美國(guó)為何沒有“駐京辦”

“中央”和“地方”

大家都熟悉美國(guó)強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由，美國(guó)的保守理念就是從個(gè)人自由往上擴(kuò)展的層層“地方”自由，從一個(gè)小鎮(zhèn)到一個(gè)小城到一個(gè)州，只不過個(gè)人叫“自由”，地方稱“自治”罷了。私有財(cái)產(chǎn)制和自由貿(mào)易是它的基礎(chǔ)，保障就是民主制度。所以對(duì)美國(guó)人來說，自由是性命一樣的根本，民主只是保障自由的一個(gè)手段。制度保障都是從憲法開始的。

建國(guó)13年后的聯(lián)邦立憲，徹底改變了“中央”和“地方”的關(guān)系。

首先就是稅收。以前聯(lián)邦政府向各州攤派費(fèi)用，就是今天各國(guó)和聯(lián)合國(guó)的關(guān)系，各州欠稅也和今天聯(lián)合國(guó)的成員國(guó)欠稅情況類似。負(fù)責(zé)聯(lián)邦收稅的漢密爾頓收不到紐約州的稅，只好在《紐約郵報(bào)》自己刊登署名廣告：“本年度紐約州應(yīng)繳稅款，本人尚無(wú)收到分文?！比A盛頓曾經(jīng)描繪說，這是“國(guó)會(huì)怯怯地請(qǐng)諸州解囊”，它們還愛理不理。

聯(lián)邦立憲，開始確立了聯(lián)邦政府對(duì)公民的直接稅收關(guān)系?，F(xiàn)在美國(guó)公民都繳幾層互不相干的稅，縣、州、聯(lián)邦，各自決定自己稅率，各收各的稅，“中央”與“地方”相互之間誰(shuí)也管不了誰(shuí)，誰(shuí)也不求誰(shuí)。無(wú)形中，“美國(guó)人”概念也因此確立：“作為公民，我直接花錢養(yǎng)了合眾國(guó)政府”，當(dāng)然也就是合眾國(guó)的人。同時(shí)也確立了現(xiàn)代公民觀念：“我直接花錢養(yǎng)了三級(jí)政府，養(yǎng)誰(shuí)來為我服務(wù)當(dāng)然我要決定”，所以憲法有兩層，除了稅收方式，就是直選權(quán)利，權(quán)利義務(wù)并舉并存。

這樣一來，從行政上，地方政府和中央政府的臍帶就徹底切斷了。話說回來，原來有聯(lián)系，也是地方神氣中央受氣。美國(guó)此后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和它的構(gòu)架很有關(guān)系：高度自治和包產(chǎn)到戶刺激創(chuàng)造力積極性，應(yīng)該是一樣的道理。

美國(guó)層層政府都是同構(gòu)的三權(quán)分立，人們常常注意是三個(gè)分支之間的隔離、獨(dú)立，很少注意，就每個(gè)分支來說，它的上下之間也一樣是隔離的。上面說的行政分支如此，中央并不領(lǐng)導(dǎo)地方，司法、立法也一樣。就司法來說，只有案子在上訴的時(shí)候，案子本身一級(jí)級(jí)往上走，而上下級(jí)法院之間沒有任何領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。立法的議會(huì)也一樣，聯(lián)邦一級(jí)的參眾兩院，和地方的州議會(huì)沒有任何關(guān)系，前者立聯(lián)邦法，后者立州法，風(fēng)馬牛不相及。在美國(guó)人原來的構(gòu)想中，聯(lián)邦政府就是為地方解決一些他們不想管的麻煩事，諸如外交、軍隊(duì)等，其他我們管自己，自己掙錢自己花。這種橫向縱向都切割的設(shè)置，就把地方政府駐華(盛頓)辦的必要性給抹掉了。

立法者與利益團(tuán)體的協(xié)調(diào)

但是，全球化時(shí)代的國(guó)與國(guó)之間都利益糾葛很深，更不要說美國(guó)的各州之間、州與聯(lián)邦之間了。聯(lián)邦立法顯然可能影響各州地方利益。在一個(gè)法治社會(huì)，這種地方與“中央”的溝通，也就集中在立法的國(guó)會(huì)議員身上。各州爭(zhēng)取自己州的民眾權(quán)益的訴求沖突，主要發(fā)生在電視直播的國(guó)會(huì)大廳，這些由各地選民直選的議員，在議會(huì)的公開辯論中，拼命為地方、也就是為自己選民的利益大聲疾呼，用公開的立法投票告訴選民，我是幫你們說話的，以爭(zhēng)取下次連任。

