關于構建縣級政府與農(nóng)信社新型關系的思考

國務院制定出臺的《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》[國發(fā)（2003）15號文件]明確提出，按照“明晰產(chǎn)權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求，對農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權制度進行改革。當前農(nóng)村信用社正在改革的目標是：以科學發(fā)展觀為指導，以服務“三農(nóng)”、支持縣域經(jīng)濟發(fā)展為宗旨，堅持股份制改革方向，構建農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社和諧發(fā)展，具有中國特色的農(nóng)村合作金融體系。在這種新的框架下，縣級政府與農(nóng)村信用社之間的關系如何處理和把握，是當前面臨的新課題。為此，筆者對此進行探索，旨在拋磚引玉。

各行其是：歷史教訓應引以為戒

我國農(nóng)村信用社產(chǎn)生于解放初期，當時是根據(jù)中央政策關于開展合作化的運動的精神組建起來的，代表金融領域合作的農(nóng)村信用合作社與代表生產(chǎn)領域合作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以及代表流通領域合作的供銷合作社三者并稱“三大合作”。從組建到現(xiàn)在，農(nóng)村信用社經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷史，用沉痛的代價所換取的歷史教訓。對這段曲折的歷史進行簡單回顧，對我們正確處理信用社與政府的關系是非常有益的。 總體來看，農(nóng)村信用社五十多年的曲折道路可以劃分為四個階段：

第一階段，以組建的解放初期的五八年大躍進開始，這段時期是信用社普遍建立大發(fā)展的時期，當時根據(jù)中央政府推行合作化運動的指示，生產(chǎn)、供銷、信用三大合作在農(nóng)村迅速推開，對當時農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平的提高起到了十分巨大的任用。

第二階段，從五八年到大躍進七八年三中全縣以前，這段時間是信用社受嚴重挫折甚至是被嚴重摧殘的時期。當時，在“左”的路線和錯誤政策的影響下，整個國民經(jīng)濟受到了嚴重損害，合作事業(yè)被極其嚴重的摧殘和破壞。這二十年中，信用社先后下放給人民公社、生產(chǎn)大隊，后來又交給了貧下中農(nóng)管理，信用社干部隊伍、資金和業(yè)務均受到嚴重損害。從總體上看，這段時間是信用合作事業(yè)萎縮、扭曲的時期，很多地方的信用社幾近到了破產(chǎn)的邊緣。這段歷史慘痛的教訓是，信用社在“一大二公”的錯誤思想下，交給了地方管理，合作制原則被極大扭曲，信用社遭到重創(chuàng)。

第三階段，從文化革命以后到1984年信用社體制改革以前，這段時間是信用社業(yè)務開始恢復的時期。文化革命以后，鑒于當時把信用社下放給地方造成混亂和損失的教訓，國家決定把信用社交給國家銀行管理，首先交給人民銀行管理，后來交給農(nóng)業(yè)銀行管理，信用社既是集體金融組織，又是國家銀行的基層機構。

第四階段，從1984年進行信用社體制改革到現(xiàn)在，信用社進入改革和發(fā)展的時期。1984年國務院105號文件對農(nóng)村信用社的改革問題作了全面部署。此后，在農(nóng)業(yè)銀行領導下，信用社在民主管理、業(yè)務管理、組織建設等方面進行了一些改革，特別是縣級聯(lián)社的建立，對信用社各項業(yè)務的發(fā)展和內(nèi)部管理的改進起到了顯著作用，信用社在管理自主權上也有了一些恢復。1996年底，國務院決定農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關系，從此信用社走上了“自我約束、自負盈虧、自擔風險”的穩(wěn)健快速發(fā)展之路。

綜合四個階段的情況看，地方政府與農(nóng)村信用社曾在無休止的摩擦和沖突上各行其事，這種雙方不合作導致了極其嚴重的后果。 一是政府干預無效。這里所說的干預無效是指地方政府干預沒有收到任何實效。政府以點貸、協(xié)調(diào)會或現(xiàn)場辦公會等形式強迫農(nóng)村信用社發(fā)放了巨額貸款，所支持企業(yè)和所上項目的破產(chǎn)和倒閉，造成農(nóng)村信用社背上了沉重不良貸款包袱，這是信用社陷入困境的最根本因素。與此同時，始建于八十年代后期的農(nóng)村基金會也因政府部門的過分干預而處于停滯狀態(tài)，并在1998年清理整頓后給政府留下巨額虧空和巨額不良資產(chǎn)。可以說，政府干預金融不僅沒有任何成效，反而惡化了銀政關系，背上了沉重包袱。二是農(nóng)村信用社陷入經(jīng)營困境之中。行社分門辦公后的高度工作熱情使農(nóng)村信用社的業(yè)務一度快速擴張。但大好的形勢，不僅沒能讓信用社上上下下意識到偏離“三農(nóng)”的惡果，反而進一步成了地方政府的附屬物，依然定量、定向、低價格地給政府部門認為需要支持的項目或企業(yè)“供應”資金。結果，貸款急劇風險，經(jīng)營虧損日甚，高風險社不斷增多，支付危機此起彼伏。三是政銀關系惡化造成了很大的效率損失。政府與信用社在非農(nóng)領域的挫敗，多數(shù)信用社以逃避、抵制等方式對待信貸干預行為，政府操縱金融活動更加困難，進而招致了政府部門從外部限制、孤立和封鎖信用社的行為發(fā)生。兩者在對立和矛盾中無謂消耗力量，環(huán)境日見惡化?？梢哉f是雙雙落敗。

