行政執(zhí)法類公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)研究

隨著目前法制建設(shè)的深入，公民的法律意識(shí)明顯增強(qiáng)，對(duì)行政執(zhí)法人員行使職權(quán)時(shí)，嚴(yán)格履行義務(wù)、職責(zé)，嚴(yán)格依法定程序辦事等職業(yè)道德提出了更高要求。然而，在行政執(zhí)法類公務(wù)員道德建設(shè)實(shí)踐中，執(zhí)法類公務(wù)員的道德常常與一般社會(huì)道德、職業(yè)道德相混淆，甚至被其所掩蓋，這就忽略了行政執(zhí)法類公務(wù)員與一般公民在道德上的差異，以至許多行政執(zhí)法類人員難于以確定的、具體的道德規(guī)范約束自己。事實(shí)上，只有行政執(zhí)法人員人人誠信執(zhí)法，才能取信于民，才能真正構(gòu)建起全民和諧的社會(huì)。

一、我國行政執(zhí)法類公務(wù)員的范圍和特性

(一)行政執(zhí)法類公務(wù)員的范圍

行政執(zhí)法類公務(wù)員是指在公安、海關(guān)、稅務(wù)、工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)、環(huán)保、交通、城管等政府部門中履行行政監(jiān)管、行政處罰、行政稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員。目前，基層一線行政執(zhí)法隊(duì)伍將近200萬人，是社會(huì)管理與市場監(jiān)管職能的直接履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接觸最多的特定公務(wù)員群體。

(二)行政執(zhí)法類公務(wù)員的特性

行政執(zhí)法類職位指行政機(jī)關(guān)中直接履行監(jiān)管、處罰、稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)的職位。與政府機(jī)關(guān)的綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類職位相比，行政執(zhí)法類職位具有下列特點(diǎn):

首先，行政執(zhí)法活動(dòng)是為了維護(hù)公共安全和公共秩序。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中一般都采取積極主動(dòng)的行動(dòng)去履行職責(zé)，而不需要行政相對(duì)人的意思表示。另外，行政執(zhí)法人員只有對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行權(quán)，而無解釋權(quán)，不具有研究、制定法律、法規(guī)、政策的職責(zé)。

其次，工作法定性帶來的強(qiáng)制力。行政執(zhí)法的主體包括國家行政機(jī)關(guān)及其公職人員和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員。此外其他任何單位和個(gè)人都沒有權(quán)力實(shí)施該行為，因此執(zhí)法類公務(wù)員作為執(zhí)法主體具有法定性。

再次，由于執(zhí)法形式多樣化和執(zhí)法依據(jù)的多樣性，執(zhí)法類公務(wù)員執(zhí)法過程中存在相應(yīng)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。所謂執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)就是具有執(zhí)法資格的國家公務(wù)人員在執(zhí)行法律、法規(guī)所賦予的權(quán)力或履行職責(zé)的過程中，未按照或未完全按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章的要求執(zhí)法或履行職責(zé)，侵犯、損害了國家和人民群眾的利益，給國家或人民群眾造成一定的物質(zhì)或精神上的損失以及應(yīng)履行而未履行職責(zé)，所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

最后，行政執(zhí)法活動(dòng)面向基層，與群眾接觸密切，是國家法律、法規(guī)最直接具體的執(zhí)行者?；鶎有姓?zhí)法機(jī)關(guān)公務(wù)員是直接和行政相對(duì)人發(fā)生作用的國家公職人員，是他們將“紙面上的法”轉(zhuǎn)變成“行動(dòng)中的法”。基層執(zhí)法人員是國家法律、法規(guī)的最直接、最具體的執(zhí)行者，掌握著行政程序的運(yùn)作，是行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的橋梁。

二、行政執(zhí)法類公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的重點(diǎn)

行政執(zhí)法類公務(wù)員的職業(yè)道德，是在公務(wù)員職業(yè)道德基礎(chǔ)上結(jié)合執(zhí)法工作的職業(yè)特點(diǎn)形成的行政執(zhí)法類公務(wù)員應(yīng)具備的道德意識(shí)和行為規(guī)范，是行政執(zhí)法類公務(wù)員政治素質(zhì)、思想意識(shí)、文化修養(yǎng)、品德情操、工作態(tài)度和精神風(fēng)貌的總和。行政執(zhí)法類公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)重點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)強(qiáng)化服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾的理念

