關于農(nóng)發(fā)行支持土地綜合整治的戰(zhàn)略思考

開展農(nóng)村土地綜合整治，是大力改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、提高耕地質(zhì)量、嚴守耕地保護紅線、確保糧食安全的重大舉措，是提高農(nóng)民群眾生活質(zhì)量的重大民生工程，是優(yōu)化土地利用結構、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新農(nóng)村建設的重要途徑。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為農(nóng)業(yè)政策性銀行支持，土地綜合整治義不容辭，本文試作一探討。

一、農(nóng)發(fā)行支持土地綜合整治義不容辭

農(nóng)村土地整治，就是以土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，田、水、路、林、村、房綜合整治。農(nóng)村土地綜合整治的主要內(nèi)容包括對耕地、宅基地和集體建設用地進行整理復墾，在新增加耕地的同時，做到田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排，建成集高效農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)和集約化農(nóng)業(yè)為一體的高標準農(nóng)田，為規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件；對村莊廢棄地和騰退的宅基地合理開發(fā)利用，或復墾還田，或進行公益事業(yè)建設，或在集體建設用地上，依法依規(guī)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民參與經(jīng)營和開發(fā)。同時考慮與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相結合，增加建設用地流量，使農(nóng)村一部分富余的建設用地指標調(diào)劑到城鎮(zhèn)建設使用，用獲得的土地增值收益反哺農(nóng)村經(jīng)濟建設，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，美化居住環(huán)境，造福農(nóng)民群眾。農(nóng)發(fā)行支持土地綜合整治意義重大。

（一）支持土地綜合整治是履行職能的需要

土地綜合整治核心是開展農(nóng)村住房建設，實際上是對農(nóng)村的建設用地、基礎設施、公共服務設施等諸多要素優(yōu)化整合與調(diào)整利用的過程。通過整村新建遷建或者滾動整治改造，加快小城鎮(zhèn)、農(nóng)村新型社區(qū)和中心村建設，完善農(nóng)村基礎設施，加大社會公共服務覆蓋面，從根本上改善農(nóng)村的居住條件、生活環(huán)境和公共服務水平，能加速改變城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)差距，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。同時，居住方式的改變會深刻影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式，促進農(nóng)村的精神文明建設，加快農(nóng)村的現(xiàn)代化進程，有利于從整體上推動社會主義新農(nóng)村建設，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局。因此，農(nóng)發(fā)行作為建設新農(nóng)村的銀行，支持土地綜合整治是職責所在，是支持新農(nóng)村建設的關鍵環(huán)節(jié)和最佳切入點。

（二）支持土地綜合整治是落實中央惠農(nóng)政策的需要

今年，中央一號文件強調(diào)指出，“加大政策性金融對農(nóng)村改革發(fā)展重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)領域，大力開展農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期政策性信貸業(yè)務”。今年以來，農(nóng)村住房建設已成為我國農(nóng)村改革發(fā)展的重要舉措。我國現(xiàn)有舊村莊占地3億畝左右，通過農(nóng)村村居集并，可以把布局分散、數(shù)量很大、使用效率很低的農(nóng)民宅基地集中起來，統(tǒng)一整理復耕還田，增加有效耕地，促進土地使用集約化。山東省農(nóng)村住房建設從2009年起，用3年時間實施農(nóng)村新居建設工程，每年確保新建農(nóng)房75萬戶，力爭達到100萬戶，3年直接拉動投資3000億元左右，信貸需求量大。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計建設項目299個，資金需求量將達498億元。因此，支持土地綜合整治是落實中央惠農(nóng)政策的具體措施。

（三）支持土地綜合整治是加快業(yè)務發(fā)展的需要

經(jīng)過近幾年的廣泛營銷，符合貸款條件的客戶和項目減少，政策性貸款增長潛力有限，短期商業(yè)性貸款增長速度放緩，增長空間有限。對優(yōu)質(zhì)客戶的同業(yè)競爭將日趨激烈，客戶營銷維護的難度加大。農(nóng)發(fā)行重點發(fā)展的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施貸款業(yè)務，也因政府融資平臺規(guī)范、政府償債能力減弱，而面臨項目選擇困難。因此，業(yè)務發(fā)展迫切需要尋找新的增長點。土地綜合整治是政府倡導、社會關注，關系民生的重要工程，它政策性強、社會效益高，資金需求量大，占有時間長，完全符合我行業(yè)務范圍和支持方向。因此，支持土地綜合整治是我行加快業(yè)務發(fā)展，樹立品牌形象的現(xiàn)實選擇。

