(tǒng)一部署，試點改革的主要內(nèi)容是各市、直管縣的中央、省級收入入庫級次、入庫比例不變，各市不再分享直管縣的財政收入。對2009年涉及的市與直管縣收入體制變化，當年不再調(diào)整入庫級次，年底省級通過體制結(jié)算，將市級集中直管縣的收入增量上解省級，由省再返還給直管縣。省對直管縣的原體制補助，并入省對直管縣的增值稅、消費稅收入返還基數(shù)，增幅與直管縣上劃中央的增值稅、消費稅收入增幅掛鉤，按照1：0.3確定；直管縣對省級的原體制上解遞增比例，統(tǒng)一調(diào)整為3%，其中改革前低于3%的有，繼續(xù)按照原比例上解省，差額部分仍由市承擔。高青縣開展試點工作以來，主要取得了以下成效。

加大了對縣級財政的支持力度，緩解了縣級財政困難。實行“省直管縣”財政體制后，省直接核定并補助到縣。在高青縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險、中小學公用經(jīng)費、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等項目轉(zhuǎn)移支付、專項資金上對高青縣予以了傾斜。截至2010年第三季度末，省財政轉(zhuǎn)移支付給高青縣補助資金達36350萬元。

增強了縣級財政資金的調(diào)控能力，提高了工作效率。實行省直管后，縣財政的資金調(diào)度由省財政不經(jīng)市財政直接劃撥到縣，各種財力性轉(zhuǎn)移支付資金基本能夠按時間進度劃撥到位，減少了劃撥資金的中間環(huán)節(jié)，提高了財政資金效率。

促進了縣級財政管理水平的提升。實行“省直管縣”財政體制之后，縣級財政工作得到了省、市兩級財政的指導和幫助，省級財政在預算審查、預算管理、數(shù)據(jù)報送等方面對縣級財政工作要求明顯提高，同時，根據(jù)要求，對村級財務實行“村財鄉(xiāng)管”，各鎮(zhèn)新設立農(nóng)村集體經(jīng)濟管理站，將所轄農(nóng)村財務全部收歸鎮(zhèn)管理。這樣鄉(xiāng)村財力顯著增加，鄉(xiāng)村債務得到了有效控制，亂收費、亂罰款現(xiàn)象得到了有效抑制，進一步鞏固了農(nóng)村稅費改革成果，提高了基層的財政管理水平。

結(jié)算方式日趨合理。從資金往來和財政結(jié)算來看，改革之前是省財政和市財政進行資金往來和結(jié)算，改革之后是市、縣財政直接與省財政發(fā)生資金往來和結(jié)算關系，市財政和縣財政間的結(jié)算通過省財政進行。這一改革有利于提高資金往來和結(jié)算的效率。

“省直管縣”試點需要解決的主要問題

財政“省直管縣”作為強縣擴權改革的一項重要內(nèi)容試行以來，增強了縣級政府發(fā)展、調(diào)控經(jīng)濟的主動性和積極性，一定程度上促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。但還有許多需要完善的地方。

預算內(nèi)外資金的管理改革和事權與財權的劃分沒有同步進行。對大量的通過預算外資金進行的市縣上劃和補助事項尚未清理規(guī)范，大部分預算外資金仍按原體制管理，形成一個地區(qū)兩種體制并存的局面，未實現(xiàn)財政資金省直管縣的全覆蓋。

轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構還不夠合理。在省財政給高青縣財政轉(zhuǎn)移支付中，財力性轉(zhuǎn)移支付比重偏小，專項轉(zhuǎn)移支付較大，占到40 %以上。

削弱了設區(qū)市一級的調(diào)控力。根據(jù)我省的改革方案，設區(qū)市對試點縣的支持不能減少，要逐步增加。按照目前的省管縣體制，市本級承擔的事權與財權明顯不對稱，收支矛盾將加劇。

財權事權兩張皮。試點縣財政管理級次上收，財政工作由省直接部署，但行政管理體制沒有同步改革，市黨政機構及部門仍在履行全市性事權。這種財權與事權的不對稱將影響到許多政府決策的實施，從而對整個經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響。

試點改革的“造血”功能不足。財政“省直管縣”雖然在財政補助上對試點縣有一定的傾斜和照顧，但并沒有在體制上體現(xiàn)對試點縣財力的增加，基本上還是沿用了稅收返還和收入分成等原有模式，并沒有提高縣級返還和分成的比例。

國庫部門積極行動，全力保障“省管縣”財政體制改革。

在高青縣財政實行省管縣后，國庫部門積極行動起來，從自身工作性質(zhì)出發(fā)全力配合好本次縣級財政改革。主要采取的措施有以下幾個方面。

充分發(fā)揮技術優(yōu)勢，全力保障財政體制改革。國庫部門一方面在TBS核算系統(tǒng)中修改總額分成參數(shù)，原市財政已經(jīng)分享的高青縣財政收入，由財政部門協(xié)商進行解決，此次調(diào)整后，縣級財政可增加收入2220萬元。另一方面在TBS核算系統(tǒng)中修改預抵返還參數(shù)，從而實現(xiàn)增值稅、消費稅兩個稅種當日按固定比例提取部分收入給縣級，僅這一次調(diào)整就為縣財政增加收入2056萬元，從政策上有力的支持了高青縣經(jīng)濟的發(fā)展。

適應體制改革要求，加快自身轉(zhuǎn)變?！笆」芸h”財政體制改革導致基層國庫的管理與核算產(chǎn)生較大變化。改革實施后，財政返還均通過大額支付系統(tǒng)匯劃，同時預抵返還體制的變化，還給縣支庫增加了業(yè)務量。為適應這種形勢需要，一方面人行高青縣支行積極進行了崗位競聘，把業(yè)務強、素質(zhì)高的人員調(diào)整充實到國庫崗位；另一方面借助濟南分行開展的國庫業(yè)務競賽活動，進行國庫業(yè)務培訓，培訓內(nèi)容涉及到當前使用的TBS系統(tǒng)、TMIS系統(tǒng)、財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)等系統(tǒng)，還包括明年準備上線的TCBS系統(tǒng)、TIPS系統(tǒng)，努力打造一支精通業(yè)務，勇于開拓的國庫隊伍。

創(chuàng)新服務手段，提高服務質(zhì)量。首先要改進和完善各項規(guī)章制度。將按照支行要求，重點做好起草《“小而有為”生態(tài)化精品支行建設規(guī)定標準》中國庫業(yè)務部分的“崗位工作規(guī)范標準”和“檢查考核”表等項工作。其次要是加強內(nèi)控制度建設。嚴格崗位分工，認真落實AB制；嚴格按業(yè)務操作規(guī)流程辦理業(yè)務，堅決杜絕代崗、串崗、一手清等現(xiàn)象;嚴格按加強對要害崗位、重要空白憑證的管理;認真執(zhí)行印、押、證三分管制度。最后要充分利用農(nóng)村支付環(huán)境建設推廣條件，做好各種惠農(nóng)補貼資金國庫直接支付創(chuàng)新工作。