政府行政管理和公共服務(wù)的最終目的是構(gòu)建以人為本的和諧社會(huì)，使城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展的成果。作為政府活動(dòng)的一部分，行政執(zhí)法的最終目的是服務(wù)社會(huì)，服務(wù)群眾。那么從這個(gè)意義上來說，執(zhí)法也就不應(yīng)該是冰冷生硬的機(jī)械執(zhí)法，而應(yīng)該是服務(wù)居民的人性執(zhí)法。根據(jù)服務(wù)群眾的執(zhí)法目的，有必要對(duì)傳統(tǒng)的管理、權(quán)力、統(tǒng)治等觀念予以革新，尊重和保障人權(quán)。行政執(zhí)法人員特別是基層執(zhí)法人員應(yīng)牢固樹立以人為本的理念，摒棄以往以管理者自居的心理，立足本部門執(zhí)法工作任務(wù)，面向服務(wù)對(duì)象，面向基層，面向群眾，服務(wù)社會(huì)，服務(wù)人民。增進(jìn)廣大人民群眾對(duì)執(zhí)法部門的理解和支持，樹立執(zhí)法隊(duì)伍在人民群眾心目中的形象和威望。

(二)端正態(tài)度，堅(jiān)持文明執(zhí)法與嚴(yán)格執(zhí)法相統(tǒng)一

行政執(zhí)法人員的服務(wù)態(tài)度、工作作風(fēng)直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾中的聲譽(yù)。因此，應(yīng)該端正態(tài)度，在工作中做到文明執(zhí)法，禮貌待人，謙虛謹(jǐn)慎，講究工作方法和言談舉止藝術(shù)，要做到以法論人、以理服人、以情感人，切忌作風(fēng)粗暴、態(tài)度生硬、盛氣凌人。應(yīng)著裝的執(zhí)法隊(duì)伍，必須著裝執(zhí)法。要出示執(zhí)法證件，有統(tǒng)一標(biāo)識(shí)的必須佩戴標(biāo)識(shí);要履行對(duì)當(dāng)事人和行政相對(duì)人的告知義務(wù);要將法律程序執(zhí)行到位，不能省略必須的法律步驟。

(三)秉承公平、公正觀念，樹立行政執(zhí)法公信力

依法行政是執(zhí)法類公務(wù)員職業(yè)道德的核心內(nèi)容，也是衡量一個(gè)執(zhí)法類公務(wù)員道德品質(zhì)的重要尺度。它要求執(zhí)法類公務(wù)員要嚴(yán)格按照法律、法令、條例、辦法等辦事，把公平、公正貫穿于執(zhí)法、行政工作的一切方面和始終。在行政執(zhí)法過程中，首先應(yīng)排除特權(quán)的干擾，對(duì)當(dāng)事人不分親疏、地域、貧富、民族出身，對(duì)相同的情況要給予相同的處理結(jié)果，從而營造一個(gè)公平、合理的的執(zhí)法氛圍，堅(jiān)持執(zhí)法為民，樹立行政執(zhí)法公信力。

(四)提高責(zé)任意識(shí)和程序意識(shí)，保證執(zhí)法行為合理、合法

法治政府是責(zé)任政府，權(quán)責(zé)一致也是依法行政的基本要求。對(duì)于行政管理活動(dòng)而言，應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)不可為”的原則，行使行政權(quán)力必須在法律法規(guī)的授權(quán)范圍之內(nèi)，以合法合理的方式行使。行政主體及其工作人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)因違法行為而給公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損失的，有關(guān)責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。行政執(zhí)法工作直接面向廣大人民群眾和各類市場主體，執(zhí)法過程中應(yīng)提高責(zé)任意識(shí)和程序意識(shí)，保證執(zhí)法行為合法性與合理性相一致。提高行政執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化執(zhí)法人員程序價(jià)值觀念，可以增強(qiáng)行政主體的工作責(zé)任心，從而有效地預(yù)防和制裁行政違法行為，保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益不受侵犯，努力提高執(zhí)法公信力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造健康有序的環(huán)境。

三、行政執(zhí)法類公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)途徑

增強(qiáng)行政執(zhí)法類公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)，弘揚(yáng)依法行政、建設(shè)法治政府的精神，彰顯執(zhí)法為民和服務(wù)群眾的追求，公開執(zhí)法，公正執(zhí)法，可以通過職業(yè)道德建設(shè)的相關(guān)途徑來實(shí)現(xiàn)。

(一)強(qiáng)化政治理論學(xué)習(xí)，正確認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用

組織行政執(zhí)法類公務(wù)員系統(tǒng)學(xué)習(xí)政治經(jīng)濟(jì)理論和法律知識(shí)，制定相應(yīng)的學(xué)習(xí)計(jì)劃，使執(zhí)法人員更好地認(rèn)識(shí)到規(guī)范執(zhí)法是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求和基本動(dòng)力。一些政府片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略了其應(yīng)有的服務(wù)職能，導(dǎo)致在公共事業(yè)執(zhí)法范圍內(nèi)大肆侵犯公民權(quán)益。作為行政執(zhí)法類公務(wù)員，要通過政治理論學(xué)習(xí)正確認(rèn)識(shí)執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展二者的關(guān)系。

大力倡導(dǎo)執(zhí)法人員貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，讓基層執(zhí)法人員充分認(rèn)識(shí)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的深刻內(nèi)涵。要把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，作為行政執(zhí)法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。行政執(zhí)法的宗旨就是全心全意為人民服務(wù)。只有優(yōu)質(zhì)高效的執(zhí)法服務(wù)，才能構(gòu)建和諧社會(huì)。