二、農(nóng)發(fā)行支持土地綜合整治的現(xiàn)實評價

（一）開辦土地綜合整治貸款業(yè)務具有較大潛力和發(fā)展空間。十幾億人口的吃飯問題，始終是我國頭等重要的大事，保障國家糧食安全，最基本的前提就是保有相當數(shù)量和質(zhì)量的耕地。我國一方面是人多地少問題突出，耕地資源十分稀缺；另一方面是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，建設用地需求大、擴張快，耕地保護面臨“雙擠”局面，土地管理面臨保發(fā)展、保耕地的雙重壓力。1997－2009年，全國耕地占補相抵凈減少1.23億畝。與此同時，我國農(nóng)村地區(qū)土地利用粗放低效，農(nóng)村居民點用地高達2.48億畝，占全國建設用地的51％，“散、亂、空”現(xiàn)象比較普遍，土地綜合整治潛力很大。土地整治前期啟動工作需要大量資金投入，用于農(nóng)民搬遷補償、宅基地復墾、新房建設等，這部分投入靠地方財政解決難度很大，這就為農(nóng)發(fā)行信貸支持土地整理開辟了新的渠道。根據(jù)全國土地開發(fā)整理規(guī)劃測算，我國通過現(xiàn)有農(nóng)村居民點拆并、治理“空心村”、退宅還田等整治措施，可以增加的有效耕地面積近4000萬畝。據(jù)山東省人民政府出臺的《關于加強土地綜合整治推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意見》獲悉，到2020年，山東完成土地綜合整治1000萬畝，其中建設高標準基本農(nóng)田800萬畝，新增耕地60萬畝以上。農(nóng)村建設用地綜合整理潛力巨大。

（二）土地綜合整治貸款還款資金來源充足，信貸風險較低。土地綜合整治可有效地推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，支持社會主義新農(nóng)村建設，綜合效益十分顯著，具有旺盛的生命力。據(jù)了解，1999年至2009年十年間，全國整治農(nóng)用地2億多畝，新增耕地率5%~8％，農(nóng)田產(chǎn)能提高10%~20％，生產(chǎn)成本降低5%~15％；村莊用地整治新增耕地率在13％左右。在“增減掛鉤”中，各地用于村莊拆遷安置、土地復墾的補貼每畝多為三五萬。而大部分土地再向用地商“招拍掛”或者以其他形式出讓50年—70年不等的使用權，出讓價一般一畝在幾十萬元到上百萬元，競價高的達到千萬元以上，收益非常高。據(jù)統(tǒng)計2007年全國土地出讓收入近13000億元，其中招標、拍賣、掛牌出讓土地收入超過9000億元，占土地出讓總收入的80％。山東從2010年起，力爭10年投入土地整治資金300億元，挖潛存量土地級差收益返還農(nóng)村2000億元，使全省四分之一的村莊得到系統(tǒng)改造。因此，建立以城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策為依托的土地整治業(yè)務貸款還款資金來源有保證，貸款風險可控。

（三）開辦土地綜合整治貸款業(yè)務具有理論基礎和實踐經(jīng)驗。土地整治貸款是國外農(nóng)業(yè)政策性金融機構的重要業(yè)務之一。日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫對土壤改良、造林、林間道路、漁港等生產(chǎn)性基礎設施建設提供貸款，以及對維持和穩(wěn)定農(nóng)漁業(yè)的經(jīng)營、改善農(nóng)林漁業(yè)的條件所需資金提供貸款。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行對與農(nóng)業(yè)活動有關的領域發(fā)放中、短期的普通或優(yōu)惠貸款，優(yōu)惠貸款主要用于個人購置房屋和土地、農(nóng)村組織建設、電氣化和農(nóng)田水利工程；美國農(nóng)民家計局的貸款對象是難以從其他金融機構獲得資金的資力薄弱或新創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，貸款以中長期為主，對農(nóng)場所有權貸款(即為購買、建設農(nóng)場的農(nóng)民提供貸款，以不動產(chǎn)抵押)、經(jīng)營支出貸款、農(nóng)房建設貸款(即為低收農(nóng)民修繕和購置房屋提供的貸款)、水利開發(fā)、土壤保護貸款。目前，農(nóng)發(fā)行開辦這項業(yè)務也具備了一定基礎。2004年7月，國務院57次常務會議以來，農(nóng)發(fā)行著力按照現(xiàn)代政策性銀行的要求，不斷加大改革發(fā)展步伐，初步形成了以糧棉油收購貸款業(yè)務為主體，以農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工貸款為一翼，以支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的中長期貸款一體兩翼的支農(nóng)新格局，業(yè)務范圍覆蓋整個農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟領域，在農(nóng)村金融當中的骨干和支柱作用開始初步顯現(xiàn)。同時，客戶營銷隊伍不斷壯大，信貸管理機制體制日趨完善、項目貸款管理經(jīng)驗較為豐富，中長期貸款業(yè)務發(fā)展迅速。部分行在支持土地整治工作中進行了有益探索，積累了不少成功經(jīng)驗，為開展土地整治信貸工作奠定了基礎。所以說，農(nóng)發(fā)行開辦土地綜合整治信貸業(yè)務條件基本成熟。

