論公共財(cái)政與我國公共財(cái)政體制的完善

摘 要:近年來，公共財(cái)政已經(jīng)成為我國財(cái)政界關(guān)注的一大焦點(diǎn)問題，并將其視為我國財(cái)政體制變革的關(guān)鍵。我國公共財(cái)政的框架雖然已經(jīng)初步建立，但仍然存在著許多問題和缺陷。因此，必須明確公共財(cái)政的概念和特征，分析我國公共財(cái)政存在的問題，進(jìn)一步提出解決問題的對(duì)策建議，這樣才能更好地完善我國的公共財(cái)政體制。

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政;市場(chǎng)失靈;公共產(chǎn)品

中圖分類號(hào):F8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)08-0047-02

1 公共財(cái)政的概念和特征

1.1 公共財(cái)政的概念

公共財(cái)政是為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和滿足社會(huì)公共需要而構(gòu)建的政府收支活動(dòng)模式和財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政模式。目前，我國公共財(cái)政的核心是為社會(huì)最大限度地提供公共產(chǎn)品，并隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革使財(cái)政性資金逐步減少和退出競(jìng)爭(zhēng)性和盈利性的領(lǐng)域。

1.2 公共財(cái)政的特征

1.2.1 公共性

公共財(cái)政將政府的作用限定在“市場(chǎng)失靈”的公共領(lǐng)域。只有在市場(chǎng)調(diào)節(jié)不好時(shí)，政府才能對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。一般來說，“市場(chǎng)失靈”的表現(xiàn)有以下幾種:公共產(chǎn)品供給不足;無法解決“外部性”問題;壟斷問題;收入分配不公以及經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)等。公共財(cái)政是以市場(chǎng)失靈為前提的，以滿足社會(huì)公共需要為職責(zé)，應(yīng)減少和退出對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性和盈利性領(lǐng)域的財(cái)政投資和補(bǔ)貼，將資金用于增加公共產(chǎn)品方面的供給。

1.2.2 非盈利性

公共財(cái)政的非盈利性是指公共財(cái)政的活動(dòng)范圍應(yīng)立足于非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，不介入或過多介入一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和盈利性領(lǐng)域，政府向社會(huì)成員征收的收入應(yīng)以彌補(bǔ)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本為限。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為社會(huì)管理者，不能是盈利性的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體，而應(yīng)以追求公共福利為己任，更重要的是，公共財(cái)政必須由公眾對(duì)之加以規(guī)范和制約，這就要求公共財(cái)政必須具有很高的透明度。

1.2.3 公平性

公平性就是政府在為社會(huì)提供公共產(chǎn)品時(shí)，要均等化，惠及全民，對(duì)所有經(jīng)濟(jì)主體都一視同仁，對(duì)不同的社會(huì)階層不能偏向歧視和區(qū)別對(duì)待。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征之一就是公平競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)在財(cái)政上就是必須實(shí)行對(duì)整個(gè)社會(huì)一視同仁的財(cái)政政策，為全社會(huì)的各種經(jīng)濟(jì)成分、市場(chǎng)主體和投資主體提供平等的財(cái)政條件，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

1.2.4 法治性

公共財(cái)政的法治性就是指政府收支活動(dòng)和財(cái)政運(yùn)行要在法律法規(guī)約束下規(guī)范進(jìn)行，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。通過民主方式將社會(huì)成員對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的集體意愿上升為法律，從而約束規(guī)范和監(jiān)督政府收支活動(dòng)，確保政府財(cái)政活動(dòng)符合社會(huì)成員的公共利益。因此，構(gòu)建我國公共財(cái)政框架，要以法治為基礎(chǔ)，政府公共管理行為要規(guī)范化和透明化。

2 我國公共財(cái)政存在的問題

2.1 財(cái)政“缺位”和“越位”并存

我國財(cái)政供給缺位、越位問題始終沒有解決好，財(cái)政的公共性和非盈利性不足。具體表現(xiàn)為，一方面，財(cái)政該承擔(dān)的沒有全部承擔(dān)，如基礎(chǔ)義務(wù)教育。政府應(yīng)該提供的社會(huì)公共產(chǎn)品保障不足，財(cái)政支出滿足不了日益增長(zhǎng)的需要，形成財(cái)政供給的“缺位”。另一方面，財(cái)政該退出的又沒有徹底退出，如不少地方政府直接籌劃和投資競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。財(cái)政包攬過多，幾乎覆蓋了社會(huì)再生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，特別是向一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和盈利性領(lǐng)域投資過多，形成財(cái)政供給的“越位”。

2.2 財(cái)政收支和預(yù)算透明度低

政府收支沒有全部納入預(yù)算，財(cái)政的公開性缺失。我國對(duì)于政府的收支規(guī)模沒有確切的統(tǒng)計(jì)，部分非稅收入尚未納入預(yù)算管理，包括各級(jí)政府部門的收費(fèi)、社?；稹⒌胤秸恋爻鲎屖杖氲?，不受各級(jí)人大監(jiān)督。政府收入，預(yù)算外一塊，制度外還有一塊，這就導(dǎo)致了一系列問題，如資金使用不當(dāng)，在資金分配使用過程中出現(xiàn)低效、腐敗等問題，損害了社會(huì)成員的公共利益，更不符合公共財(cái)政的公共性和法治性。

