論地方政府在區(qū)域創(chuàng)新中的職責(zé)定位及作用途徑

摘 要:區(qū)域創(chuàng)新已經(jīng)成為推動區(qū)域發(fā)展的主要作用力。分析了區(qū)域創(chuàng)新和區(qū)域創(chuàng)新體系的內(nèi)涵及不同尺度和類型，并對政府在推進區(qū)域創(chuàng)新中多重身份及對應(yīng)職責(zé)進行了辨析，界定了政府在區(qū)域創(chuàng)新中的多重作用途徑和原則。

關(guān)鍵詞:地方政府;區(qū)域創(chuàng)新;職責(zé)定位

中圖分類號:F2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)08-0053-02

1 有關(guān)創(chuàng)新的幾個概念判讀

1.1 創(chuàng)新的內(nèi)涵與演變

創(chuàng)新(Innovation)的概念最早是由熊彼特提出的，他在1921年的《經(jīng)濟發(fā)展理論》一書中，首次從經(jīng)濟學(xué)角度提出了創(chuàng)新理論。他認(rèn)為，一個經(jīng)濟，若沒有創(chuàng)新，是一個靜態(tài)的、沒有發(fā)展與增長的經(jīng)濟。經(jīng)濟之所以不斷發(fā)展，是因為經(jīng)濟體系中不斷地引入創(chuàng)新。他所理解的創(chuàng)新盡管局限在了微觀領(lǐng)域，但從內(nèi)容上既包括技術(shù)的創(chuàng)新，又包括市場的創(chuàng)新和組織的創(chuàng)新，因而應(yīng)該理解為是一種廣義的創(chuàng)新。二十世紀(jì)六十年代起，管理學(xué)家們開始將創(chuàng)新引入管理領(lǐng)域。世界著名管理學(xué)家彼德-德魯克是較早重視創(chuàng)新的，并發(fā)展了創(chuàng)新理論。他在《創(chuàng)業(yè)精神與創(chuàng)新》一書中更通俗地解釋了創(chuàng)新的功能與概念:創(chuàng)新是創(chuàng)新家特有的工具，是一種賦予資源以新的創(chuàng)造財富能力的行為，任何使現(xiàn)有資源的財富創(chuàng)造潛力發(fā)生改變的行為，都可以稱為創(chuàng)新。他還創(chuàng)造性地把創(chuàng)新分為技術(shù)創(chuàng)新和社會創(chuàng)新。認(rèn)為社會創(chuàng)新是指在經(jīng)濟與社會中創(chuàng)造一種新的管理機構(gòu)、管理方法或管理手段，從而在資源配置中取得很大的經(jīng)濟價值與社會價值。在以后的發(fā)展中，諾斯等著名經(jīng)濟學(xué)家又對創(chuàng)新的內(nèi)涵給予了進一步的明確。他們認(rèn)為，世界經(jīng)濟的發(fā)展是一個制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新不斷相互促進的過程。同時由于社會各方面都面臨著用新方法了提高效率的任務(wù)，不同的研究者開始從自己所強調(diào)的方面來賦予創(chuàng)新以新的內(nèi)涵，于是在技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上，又有了知識創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、市場創(chuàng)新等多種提法。

值得注意的是，受熊彼德創(chuàng)新理論的影響，目前我國學(xué)術(shù)界對創(chuàng)新的研究范圍過于狹窄，大多數(shù)學(xué)者仍只局限技術(shù)創(chuàng)新的研究。因此，所謂“經(jīng)濟行為”只是涉及微觀經(jīng)濟行為、企業(yè)經(jīng)濟行為，并沒有從宏觀經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟的角度去考慮創(chuàng)新對經(jīng)濟發(fā)展的作用。很多學(xué)者的關(guān)注點是從發(fā)明的產(chǎn)生到商業(yè)化應(yīng)用的技術(shù)創(chuàng)新的縱向系統(tǒng)運行，而很少考慮其他變量(諸如政策因素、科研基礎(chǔ)社會環(huán)境等)的作用。這是造成目前我國各地在推進區(qū)域創(chuàng)新過程中政府應(yīng)如何發(fā)揮作用的理論依據(jù)不足的重要原因。

