農(nóng)民工社會(huì)保障法律問題研究

摘 要:農(nóng)民工權(quán)益保障問題涉及到9900萬農(nóng)民工和其身后的幾億農(nóng)民的切身利益。健全社會(huì)保障體系及保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)是完善具有中國特色的社會(huì)法律體系的重要部分，有利于和諧社會(huì)的建立。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民工;權(quán)益保護(hù);權(quán)利意識;社會(huì)保障

中圖分類號:D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)08-0228-02

1 農(nóng)民工權(quán)益保障現(xiàn)狀

據(jù)全國總工會(huì)、國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查顯示，到2009年度全國農(nóng)民工總量已達(dá)到2.29億，農(nóng)民工已成為我國城市勞務(wù)用工的重要組成部分。隨著農(nóng)民工人數(shù)的增加，侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的問題日益突出，已構(gòu)成嚴(yán)重的社會(huì)問題。第一，農(nóng)民工工資拖欠問題十分普遍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，72.5%的農(nóng)民工工資遭遇過不同程度的拖欠，惡意克扣更是屢見不鮮。近幾年雖然已受到各級政府重視，制定了一系列政策措施，但農(nóng)民工工資拖欠問題解決成效仍不明顯。第二，用工單位漠視法律，不按有關(guān)法律法規(guī)的要求，配套相應(yīng)的安全生產(chǎn)措施，勞動(dòng)保護(hù)措施欠缺，農(nóng)民工生產(chǎn)、工作條件惡劣，許多農(nóng)民工不得不以犧牲健康為代價(jià)換取工作;而且農(nóng)民工勞動(dòng)時(shí)間偏長，工作時(shí)間多于《勞動(dòng)法》規(guī)定時(shí)間，超時(shí)工作或加班得不到應(yīng)有的報(bào)酬。第三，農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的比例較低，據(jù)2009年國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，近六成農(nóng)民工沒有簽訂勞動(dòng)合同。第四，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的水平總體較低，各種社會(huì)保險(xiǎn)較難取得與城市居民的同等待遇，而且不同行業(yè)、不同地區(qū)的農(nóng)民工社會(huì)保障水平差異較大。此外，農(nóng)民工在城市就業(yè)成本、子女在城市的入學(xué)等方面也都存在很大問題。

2 法律在保障農(nóng)民工權(quán)益方面的缺陷

2.1 生命健康權(quán)和身體權(quán)得不到有力的法律保護(hù)

近年來，在頻繁發(fā)生的重特大安全事故中，受害群體大多是外出務(wù)工的農(nóng)民工。用工單位為了降低生產(chǎn)成本，全然不顧工人的身體健康及生命安全，缺乏足夠的安全生產(chǎn)保障措施，眾多農(nóng)民工在惡劣的工作環(huán)境中，大量罹患職業(yè)病，有的甚至危及生命。而在勞動(dòng)中遭到搜身毆打的報(bào)道也不時(shí)見諸報(bào)端。外出務(wù)工的農(nóng)民工為能保住難得的工作機(jī)會(huì)，在權(quán)利與利益沖突時(shí)，常常不得已放棄法律規(guī)定享有的“權(quán)利”。

2.2 社會(huì)保障方面缺乏對農(nóng)民工的法律關(guān)懷

享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利，是憲法賦予勞動(dòng)者的一項(xiàng)基本權(quán)利，勞動(dòng)法對此進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但是在很長一段時(shí)間，務(wù)工農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)和勞動(dòng)福利權(quán)基本處于缺失狀態(tài)。盡管近幾年來一些城市陸續(xù)出臺(tái)政策擴(kuò)大社會(huì)保障的范圍，為務(wù)工農(nóng)民工提供了部分社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)會(huì)，但是這些政策措施多數(shù)操作性不強(qiáng)，宣傳不到位，尚不能對務(wù)工農(nóng)民工的社會(huì)保障福利進(jìn)行全面的關(guān)懷。而目前我國的社會(huì)保障制度還存在許多不足，社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化管理和服務(wù)進(jìn)展較慢，導(dǎo)致統(tǒng)籌層次低，社會(huì)化管理和服務(wù)水平低，保障功能弱，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工較難享受到保障。國家統(tǒng)計(jì)局2009年《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的水平總體較低，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%，另外90%以上的農(nóng)民工無法享受住房補(bǔ)貼和住房公積金，近80%的農(nóng)民工不能帶薪休假。