那么，背后的運(yùn)作呢?政府直接面對(duì)民眾的構(gòu)架，顯然有面對(duì)一盤散沙的問題，所以在各種方式之外還有這樣的思路：民眾總是可以歸為不同的利益集團(tuán)，例如企業(yè)、工會(huì)、環(huán)保等民間組織，少數(shù)族裔等等，他們可以合法公開出錢雇人，專業(yè)地為他們整理材料、提供策略，為他們向國(guó)會(huì)議員陳情，也就是承認(rèn)各利益集團(tuán)(包括外國(guó)利益集團(tuán))政治游說的合法性。普遍認(rèn)為，大量民眾如若沒有專業(yè)的游說協(xié)助，他們無(wú)法快速有效讓立法顧及自己的利益，這也使得議員們?cè)诹⒎ㄖ?，多了許多了解詳情的渠道。

可是，如何防止游說者行賄議員?這和綜合監(jiān)督環(huán)境有關(guān)，游說者必須依法登記、公開自己，他們和參眾兩院總共幾百個(gè)議員，也就在無(wú)數(shù)家媒體、民間組織監(jiān)督之下，立法辯論過程又在電視直播，如若發(fā)現(xiàn)貪腐必有司法懲治，如此等等，局限了非法行賄犯罪的空間。這些年最大的游說犯罪，是阿波拉莫夫欺詐案，主要罪行是欺詐自己的印第安社區(qū)顧客，拿的錢和游說服務(wù)嚴(yán)重不成比例。此案牽涉收受錢財(cái)?shù)恼賳T，有一名共和黨眾議員和一名前行政官員，前者涉及接受5萬(wàn)多美元的國(guó)外高爾夫俱樂部招待等，后者涉及接受了幾百美元的音樂會(huì)運(yùn)動(dòng)會(huì)門票沒有申報(bào)。這在美國(guó)已經(jīng)是非常轟動(dòng)的貪腐案件了。

除弊必須依靠整體制度設(shè)置

美國(guó)的游說和立法這部分協(xié)調(diào)運(yùn)作，仍然是公眾最不放心的一環(huán)，監(jiān)督也一直在討論中。尤其它不僅涉及民眾與立法的關(guān)系，還涉及國(guó)外利益集團(tuán)。例如日本豐田公司就具有龐大游說力量。越來越多的國(guó)家或地區(qū)，開始了解公開合法游說在美國(guó)政治中的意義，例如中國(guó)近年來用于對(duì)美國(guó)游說的花費(fèi)翻了好幾倍。那么，如何保證美國(guó)立法者不被收買?仍然依靠監(jiān)督制度的整體設(shè)置。例如豐田這次在美國(guó)國(guó)會(huì)聽證會(huì)之前大張旗鼓游說，最后還是不能改變國(guó)會(huì)對(duì)豐田造成39人死亡的故障原因和處理過程窮追猛打地追究。因?yàn)槁犠C會(huì)是電視直播的，議員只能對(duì)選民負(fù)責(zé)。所以，游說溝通方式的存在和運(yùn)作透明、監(jiān)督機(jī)制健全、嚴(yán)格法治分不開。假如沒有這些先決條件，這種溝通協(xié)調(diào)方式早就不能生存。

裁撤駐京辦，固然因其弊端橫生，滋養(yǎng)貪腐?？墒牵覀?cè)诜簇澚ㄔO(shè)中，往往陷入頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的陷阱。結(jié)果是頭痛腳痛輪番發(fā)作，始終沒有一個(gè)根治的方式。假如記者像狗仔隊(duì)盯著娛樂圈一樣，盯著駐京辦和官員們的蛛絲馬跡，有違法行為拿到證據(jù)眼睛都不眨就可以見報(bào)，證據(jù)確鑿法庭立即嚴(yán)辦，那么，駐京辦貪腐也可以大為縮減。再進(jìn)一步說，假如中央和地方、省和地區(qū)、地區(qū)和縣，不是一個(gè)如此嚴(yán)格自上而下的體系，許多由制度性弊端引出的問題，也就自然消解了。今天大家看到的體系，是一個(gè)官構(gòu)架，實(shí)際上沒有民眾的位置。更不要說，一些駐京辦成為土皇帝的代理人，逾越界限，到了侵越法治的地步了。

所以，歸根結(jié)底，改革不是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而必須是對(duì)整體制度設(shè)置的逐步改變。

(摘自《南都周刊》)