1.2 區(qū)域創(chuàng)新

區(qū)域創(chuàng)新(Regional Innovation)，是廣義的創(chuàng)新實踐在區(qū)域的具體體現(xiàn)?？杀硎鰹?由地方政府立足區(qū)域?qū)嶋H主導(dǎo)推動，以創(chuàng)新制度(政策)和構(gòu)建完善的區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)為前提，通過激發(fā)各區(qū)域創(chuàng)新主體的積極性，優(yōu)化各主體間協(xié)作效率來推動新技術(shù)和新知識研究、開發(fā)和擴散應(yīng)用，并以此促進區(qū)域技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提升區(qū)域競爭力的過程。與國家創(chuàng)新相比，目前我國的區(qū)域創(chuàng)新更多地是由地方政府將中央政府的創(chuàng)新政策和制度具體化到區(qū)域政策和經(jīng)濟行為之中，并根據(jù)各自區(qū)域的經(jīng)濟文化特征加以豐富和補充;在創(chuàng)新的指向上更加注重和鼓勵富有區(qū)域特色和市場競爭力的產(chǎn)業(yè)群的創(chuàng)新和發(fā)展;在區(qū)域創(chuàng)新過程中企業(yè)的核心作用顯得更加突出。值得注意的是，不論是國內(nèi)和國外，區(qū)域創(chuàng)新在整體上都應(yīng)該首先被理解成是一種政府主導(dǎo)下的區(qū)域行為，與企業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的微觀經(jīng)濟屬性不同，是一種宏觀或是中觀尺度的經(jīng)濟社會行為。

1.3 區(qū)域創(chuàng)新體系

區(qū)域創(chuàng)新體系(Regional Innovation System，RIS)是指在一定的地域空間范圍內(nèi)，參加創(chuàng)新的企業(yè)、政府、大學(xué)等研究機構(gòu)以及中介服務(wù)機構(gòu)等行為主體組成的，對區(qū)域社會、經(jīng)濟、生態(tài)等產(chǎn)生影響，并通過相互作用而實現(xiàn)創(chuàng)新功能的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。區(qū)域創(chuàng)新體系是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分，它體現(xiàn)國家創(chuàng)新體系的層次性特征，區(qū)域創(chuàng)新體系的多樣性是國家創(chuàng)新體系的活力所在，區(qū)域創(chuàng)新能力是構(gòu)筑國家創(chuàng)新能力的重要基礎(chǔ)。區(qū)域創(chuàng)新體系的側(cè)重點是培育技術(shù)開發(fā)、轉(zhuǎn)移、應(yīng)用、擴散能力。

區(qū)域創(chuàng)新體系的基本構(gòu)成要素包括:①創(chuàng)新活動的行為主體。主要有企業(yè)、科研院所和學(xué)校、政府、中介組織等，各自以不同的功能和優(yōu)勢，對區(qū)域創(chuàng)新體系的完善和發(fā)展發(fā)揮作用。②各創(chuàng)新行為主體之間的聯(lián)系和運行機制。包括各創(chuàng)新行為主體的內(nèi)部運營機制是否健全和主體之間是否實現(xiàn)資源配置合理，運行高效，各自優(yōu)勢得到充分發(fā)揮等。③創(chuàng)新生態(tài)。包括區(qū)域內(nèi)部的市場經(jīng)濟環(huán)境、創(chuàng)新政策、技術(shù)與經(jīng)濟環(huán)境、創(chuàng)新文化環(huán)境等。

1.4 區(qū)域創(chuàng)新的實現(xiàn)

區(qū)域創(chuàng)新作為一種區(qū)域整體行為，其實現(xiàn)過程大致可分為以下五個階段:一是地方政府制定區(qū)域創(chuàng)新規(guī)劃。二是地方政府營造創(chuàng)新活動所必須的完整社會創(chuàng)新生態(tài)。三是構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系。四是通過優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)的作用和提高系統(tǒng)內(nèi)各創(chuàng)新主體各自的能動性以及相互之間的協(xié)同性，提高整個創(chuàng)新體系的運轉(zhuǎn)效率。五是由地方政府對前前一段時間的區(qū)域創(chuàng)新情況做出評估，并結(jié)合實際需要通過重新調(diào)整區(qū)域創(chuàng)新規(guī)劃和優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)引導(dǎo)區(qū)域創(chuàng)新進入再一次的循環(huán)(見圖1)。