2.3 對農(nóng)民工的社會(huì)公共服務(wù)職能虛化

長期以來，城市的公共就業(yè)服務(wù)、政府舉辦的勞動(dòng)力市場也往往只服務(wù)于城鎮(zhèn)居民，較少向農(nóng)民工開放。政府的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或由于政策約束或力量所限很少展開對外來農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)，甚至承接部分行政管理職能，對農(nóng)民工只收費(fèi)不服務(wù)。某些地方政府雖然已開展對外來農(nóng)民工的職業(yè)指導(dǎo)和介紹業(yè)務(wù)，但服務(wù)效果難以令農(nóng)民工滿意。近年來，中央政府對農(nóng)民工的就業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行了一些制度安排。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是實(shí)施“陽光工程”，對培訓(xùn)農(nóng)民工進(jìn)行補(bǔ)貼;二是要求城市各級公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)免費(fèi)向農(nóng)民工開放，提供就業(yè)信息、政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)。免費(fèi)服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入地方各級財(cái)政預(yù)算。然而，即使在已啟動(dòng)的農(nóng)民工培訓(xùn)和職業(yè)介紹與信息咨詢方面，對農(nóng)民工的財(cái)政支持額度仍是遠(yuǎn)低于城市勞動(dòng)者。

2.4 《勞動(dòng)法》及《勞動(dòng)合同法》對農(nóng)民工的保護(hù)不足

對務(wù)工農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)利如何得到保障，我國《勞動(dòng)法》并無規(guī)定。由此可見，現(xiàn)有《勞動(dòng)法》對城市農(nóng)工勞動(dòng)權(quán)利規(guī)定有缺漏。

2.5 勞動(dòng)合同簽約率低，維權(quán)難

實(shí)踐中，大多數(shù)用人單位不按勞動(dòng)法及勞動(dòng)合同法的規(guī)定要求與農(nóng)民工建立勞動(dòng)關(guān)系。2009年以受雇形式從業(yè)的外出農(nóng)民工中，與雇主或單位簽訂勞動(dòng)合同的占42.8%。從農(nóng)民工從事的幾個(gè)主要行業(yè)看，從事建筑業(yè)的農(nóng)民工沒有簽訂勞動(dòng)合同的比例最高，占74%，制造業(yè)沒有簽訂勞動(dòng)合同的比例為49.3%，服務(wù)業(yè)沒有簽訂勞動(dòng)合同的比例為63.9%，住宿餐飲業(yè)和批發(fā)零售業(yè)沒有簽訂勞動(dòng)合同的比例分別為65.2%和66%。由于沒有勞動(dòng)合同，農(nóng)民工缺乏法律常識和維權(quán)意識，同時(shí)缺乏集體談判能力，加上法律法規(guī)不健全，維權(quán)程序復(fù)雜、維權(quán)成本高等，農(nóng)民工一旦勞動(dòng)權(quán)利遭受侵害，有的放棄維權(quán)，有的拿不出維權(quán)依據(jù)，還有不少農(nóng)民工則為了保住工作而忍氣吞聲，從而導(dǎo)致農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)利更加得不到保障。

3 構(gòu)建農(nóng)民工權(quán)益保障的法律路徑

針對農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)利保障的現(xiàn)狀，要切實(shí)有效地保障農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)利，需要復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)的綜合運(yùn)作，但是從根本意義上來講，法律是最有效、最根本的制度手段。在法治社會(huì)，對農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)利的保障最終要上升為法律問題。

以勞動(dòng)法和勞動(dòng)合同法為核心的勞動(dòng)法律法規(guī)體系是針對一般勞動(dòng)關(guān)系而設(shè)立的，具有一般代表性，是勞工權(quán)益保障的一般性標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的特殊性缺乏針對性，因此，有必要建立起一套以勞動(dòng)法體系為標(biāo)準(zhǔn)的，以農(nóng)民工為保護(hù)對象的特定法律法規(guī)體系及其相應(yīng)執(zhí)行機(jī)制來適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的特殊性。