支農(nóng)利益：政府與信用社在發(fā)展中的共識和一致

隨著市場經(jīng)濟的不斷推進和金融改革的不斷深化，地方政府逐步意識到農(nóng)村信用社是支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的生力軍和主力隊，意識到要發(fā)展經(jīng)濟離不開金融的支持。農(nóng)村信用社意識到自身的穩(wěn)健發(fā)展必須把握經(jīng)營方向，離不開經(jīng)濟的支撐。這也是經(jīng)濟與金融之間辯證關系的作用所在。為此，雙方要追求各自利益目標的前提下不謀而合。找準了各自的位置，達到了共識，形成了一致。

地方政府角色轉換：由行政干預向宏觀調(diào)控、間接指導轉化，為信用社創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境。一改過去的粗暴干預貸款限制信用社業(yè)務發(fā)展，而是更加尊重信用社經(jīng)營自主權，貸款投放到哪里、投放多少都由信用社自己決定。以鄖縣為證，近幾年來，縣政府一是幫助信用社籌措資金，將全縣會計核算中心落戶于信用社，帶來幾千萬元穩(wěn)定的資金，壯大了信用社資金實力；二是大力支持信用社工作，幫助信用社開展農(nóng)村信用社工程，大力倡導社會信用；三是致力保全信用社債權，打擊一切逃廢債務行為。

信用社回歸：支持“三農(nóng)”。經(jīng)過冷靜思考后，農(nóng)村信用社將自身經(jīng)營和發(fā)展的市場回歸定位于“三農(nóng)”，圍繞縣政府經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略調(diào)整和農(nóng)民脫貧致富奔小康的宏偉藍圖，信用社致力提供金融服務傾力支持，開辦了小額信貸、工商戶聯(lián)保、下崗再就業(yè)、公務員貸款等一系列貸款新業(yè)務，創(chuàng)新實施了農(nóng)村信用工程，“百千萬”小康工程，“114”效益工程，使農(nóng)民貸款難和信用社難貸款的問題迎刃而解，強有力的支持了全縣民營經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)收增收、農(nóng)業(yè)增效，上為政府解了憂，下為農(nóng)民致了富。

在當前市場經(jīng)濟條件下，領導經(jīng)濟建設與發(fā)展是各級黨委、政府的第一要務。而農(nóng)村信用社在激烈的市場競爭下求生存，求發(fā)展把市場定位于“三農(nóng)”，地方政府與農(nóng)村信用社在支持“三農(nóng)”問題上利益具有廣泛的一致性，這種共識和一致，帶來雙贏局面。一是廣大農(nóng)民得到實惠。農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展，一靠政策，二靠科技，三靠投入，在政策明確，科技推廣后，資金就是最關鍵的要素，在我國農(nóng)村資金短缺的情況下，農(nóng)村信用社扮演了重要角色，很好地擔當了融通農(nóng)村資金，促進當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重任。尤其是當前，商業(yè)銀行大規(guī)模撤并機構的情況下，農(nóng)村信用社作用日趨凸現(xiàn)；二是為地方財政增收培植了稅源。近年來，農(nóng)村信用社有效地支持了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，推動了地方經(jīng)濟的發(fā)展。在支持農(nóng)民脫貧致富，壯大縣域經(jīng)濟的同時，信用社為地方財政增收培植了稅源；三是信用社得到發(fā)展壯大。農(nóng)村信用社找準市場定位后，開始步入良性循環(huán)發(fā)展的軌道，實現(xiàn)了自身效益和社會效益雙豐收，存貸業(yè)務成倍增長，位于縣級金融單位之首，各種風險得到有效防范與化解，科技飛速發(fā)展，效益顯著提高。