圖1 區(qū)域創(chuàng)新流程圖

2 地方政府在區(qū)域創(chuàng)新和區(qū)域創(chuàng)新體系中不同角色的判別

綜合上述分析，我們至少可以得出以下幾點結(jié)論:第一，創(chuàng)新的內(nèi)涵在不斷擴大。最初的創(chuàng)新概念內(nèi)涵中技術(shù)創(chuàng)新的成分和屬性更多一些。而在以后不斷的創(chuàng)新實踐中，人們將創(chuàng)新的內(nèi)涵擴展得更加寬泛，也使得創(chuàng)新內(nèi)涵在技術(shù)創(chuàng)新之外又被賦予了更多的經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)的內(nèi)容和屬性。這就要求我們在用創(chuàng)新理論指導(dǎo)創(chuàng)新實踐的過程中，要擺脫僅僅從技術(shù)創(chuàng)新角度去理解創(chuàng)新的思維定勢，而把推進創(chuàng)新的實踐建立在對創(chuàng)新概念全面完整的理解之上。第二，創(chuàng)新作為一種社會實踐行為，體現(xiàn)和作用于不同尺度的區(qū)域或主體，便形成了國家創(chuàng)新、區(qū)域創(chuàng)新或者產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新等不同等級或尺度的分異，并圍繞創(chuàng)新活動形成不同尺度和特征的創(chuàng)新體系。第三，政府在不同尺度或等級的創(chuàng)新中發(fā)揮作用的程度以及原則和途徑不同，在實踐中應(yīng)注意從橫向和縱向上進行界定和區(qū)分，不能跨尺度、跨類型地將政府的作用相互混淆對待。在推動區(qū)域創(chuàng)新層面，政府的職能可分為外部(宏觀)職能和內(nèi)部(微觀)職能兩種。

2.1 地方政府在推進區(qū)域創(chuàng)新過程中的外部(宏觀)職能與作用途徑

地方政府在推進區(qū)域創(chuàng)新過程中的宏觀職能或外部職能是指政府在區(qū)域創(chuàng)新體系以外，作為區(qū)域創(chuàng)新決策和推動者、方案設(shè)計者、體系構(gòu)建者、環(huán)境營造者、系統(tǒng)運行協(xié)調(diào)者、創(chuàng)新效率評估者的職能，主要包括:

第一，制定和完善區(qū)域創(chuàng)新規(guī)劃。結(jié)合區(qū)域外部環(huán)境和內(nèi)在發(fā)展需求，確定區(qū)域創(chuàng)新目標(biāo)、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略模式和創(chuàng)新措施等。

第二，營造區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)。培育創(chuàng)新文化、營造創(chuàng)新氛圍，從基礎(chǔ)設(shè)施、人才供給等方面建立各種區(qū)域創(chuàng)新的支持系統(tǒng)和服務(wù)平臺。

第三，構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系。通過與創(chuàng)新有關(guān)的制度和機制的建立，實現(xiàn)各創(chuàng)新主體和資源的有效聯(lián)系。

第四，維護和優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的運行。通過調(diào)控、監(jiān)管、服務(wù)等措施力求區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)高效能運行(見圖2)。

圖2 政府在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中作用機理圖

2.2 地方政府在區(qū)域創(chuàng)新中的內(nèi)部(微觀)職能與作用途徑

地方政府在區(qū)域創(chuàng)新中的內(nèi)部(微觀)職能是指其在區(qū)域創(chuàng)新體系內(nèi)部，作為創(chuàng)新主體之一與企業(yè)、大學(xué)等研究機構(gòu)和中介組織直接發(fā)生各主體相互之間的作用行為。與政府通過營造公共環(huán)境間接對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)各主體發(fā)生作用不同之處是，這時的政府行為更象是以市場主體的身份直接進行的參與。主要途徑包括:政府直接出資，組織具有關(guān)鍵共性特點的技術(shù)課題攻關(guān);動用地區(qū)財政直接投資為大學(xué)和研究機構(gòu)建設(shè)重點實驗室;通過政府采購行為，以預(yù)付定購金、以略高于成本和進口貨的價格大量收購早期創(chuàng)新產(chǎn)品等。實質(zhì)上，這些都可以視為政府在特殊情況下為降低其他創(chuàng)新主體進入市場的風(fēng)險，縮短創(chuàng)新周期而采取的超常規(guī)手段。

3 提高地方政府在區(qū)域創(chuàng)新中的主導(dǎo)能力的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)