3.1 樹立以人為本的立法理念

選擇以尊重人權(quán)，維護(hù)社會(huì)正義與社會(huì)平等為基本立法理念，同時(shí)遵循權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則、與社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則。全國人大十屆二次會(huì)議通過的憲法修正案明確寫入“國家尊重和保障人權(quán)”，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在多種場合鄭重強(qiáng)調(diào)要重視農(nóng)民工的合法權(quán)益，并將之視為我國人權(quán)保障的一個(gè)重要方面。保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，已列入黨和政府的議事日程，并被全社會(huì)所關(guān)注。

農(nóng)民工問題的解決需要政府的特別保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。政府在保障農(nóng)民工的權(quán)益上負(fù)有無可推卸的責(zé)任，其中勞動(dòng)權(quán)利的全面充分的實(shí)現(xiàn)，更離不開政府強(qiáng)有力的權(quán)力后盾。勞動(dòng)權(quán)利相對于國家權(quán)力而言，是勞動(dòng)者所享有的私權(quán)利，它的實(shí)現(xiàn)離不開國家權(quán)力的保障。當(dāng)勞動(dòng)者的權(quán)利遭受侵犯或?qū)崿F(xiàn)受阻時(shí)，公共權(quán)力代表——政府必須提供及時(shí)、有力、低成本的救濟(jì)。特別是農(nóng)民工一直作為邊緣化的特殊群體生活著，他們社會(huì)地位低，文化素質(zhì)不高，法律意識淡薄，在權(quán)益受侵害時(shí)往往就成為缺失話語權(quán)的弱勢群體，自我保護(hù)能力極其有限，尋求正常途徑進(jìn)行救濟(jì)的難度和機(jī)會(huì)成本也遠(yuǎn)較常人為甚。正義是人類社會(huì)永恒的價(jià)值理念和基本的行為準(zhǔn)則。羅爾斯認(rèn)為:正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。在一個(gè)公正的社會(huì)里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡。

平等就業(yè)權(quán)是國家對公民生存權(quán)平等保護(hù)在勞動(dòng)權(quán)上的反映，平等就業(yè)權(quán)是對所有有就業(yè)要求的公民的一個(gè)最起碼的保障，而實(shí)際生活中，農(nóng)民工與歧視農(nóng)民工的政策，人為地強(qiáng)化了城里人與鄉(xiāng)里人的身份等級色彩。農(nóng)民工在就業(yè)過程中受到了歧視，不具備相應(yīng)的平等就業(yè)的權(quán)利。從社會(huì)公正的角度講，平等就業(yè)權(quán)的缺失，使農(nóng)民工的權(quán)利得不到保障，不利于協(xié)調(diào)社會(huì)各個(gè)階層的利益，易引發(fā)對正常的社會(huì)秩序的沖擊，釀成公共危機(jī)。

以城市戶口和農(nóng)村戶口為標(biāo)志的二元戶籍制度，是造成農(nóng)民工受到不公平待遇的根本原因，戶籍決定農(nóng)民工不是城市的居民，他們只有勞動(dòng)力的資格，農(nóng)民工不能在城市安居樂業(yè)，他們只能離鄉(xiāng)不離土。另外對于政府管理有余，服務(wù)不足，企業(yè)拖欠工資等現(xiàn)狀，農(nóng)民工感覺不滿，常常采取極端的做法。加快改革戶籍制度，規(guī)范勞動(dòng)力就業(yè)市場和用工單位的用工行為，為農(nóng)民工提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為其進(jìn)城創(chuàng)造良好條件，這是保障農(nóng)民工權(quán)益無法繞過的障礙。