行政執(zhí)法人員只有通過加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)，擺正位置，才能得到廣大群眾的認(rèn)可與支持。要堅(jiān)持用人民群眾的視角來審視行政執(zhí)法活動(dòng)，使執(zhí)法更全面、更準(zhǔn)確地反映人民群眾的利益和訴求，做到為民造福的事情依法依規(guī)辦好，損害群眾利益的事情堅(jiān)決不做，群眾反感的事情堅(jiān)決整治。只有這樣，才能真正提高行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德水平。

(二)推行行政執(zhí)法責(zé)任制，貫徹職業(yè)責(zé)任意識(shí)

增強(qiáng)職業(yè)責(zé)任意識(shí)是提高行政執(zhí)法能力和水平的基礎(chǔ)。每一名行政執(zhí)法類公務(wù)員，尤其是基層執(zhí)法人員都應(yīng)認(rèn)識(shí)到自己的職業(yè)職責(zé)和所肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任，在行政執(zhí)法過程中，正確履責(zé)，勇于負(fù)責(zé)，以維護(hù)社會(huì)的公平正義作為自己的神圣使命。

對(duì)于行政執(zhí)法類公務(wù)員而言，其道德水準(zhǔn)直接關(guān)系到其能否秉公執(zhí)法。因此，要把大力推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制與加強(qiáng)政德建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來，使之相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)。強(qiáng)烈的執(zhí)法責(zé)任意識(shí)可以通過行政執(zhí)法責(zé)任制來實(shí)現(xiàn)，2005年國務(wù)院辦公廳印發(fā)實(shí)施《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，要求強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任，明確執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)。行政執(zhí)法責(zé)任制通過職業(yè)紀(jì)律來保證執(zhí)法的嚴(yán)肅性和完整性。在行政執(zhí)法責(zé)任制下，執(zhí)法人員必須嚴(yán)格依法行政，正確履行法律法規(guī)賦予的各項(xiàng)權(quán)力以維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。

(三)規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，在工作實(shí)踐中培育職業(yè)道德素養(yǎng)

行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德是在多年執(zhí)法過程中不斷建立和完善起來的，它來源于執(zhí)法工作，又反過來作用于執(zhí)法工作。在既有法律框架下，行政執(zhí)法人員有著相當(dāng)?shù)牟昧靠臻g，應(yīng)當(dāng)合理考慮相關(guān)因素，規(guī)范行使自由裁量權(quán)，有利于行政執(zhí)法人員在工作實(shí)踐中培育職業(yè)道德素養(yǎng)。

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有廣泛的自由裁量權(quán)，但這種自由裁量權(quán)是相對(duì)的。行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)必須符合公平、公正原則。在我國當(dāng)前依法行政的觀念尚未完全建立情況下，有的執(zhí)法人員利用這種自由裁量權(quán)對(duì)某些行為或者處理過寬，或者變通處理，或者執(zhí)法不徹底，出現(xiàn)執(zhí)“人情法”現(xiàn)象等。2008 年5 月公布實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，提出規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，要求對(duì)有裁量幅度的行政處罰、行政許可法律法規(guī)條款進(jìn)行梳理、細(xì)化和量化，將行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布執(zhí)行。規(guī)范、合理的使用自由裁量權(quán)，區(qū)別情況該寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，最大限度地化消極因素為積極因素，可以使行政執(zhí)法人員在實(shí)踐中不斷增強(qiáng)職業(yè)道德素養(yǎng)，在管理社會(huì)秩序的同時(shí)，全面發(fā)揮化解矛盾糾紛、維護(hù)公平正義、服務(wù)民生建設(shè)的職能作用。

(四)建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，以執(zhí)法效果鞭策職業(yè)道德提升

建立服務(wù)型政府是行政管理體制改革追求的目標(biāo)，服務(wù)是行政執(zhí)法的價(jià)值所在。因此，可以通過社會(huì)評(píng)價(jià)提高行政執(zhí)法的職業(yè)道德水平。社會(huì)監(jiān)督評(píng)議是間接保證執(zhí)法質(zhì)量的重要方式，是促進(jìn)行政執(zhí)法人員職業(yè)道德提升的重要環(huán)節(jié)。將行政執(zhí)法評(píng)議、考核結(jié)果作為衡量被評(píng)議考核對(duì)象依法行政工作的重要依據(jù);將社會(huì)評(píng)議結(jié)果與其年終目標(biāo)考核、獎(jiǎng)懲緊密掛鉤，如此才能把執(zhí)法與服務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來，使行政執(zhí)法得到人民群眾的普遍理解和支持，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法者與被執(zhí)法者的相互理解，增強(qiáng)職業(yè)道德意識(shí)和觀念。

(作者系中國人事科學(xué)研究院公務(wù)員管理研究室博士)