3.1 加強對區(qū)域創(chuàng)新活動的引導(dǎo)和扶持

政府從發(fā)展戰(zhàn)略的高度或者根據(jù)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，對區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新活動給予積極鼓勵和引導(dǎo)，不僅非常必要，而且是國際通行的做法。從目前實踐中看，政府在制定戰(zhàn)略規(guī)劃、突破體制、機制“瓶頸”、完善創(chuàng)新支持體系、實施產(chǎn)業(yè)技術(shù)公關(guān)以及加強“軟”硬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面應(yīng)承擔(dān)起組織發(fā)動和系統(tǒng)整合等重要角色。在主導(dǎo)區(qū)域創(chuàng)新的過程中，政府應(yīng)按照由直接向間接、由微觀向宏觀、由行政向經(jīng)濟、法律手段轉(zhuǎn)變的原則，通過宏觀調(diào)控、創(chuàng)造條件、環(huán)境以及提供服務(wù)等多種方式扶持、引導(dǎo)創(chuàng)新。在容易出現(xiàn)市場失靈的地方，要以滿足公共需要為立足點，探索建立起良性運行的的公共財政框架，適時適度介入基礎(chǔ)性、公益性項目建設(shè)，創(chuàng)造良好的鼓勵創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新的外部經(jīng)濟和投資環(huán)境，吸引資源流入，消除行政區(qū)域內(nèi)自我循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展格局的體制基礎(chǔ)。要根據(jù)新時期的職能重新定位，通過簡政放權(quán)，切實轉(zhuǎn)變管理方式，提高管理效率，降低管理成本，將“行政—控制型管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則—服務(wù)型管理”。

3.2 強化市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用

要繼續(xù)強化市場制度建設(shè)，規(guī)范市場的行為準(zhǔn)則，消除不利于市場經(jīng)濟發(fā)展的各種限制，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個公正、公正、公開的競爭環(huán)境，是市場對創(chuàng)新的各種需求真正能夠反饋到企業(yè)的經(jīng)濟活動中。要進一步落實完善適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代企業(yè)制度，使市場在創(chuàng)新資源配置中切實起到基礎(chǔ)作用。要明確企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是企業(yè)真正在市場經(jīng)濟中獨立經(jīng)營，成為既能享受利益，又能承擔(dān)風(fēng)險的獨立法人，成為有創(chuàng)新動力的集創(chuàng)新投資、決策和收益為一體的市場主體。要把握好政府引導(dǎo)和市場內(nèi)在調(diào)節(jié)的關(guān)系，力求做到相輔相成、相得益彰，在創(chuàng)新過程中，凡是市場力量能夠充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域和方面，政府都不要過多地介入。

3.3 把體制、機制和政策體系的完善作為重要著力點

新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度的存在，可以解決不斷出現(xiàn)的社會問題和約束人們的競爭與合作方式，在區(qū)域創(chuàng)新中，制度的作用主要體現(xiàn)在兩個方面:一是可以降低創(chuàng)新的不確定性和交易費用。二是提高對創(chuàng)新的激勵。為此，政府應(yīng)深入推進科技部門行政管理、行業(yè)技術(shù)管理、國有資產(chǎn)管理、民營及中小企業(yè)管理、科技中介服務(wù)等領(lǐng)域的配套改革，建立產(chǎn)權(quán)、政府采購、風(fēng)險投資等一系列制度，合理引導(dǎo)和規(guī)范區(qū)域創(chuàng)新主體的行為。要以鼓勵要素流動和利益公平分配為核心，建立企業(yè)為主體，市場為導(dǎo)向，產(chǎn)學(xué)研一體化為核心的創(chuàng)新機制。要注重區(qū)域政策體系的建立和完善，借助政策工具發(fā)揮政府在推進區(qū)域創(chuàng)新中的激勵、引導(dǎo)、保護和調(diào)節(jié)作用，最大限度地釋放企業(yè)、市場、社會的內(nèi)在潛能，有效地利用好各類人力、財力和物力資源。

3.4 注重區(qū)域創(chuàng)新文化的培養(yǎng)和構(gòu)建

創(chuàng)新文化和創(chuàng)新精神是區(qū)域創(chuàng)新動力的重要源泉之一。政府一定要把營造創(chuàng)新文化、弘揚創(chuàng)新精神作為推進區(qū)域創(chuàng)新的重要的工作內(nèi)容，大力宣傳創(chuàng)新思想，增強全社會的創(chuàng)新意識，建設(shè)良好的創(chuàng)新文化氛圍。要注重在發(fā)掘繼承我國傳統(tǒng)文化創(chuàng)新價值觀念的基礎(chǔ)上，深入研究，借鑒國外創(chuàng)新文化及其成果，構(gòu)建和倡導(dǎo)具有中國特色和區(qū)域特色的創(chuàng)新文化價值體系。要在全社會形成以創(chuàng)新為榮、創(chuàng)新為魂的價值觀，以人為本的科技進步觀，開放協(xié)作的競爭觀，形成對“鼓勵創(chuàng)新，寬容失敗”的社會價值認(rèn)同。要建立一種鼓勵創(chuàng)新和發(fā)展的良性的社會激勵機制，使那些積極創(chuàng)新、勇于進取的創(chuàng)新主體和創(chuàng)新精英在為社會作出巨大貢獻(xiàn)的同時，也能得到更多的利潤和回報，從而帶動激發(fā)更多資源的創(chuàng)新動力。

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