3.2 選擇合適的立法模式

在立法模式上，學(xué)術(shù)界有制定專門的《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》和將農(nóng)民工納入勞動(dòng)者的范疇一并加以保護(hù)等兩種意見，筆者主張制訂專門法來保障農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)利免受侵犯，解決農(nóng)民工這一特殊群體的主體立法定位問題。為保護(hù)某一特殊群體的合法權(quán)益而專門立法是有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，并有許多成功先例，如《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《未成年人權(quán)益保護(hù)法》、《老年人權(quán)益保障法》等等，這些法規(guī)的頒布，都為保護(hù)一定的特殊社會(huì)群體的合法權(quán)益起到了決定性作用。參照以上法律，出臺(tái)《農(nóng)民工權(quán)益保障法》可以明確農(nóng)民工權(quán)益保障的機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，明確農(nóng)民工的權(quán)利和義務(wù)，明確侵犯農(nóng)民工權(quán)益所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，無疑可以在更大程度上為農(nóng)民工撐起一片法律保護(hù)的天空。

3.3 修改、完善既有的法律

加大對勞動(dòng)法和勞動(dòng)合同法的宣傳力度，進(jìn)一步完善勞動(dòng)合同制，全面推進(jìn)勞動(dòng)合同的履行。全面推行勞動(dòng)合同制，從而避免用人單位與勞動(dòng)者解除勞動(dòng)關(guān)系過程中遇到的適用法律不合法等帶來的麻煩，有利于保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。勞動(dòng)合同制沒有得到很好的執(zhí)行，主要原因就在于用人單位與農(nóng)民工沒有認(rèn)識到實(shí)行勞動(dòng)合同的重要性和簽訂合同的必要性。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由勞動(dòng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)用人單位和勞動(dòng)者依法簽訂勞動(dòng)合同，一方面對農(nóng)民工進(jìn)行法制宣傳，增強(qiáng)農(nóng)民工的合同意識、履約意識和責(zé)任意識;另一方面加大執(zhí)行勞動(dòng)合同情況的檢查力度，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正，避免勞動(dòng)合同糾紛的產(chǎn)生。

3.4 擴(kuò)大社會(huì)保障制度的履蓋面

農(nóng)民工進(jìn)人城市后，不能被納入有效的社會(huì)保障制度之中，或被人為地排斥在國家規(guī)定的社會(huì)保障范圍之外。雖然城市農(nóng)民工存在流動(dòng)性強(qiáng)、非正規(guī)就業(yè)者多的特點(diǎn)，他們與流動(dòng)性較弱的傳統(tǒng)型正規(guī)就業(yè)者在社會(huì)保障需求方面存在著較大的差異，但這種差異并不能成為剝奪農(nóng)民工享受勞動(dòng)者權(quán)利的借口。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大中國社會(huì)保障制度的覆蓋面。為此應(yīng)確立工傷保險(xiǎn)制度，并強(qiáng)制覆蓋到全體工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者，盡快建立面向農(nóng)民工及其他流動(dòng)勞動(dòng)者的大病或疾病住院保障機(jī)制;建立健全靈活的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，把達(dá)到規(guī)定居住年限及有相對固定住所或單位的流動(dòng)人口正式納人當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

3.5 強(qiáng)化勞動(dòng)保障監(jiān)察職能

要加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，加快健全省市縣三級勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)，有條件的地方應(yīng)向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)延伸，力爭在基層及時(shí)預(yù)防和查處用人單位侵犯勞動(dòng)者權(quán)益的行為。勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法部門特別要切實(shí)承擔(dān)起查處侵犯農(nóng)民工權(quán)益問題事件的主要職責(zé)，切實(shí)解決執(zhí)行勞動(dòng)法不到位問題，加大對拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)的“信用匱乏癥”的經(jīng)濟(jì)制裁和行政處罰。為了防患于未然，應(yīng)盡快建立企業(yè)欠薪報(bào)告、勞動(dòng)合同備案、工資保障準(zhǔn)備金等預(yù)警制度，維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益。

4 結(jié)語

健全社會(huì)保障體系及保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)是完善中國特色的社會(huì)法律體系的重要部分，是構(gòu)建和諧社會(huì)必不可少的重要環(huán)節(jié)。政府在農(nóng)民工的權(quán)益保障中承擔(dān)著不可替代的責(zé)任，只有通過政府公共權(quán)力的行使，提高農(nóng)民工的權(quán)利意識，規(guī)范社會(huì)用工單位勞動(dòng)合同的簽訂過程，通過全方位的努力，才能使農(nóng)民工的權(quán)益得到保障，促進(jìn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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