同頻共振：政府與信用社發(fā)展的共同作用點

綜上所述，農(nóng)村信用社在支持“三農(nóng)”中找到了穩(wěn)定而又富有效率的金融市場，獲得了以往經(jīng)營中所沒有的高收益和低風險，地方政府在農(nóng)村經(jīng)濟提高和民營經(jīng)濟增長中獲得穩(wěn)定的稅收，雙方在支持“三農(nóng)”問題上獲得了利益上的一致性。在新的發(fā)展形勢下，這種以物質(zhì)利益為載體的關系需要更加密切和合作。為此，雙方必須加大角色轉換力度，各盡所能，各負其責。

政府方面：

進一步提高對農(nóng)村信用社重要性的認識，正確處理好金融發(fā)展與地方經(jīng)濟的關系，為農(nóng)村信用社發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，規(guī)范企業(yè)的改制行為，堅決制止借改制之名逃廢金融債務的不正當行為，逐步提升農(nóng)村信用社對農(nóng)業(yè)的信貸支持力度。同時，盡快組建多層次的中小企業(yè)信用擔保體系，切實解決縣域中小企業(yè)貸款擔保難的問題。

加大政策扶持力度，制定優(yōu)惠政策，幫助解決信用社的歷史遺留問題和外部環(huán)境，對歷史上造成的不良資產(chǎn)進行財政補償，使信用社卸下歷史包袱，輕裝上陣。

發(fā)揮政府在農(nóng)村信用社內(nèi)部規(guī)范和組織體制構制中的主導作用，嚴格按市場規(guī)則辦事，尊重經(jīng)濟規(guī)律，合理定位于支農(nóng)，實現(xiàn)政府目標和信用社目標的統(tǒng)一。

信用社方面：

要深化改革，完善經(jīng)營機制，適應市場變化需要。當前我國經(jīng)濟正在健康發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整也在深入進行，對農(nóng)信社的金融服務提出了新的更高的要求，而目前農(nóng)信社工作在管理體制、經(jīng)營機制、服務方式等方面，還有明顯不足。要堅持合作制原則，真正把農(nóng)村信用社辦成由農(nóng)民以及社區(qū)企業(yè)法人入股組成，由社員民主管理，主要為入投社員服務的合作金融組織，建立民主管理體制，同時根據(jù)國務院關于農(nóng)村信用社改革試點的要求，加快縣（市）農(nóng)村信用社改制，提高信用社的經(jīng)營的抗風險能力。加快勞動用工制度的改革，通過勞動用工制度的改革，提高信用社員工的政治、業(yè)務素質(zhì)，調(diào)整知識結構，加快業(yè)務發(fā)展。

積極改善金融服務手段，促進“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)過市場經(jīng)濟的洗禮，今天的農(nóng)村經(jīng)濟結構已發(fā)生了翻天覆地的變化，現(xiàn)在的農(nóng)村已不局限于種植業(yè)為基礎的傳統(tǒng)低溫飽型農(nóng)業(yè)，現(xiàn)在的農(nóng)村對金融服務的需要日趨多元化，要求也越來越高，特別是隨著我國改革開放的進一步深入，農(nóng)村商品經(jīng)濟不斷發(fā)展，創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工不斷增長，資金流通頻繁，速度加快。范圍擴大產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營進一步擴大，如果農(nóng)村信用社的服務手段仍停留在傳統(tǒng)落后的方式和方法上，就滿足不了“三農(nóng)”進行商品生產(chǎn)和發(fā)展的需要，也影響信用社自身的進一步發(fā)展。一是要加快農(nóng)村信用社的服務功能；二是人民銀行要積極支持和扶持農(nóng)村信用社，盡快建立農(nóng)村信用社資金結算體系，加快信用社資金結算速度；三是加強調(diào)查研究，開發(fā)適合“三農(nóng)”需要的金融產(chǎn)品，拓寬業(yè)務領域，以滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟效益的全面提高。

要更新并增強為“三農(nóng)”服務的觀念和認識，積極推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設的步伐加快推進，農(nóng)村的衣、食、住、行正向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)品的商品化程度和國際化程度進一步提高，個體、私營、民營工業(yè)企業(yè)迅速發(fā)展，現(xiàn)在的“三農(nóng)”經(jīng)濟已經(jīng)體現(xiàn)在整個“三農(nóng)”素質(zhì)和效益提高上，其內(nèi)容和定義要從現(xiàn)代化、社會化高度來認識。因此，農(nóng)村信用社要深刻認識到農(nóng)村發(fā)展形勢的新變化，及時轉變觀念，提高認識，要把農(nóng)村信用社金融服務的方式從傳統(tǒng)的支持農(nóng)民生產(chǎn)、生活方面向以全面提高農(nóng)村經(jīng)濟規(guī)?；a(chǎn)、一 體化經(jīng)營、社會化服務、適應市場變化為特征的現(xiàn)代化新農(nóng)村的發(fā)展。