2.3 財(cái)政的收入分配職能不到位

我國稅收、工資、轉(zhuǎn)移支付等收入調(diào)節(jié)制度的改革滯后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制轉(zhuǎn)換、政策調(diào)整的轉(zhuǎn)軌過程中，城鄉(xiāng)、地區(qū)和行業(yè)間的收入差距不斷拉大。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，2006年1-2季度，農(nóng)村居民家庭人均純收入最高的上海和最低的西藏之比為7.32:1，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員勞動(dòng)報(bào)酬最高的廣東和最低的西藏之比為48:1;壟斷行業(yè)、新興行業(yè)部門收入增長(zhǎng)快，而一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)收入增長(zhǎng)緩慢。這都說明財(cái)政的公平性不夠。

2.4 財(cái)政收支管理的法律不健全

我國對(duì)公共財(cái)政收支管理的法律還不健全，財(cái)政的法治性弱，表現(xiàn)在:許多稅收征收法律層次還停留在國務(wù)院制定的規(guī)定或條例上，沒有提高到全國人大通過的法律上，而非稅收入征收的法律層級(jí)更低;缺乏一部公共財(cái)政基本法，規(guī)范公共財(cái)政收入的征收管理權(quán)、政府的事權(quán)財(cái)權(quán)在各級(jí)政府之間的劃分、中央與地方的轉(zhuǎn)移支付制度等。

3 完善我國公共財(cái)政的對(duì)策建議

3.1 調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，突出財(cái)政公共性

首先，要逐步減低基本建設(shè)支出占財(cái)政支出總額的比例。財(cái)政基本建設(shè)支出，要從直接投入生產(chǎn)領(lǐng)域，逐步轉(zhuǎn)到為生產(chǎn)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件上來，轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)上。要把更多財(cái)政資金投入到公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)保持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)性工作加大投入力度。

其次，深化政府機(jī)構(gòu)改革，大力壓縮行政經(jīng)費(fèi)。我國行政經(jīng)費(fèi)規(guī)模過大，阻礙了其他事業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理。為此，一要改革政府機(jī)構(gòu)。從減少政府辦事機(jī)構(gòu)入手，從而實(shí)現(xiàn)減少行政經(jīng)費(fèi)的目的。二要改革事業(yè)單位。這就要將除基礎(chǔ)研究和國家必須撥款的研究機(jī)構(gòu)外的應(yīng)用研究單位推向市場(chǎng)，并將成熟的科研成果逐步轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。三要提高政府機(jī)構(gòu)成本意識(shí)，提高效率。

3.2 繼續(xù)完善預(yù)算管理制度改革，增加財(cái)政公開性

首先，要強(qiáng)化部門預(yù)算管理，進(jìn)一步細(xì)化部門預(yù)算的編制內(nèi)容，完善部門預(yù)算的編制方法，提高部門預(yù)算的編制質(zhì)量;逐步完善國庫集中收付制度，建立健全“收支兩條線”的長(zhǎng)效管理機(jī)制，完善相關(guān)管理辦法;推進(jìn)政府采購制度改革，進(jìn)一步擴(kuò)大范圍和規(guī)范操作。

其次，加大政府收支數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)公眾的公開力度。美國聯(lián)邦政府預(yù)算在每年2月將各部門審定的預(yù)算匯總成聯(lián)邦政府預(yù)算建議草案，由總統(tǒng)審查后，將其提交給國會(huì)審議，并公之于眾。我國除某些特殊數(shù)據(jù)需要保密外，政府所有的收支計(jì)劃數(shù)據(jù)都應(yīng)提交給人代會(huì)，并向社會(huì)公眾公布，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

3.3 完善轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)財(cái)政公平性

首先，要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。中央財(cái)政新增財(cái)力除了安排本級(jí)的正常支出及增長(zhǎng)外，應(yīng)主要用于增加一般性轉(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)幫助解決中西部地區(qū)財(cái)力不足的問題。進(jìn)一步清理、整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)把專項(xiàng)撥款立項(xiàng)關(guān)，整合重復(fù)交叉的項(xiàng)目。

其次，要提高轉(zhuǎn)移支付效果。建立全國和各省的財(cái)政能力平衡指標(biāo)，將人均收入、人口密度和地理?xiàng)l件等作為提供轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，建立和完善財(cái)政專項(xiàng)資金數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)控預(yù)警機(jī)制，建立和完善責(zé)任追究制度，強(qiáng)化相互制約機(jī)制。

3.4 加快公共財(cái)政立法，實(shí)現(xiàn)財(cái)政法治性

財(cái)政法治化是公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的前提和基礎(chǔ)。目前已出現(xiàn)的稅收流失過多、資金浪費(fèi)成災(zāi)、預(yù)算外體制外資金大量存在等問題，都表明我國財(cái)政管理法律還不健全。因此，首先要進(jìn)一步完善我國的稅收法制，加大力度制定相關(guān)的政策法律體系，如制定非稅收入管理法、將《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》頒布提上議事日程，填補(bǔ)我國現(xiàn)有財(cái)政法律的不足，做到有法可依、有章可循;第二，還要進(jìn)一步提高我國公共財(cái)政法律層級(jí)，加大執(zhí)法和監(jiān)督力度，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

參考文獻(xiàn)

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