三、農(nóng)發(fā)行支持土地綜合整治的初步構想

土地綜合整治項目，政策性強、社會效益高，屬于新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容，農(nóng)發(fā)行積極予以支持既必要又現(xiàn)實。因此，農(nóng)發(fā)行要勇于創(chuàng)新，加快產(chǎn)品設計，在土地綜合整治貸款的具體操作辦法的制定上，貸款品種設計要具有科學性和可操作性。初步設想為：

（一）增設貸款品種。推進農(nóng)村住房建設是我國新農(nóng)村建設的重要途徑，農(nóng)村土地綜合整治是農(nóng)村住房建設的關鍵環(huán)節(jié)。開展土地綜合整治是解決農(nóng)村住房建設資金的現(xiàn)實選擇。因此，農(nóng)發(fā)行應專門增設“新農(nóng)村建設貸款”，開發(fā)貸款品種，全力支持農(nóng)村土地綜合整治。貸款期限一般為5年，定性為政策性中長期業(yè)務進行核算與管理。

（二）確立貸款方式。新增設的“新農(nóng)村建設貸款”雖屬政策性貸款，但必須實行商業(yè)化管理，推行抵押擔保貸款方式。即將農(nóng)村住房建設中擬置換的集體建設用地作為抵押發(fā)放中長期貸款，以增減掛鉤節(jié)約建設用地指標或者項目土地出讓收益權作為質(zhì)押發(fā)放土地治理項目貸款，通過宅基地置換出的建設用地指標“招拍掛”出讓或者土地直接出讓獲得收益，作為項目貸款還款資金來源，按期收回銀行貸款本息。以置換的集體建設用地進行抵押貸款，貸款額度不超過政府補貼資金的額度。

（三）明確投向重點。從經(jīng)濟、財力狀況較好的地方和靠近城市的城郊村入手，優(yōu)先支持集中連片建設和整建制改造，滾動投入，有序推進。近期，貸款投向重點應是：城中村、城邊村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地村、經(jīng)濟強村、大企業(yè)駐地及周邊村、煤礦塌陷區(qū)和壓煤區(qū)搬遷村。

（四）選好承貸主體。根據(jù)不同的土地整治模式，應選擇相應的承貸主體。以具備獨立法人經(jīng)營實體，具有現(xiàn)金收入的國有獨資或股份制開發(fā)建設公司，作為農(nóng)村住房集中建設改造項目的投融資主體，以土地整治項目資產(chǎn)及其收益為擔保和質(zhì)押，農(nóng)發(fā)行可以向農(nóng)村住房開發(fā)公司發(fā)放貸款支持；在城中村、城邊村，以房地產(chǎn)開發(fā)商與村聯(lián)合實施舊村改造的，可以向房地產(chǎn)開發(fā)公司貸款支持；對投向增減掛鉤確定的農(nóng)村住房建設的大型企業(yè)或集團，農(nóng)發(fā)行可以發(fā)放貸款予以支持；對各類開發(fā)區(qū)籌集資金，在政府的統(tǒng)一規(guī)劃下與改造村莊所在地政府簽訂合同，村莊改造后可將節(jié)余的指標調(diào)劑到開發(fā)區(qū)使用的，農(nóng)發(fā)行可以蔣開發(fā)區(qū)作為貸款主體予以支持。

（五）健全風險防控措施。一是承貸主體須在農(nóng)發(fā)行開立基本帳戶；二是農(nóng)村住房建設財政補助款，置換建設用地有償使用費、耕地開墾費、耕地占用稅全部存入農(nóng)發(fā)行基本帳戶；三是完善質(zhì)抵押操作程序和法律手續(xù)，確保質(zhì)抵押權的合法有效。