地方政府融資途徑比較分析

摘 要:改革開放以來，隨著各地經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，資金短缺的瓶頸日益顯著。2008年世界范圍內(nèi)的金融危機(jī)爆發(fā)以后，世界經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，我國地方政府財(cái)力不足的問題更加突出。基于種種考慮，我國由中央財(cái)政代發(fā)了2000億的地方債券，標(biāo)志著地方發(fā)債的松綁。其實(shí)在這之前，地方政府已經(jīng)以多種形式規(guī)避法律的約束，變相地發(fā)行地方債，并且已經(jīng)形成了數(shù)額龐大的地方政府債務(wù)。分析地方政府舉債幾種方式的特點(diǎn)和目前在中國的適用性，并對可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)提出政策建議。

關(guān)鍵詞:地方政府債務(wù);方式選擇;債務(wù)管理

中圖分類號:F8

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)08-0144-02

地方政府發(fā)放債務(wù)主要有三種形式:一是由中央財(cái)政代發(fā)地方債，這一方式可看做是國債轉(zhuǎn)貸的改良版;二是以地方政府為主體直接發(fā)債;三是地方政府通過成立隸屬于政府的投融資平臺融入資金，此種方式事實(shí)上已被各地政府廣泛采納。

1 中央代發(fā)地方債

2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，世界經(jīng)濟(jì)都不同程度的受到影響。11月，國務(wù)院公布了總額4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。各地政府也紛紛表示要加大經(jīng)濟(jì)刺激力度，但是僅憑地方政府的財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠填補(bǔ)資金的空缺?！秶鴦?wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》發(fā)布后，財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券通過國債渠道發(fā)行，并在銀行間市場以“地方政府債券”的名義流動(dòng)，同時(shí)規(guī)定，地方債募集的資金，限定用于中央財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程。

此次中央財(cái)政代發(fā)的地方政府債券主要有以下幾個(gè)特點(diǎn):

第一，代發(fā)不代還。地方債由財(cái)政部代發(fā)，是指由財(cái)政部代為辦理償還手續(xù)，但是償債主體是地方政府。本次發(fā)行國債方案的具體做法是，地方政府債由財(cái)政部以記賬式國債發(fā)行方式代理發(fā)行，實(shí)行年度發(fā)行額管理，2009年總規(guī)?？刂圃?000億元以內(nèi)，還本付息和支付發(fā)行費(fèi)也由財(cái)政部代辦。但地方政府承擔(dān)還本付息責(zé)任，及時(shí)向財(cái)政部上交本息、發(fā)行費(fèi)等資金。未按時(shí)上交的，在辦理年度結(jié)算時(shí)，財(cái)政部與地方財(cái)政結(jié)算時(shí)如數(shù)扣繳。與國債轉(zhuǎn)貸方式相比，地方政府和中央的身份都有了變化，有利于規(guī)范地方政府資金使用行為。

第二，募集資金主要用于為中央項(xiàng)目配套及民生領(lǐng)域。地方債投資項(xiàng)目資金使用范圍主要包括:保障性安居工程，農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)建設(shè)工程，地震災(zāi)后恢復(fù)重建以及其他涉及民生的項(xiàng)目建設(shè)與配套等。也就是說，此次的地方債券用途事先確定，地方政府不得挪作他用。

第三，安全性高。既然是中央財(cái)政代發(fā)，中央財(cái)政雖然不是直接還款人，但是債務(wù)還款的擔(dān)保人。

但地方政府債的市場表現(xiàn)未能盡如人意。4月3日，我國首只地方政府債——09新疆維吾爾自治區(qū)政府債(一期)在銀行間和交易所市場首日上市交易，上市后價(jià)格跌破百元面值，成交價(jià)格最高至99.95元，最低至99.9376元。4月8日，安徽地方債也跌破發(fā)行價(jià)。這也反映出地方債的利率偏低，誠信度不夠高，無法吸引投資者。如果地方債的利率定的過高又將大大加重地方政府的還款壓力和償債風(fēng)險(xiǎn)。

中央代發(fā)的地方政府債券是一次具有突破性和創(chuàng)新性的有益嘗試，雖然本次債券發(fā)行的主要目的是為了募集經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的配套資金，但在地方債的發(fā)行和管理方面能夠累積寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2 地方政府直接發(fā)債

地方政府直接發(fā)債的自由度很高，地方政府可以自行選擇發(fā)債的形式、額度和用途。地方政府發(fā)債的用途主要有兩種:一是發(fā)行短期融資券來彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政赤字;二是為市政建設(shè)籌集資金，一般來說期限較長，利率也會(huì)略高。就各國地方政府債券的實(shí)踐來看，大部分國家在規(guī)范地方政府發(fā)債時(shí)都會(huì)要求地方政府不得靠發(fā)行債券用于經(jīng)常性支出，地方債主要的用途還是建設(shè)性支出。地方政府為了市政建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資而以自己為主體自行發(fā)放的債券稱為市政債券，以地方政府的財(cái)政收入或者市政項(xiàng)目的收益作為償債保證。

2.1 市政債券的優(yōu)點(diǎn)

發(fā)行市政債券非常靈活，降低了市政建設(shè)的融資成本，也有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方政府公共服務(wù)的提高。

2.2 市政債券在美國的發(fā)展?fàn)顩r

美國的市政債券市場相對發(fā)達(dá)，市政債券余額一度占到美國國債余額的近30%。美國是聯(lián)邦制國家，各個(gè)州相對獨(dú)立，大多數(shù)地方政府都通過市政債券進(jìn)行融資。美國的市政債券分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券由各州及州以下地方政府發(fā)行，由政府的征稅能力作為擔(dān)保。收益?zhèn)商囟ǖ牡胤秸頇C(jī)構(gòu)發(fā)行，以項(xiàng)目收益償還。

2.3 市政債券在中國的適用性

美國的市政債券市場為各州提供了主要的資金來源，有效解決了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的資金短缺問題。從美國地方政府發(fā)行市政債券的情況來看，美國的市政債券之所以發(fā)展快速，基于以下幾點(diǎn)原因:一是美國是聯(lián)邦制國家，各州財(cái)政完全獨(dú)立。美國的地方預(yù)算硬約束是債務(wù)能夠及時(shí)償還的制度保證。二是地方政府債券發(fā)行時(shí)決策部門與執(zhí)行部門相對獨(dú)立，并受到立法機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，具備有效的債務(wù)約束機(jī)制。三是美國地方政府的財(cái)政透明度較高，便于管理和監(jiān)督。

縱觀我國現(xiàn)實(shí)狀況，我國全面發(fā)展市政債券的條件尚不具備。第一，我國中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分仍不夠規(guī)范，地方財(cái)政負(fù)債缺乏強(qiáng)有力的制度約束。在軟約束的條件下，中央財(cái)政往往成為地方負(fù)債的最終債務(wù)人，極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。第二，地方內(nèi)部尚未形成合理的監(jiān)督和制約機(jī)制，無法做到對市政債券合理的分級，無法提高投資者的信心。第三，我國當(dāng)前地方財(cái)政的透明度不高，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)比較大，財(cái)政狀況堪憂。

3 地方政府投融資平臺

所謂地方政府投融資平臺，實(shí)際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等不同類型的公司。這些公司通過劃撥土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目 。地方政府的投融資平臺成立后，通過有效運(yùn)作，為各級地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政公用事業(yè)項(xiàng)目籌集了大量資金，有力地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

地方政府投融資平臺在用途上與市政債券有一定的相似性，募集的資金多是用于本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，地方政府依靠投融資平臺募集的資金是以企業(yè)等作為發(fā)債主體和償債主體，地方政府作為擔(dān)保人，原則上不直接還款。上海、杭州、天津、北京等地曾通過政府投融資平臺為城市建設(shè)募集了大量資金，在城市建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。但是，在這一過程中也暴露出一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

一是地方政府存在還款風(fēng)險(xiǎn)。雖然地方政府組建政府投融資平臺后是以企業(yè)作為融資主體。但企業(yè)融資以政府作為擔(dān)保人，一旦出現(xiàn)償還風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)不能履行還款義務(wù)，地方政府須代替企業(yè)承擔(dān)還款責(zé)任。

二是管理監(jiān)督機(jī)制尚不完善。在某省的政府投融資平臺統(tǒng)計(jì)中，人大竟然做為某項(xiàng)債務(wù)的擔(dān)保人。這反映出一個(gè)嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問題，即在政府的舉債活動(dòng)中，地方人大尚不能夠發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督作用，在一定程度上導(dǎo)致政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制力度嚴(yán)重不足。地方政府作為企業(yè)成立的發(fā)起人，往往代替企業(yè)成為實(shí)際決策者，不能保證投融資決策的合理性。

三是融資后續(xù)能力不足。在地方政府投融資平臺的融資項(xiàng)目中，銀行直接貸款仍舊占了大部分的份額。融資項(xiàng)目一般期限比較長，在舊貸未償?shù)那闆r下想要繼續(xù)向銀行進(jìn)行貸款壓力很大，直接提高了籌資成本，同時(shí)也加大了銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

盡管存在風(fēng)險(xiǎn)，但是通過有效的疏導(dǎo)和管理，政府投融資平臺仍舊可以發(fā)揮重要的作用。當(dāng)前的首要任務(wù)主要是推動(dòng)地方政府投融資平臺的規(guī)范化、透明化改革。

第一，完善人大監(jiān)督機(jī)制，明確監(jiān)督職責(zé)。推動(dòng)和完善立法監(jiān)督，以法律形式明確地方政府投融資平臺的管理模式，確立和強(qiáng)化監(jiān)督管理主體的地位和作用。

第二，拓寬地方政府投融資平臺的融資渠道，完善信用等級評價(jià)體系。地方政府投融資平臺應(yīng)適當(dāng)降低銀行直接貸款的比重，創(chuàng)新融資模式，保證資金來源的穩(wěn)定性和后續(xù)力。

第三，提高企業(yè)財(cái)務(wù)狀況的和地方政府財(cái)政的透明度。地方政府投融資平臺募集資金主要是以企業(yè)為主體進(jìn)行，只有提高企業(yè)財(cái)務(wù)狀況的透明度才能使政府對其實(shí)施有效的監(jiān)督管理成為可能。

第四，淡化政府決策意識，強(qiáng)化政府管理意識。政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，在宏觀上把握融資計(jì)劃，構(gòu)建完善的擔(dān)保體系，提高資金的使用效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。

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