戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)應(yīng)由政府來選擇嗎

在本次金融危機期間，中國政府及時推出了重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，國家領(lǐng)導(dǎo)人也明確提出“要以國際視野和戰(zhàn)略思維來選擇和發(fā)展新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，”可以預(yù)見，今后發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)將成為各級政府的政策重點之一。

然而，一旦涉及該政策在不同地區(qū)的細化推進，我們就需要謹慎回答一系列的現(xiàn)實問題。其中最為關(guān)鍵的是，戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)應(yīng)由政府來選擇嗎?不同地區(qū)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策是否應(yīng)有所區(qū)別?又該如何有所區(qū)別?

戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展：選擇還是培育

所謂戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，確切地說，是指需要政府策略性地加以扶持或協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)。其背后所隱含的意義是，這樣的產(chǎn)業(yè)有巨大的社會收益，但僅靠市場協(xié)調(diào)難以陜速發(fā)展，需要通過政府的扶持最終發(fā)展壯大。因而，政府對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的扶持是有價值的、必要的并且是有效的。

既然需要政策扶持或協(xié)調(diào)，那么很自然的—個問題就是，哪些產(chǎn)業(yè)屬于戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)?我們應(yīng)當(dāng)扶持特定產(chǎn)業(yè)內(nèi)的哪些具體企業(yè)?然而，這就需要注意了。人為選擇且定向扶持的做法并不是實施戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策的唯一思路。甚至也不是最佳的做法。

可以先看看東亞的經(jīng)驗。日本政府在其戰(zhàn)后的產(chǎn)業(yè)政策制訂中，特別注重充分利用多方面的信息，聽取由官方與民間各界人士等組成的政策審議會的意見，也廣泛吸收研發(fā)人員與科研機構(gòu)所組成的專家團的意見。韓國政府通過建立公共的研發(fā)平臺來引導(dǎo)大型企業(yè)進行聯(lián)合研發(fā)，中國臺灣地區(qū)則借助專業(yè)銀行對特定產(chǎn)業(yè)實施不同期限的優(yōu)惠融資。

事實上，一個被廣為接受的經(jīng)驗是政府應(yīng)當(dāng)避免直接的、定向性的扶持政策。例如，對產(chǎn)業(yè)內(nèi)已有的少數(shù)企業(yè)的扶持容易導(dǎo)致行業(yè)壟斷程度的加劇。更好的替代性做法是，通過產(chǎn)業(yè)政策使產(chǎn)業(yè)內(nèi)的所有企業(yè)普遍受益。這樣的政策包括提供更好的制度環(huán)境和各種吸引人才的政策等。

上述這些經(jīng)驗的背后反映出政府所處的信息劣勢。也就是說，政府并不擁有更多的信息來選擇產(chǎn)業(yè)的具體發(fā)展方向，或者決定應(yīng)該有哪些企業(yè)獲得相應(yīng)的政策扶持。因此，—個更合理的做法是政府培育好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，最終讓企業(yè)家來決定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這就是說，我們更應(yīng)該培育戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，而非選擇戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。

有人或許會用日本、韓國成功選擇并挾持發(fā)展了汽車產(chǎn)業(yè)為例來證明戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)是可以被成功選擇的。這就需要注意，隨著一國所處發(fā)展階段與產(chǎn)業(yè)環(huán)境的變化，戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策也需要適時調(diào)整。在日韓所處的歷史階段，發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)是—個相對容易選擇的方向，時至今日，即使政府知道汽車產(chǎn)業(yè)應(yīng)大力發(fā)展，但應(yīng)當(dāng)以傳統(tǒng)動力、新能源動力還是混合動力為發(fā)展重點，政府并不會比企業(yè)更清楚。

應(yīng)符合地區(qū)發(fā)展定位

接下來的問題是，各地應(yīng)如何實施培育戰(zhàn)略陛產(chǎn)業(yè)的政策措施?這樣的政策一旦落實到地區(qū)層面，就容易陷入各地不約而同地去發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)等等“熱門產(chǎn)業(yè)”的局面。然而，地方政府間的這種“默契”并不是什么好事。這只能說明各地區(qū)在制訂戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策之前，缺乏對本地區(qū)的長遠發(fā)展定位的考慮。這樣做的后果很可能是讓各地陷入新一輪的重復(fù)建設(shè)，為日后的產(chǎn)能過剩與惡性競爭埋下隱患，也可能使這些熱門產(chǎn)業(yè)的投資血本無歸，造成資源的極大浪費。

那么，各地如何因地制宜地實施戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策呢?

至少，中國的大城市與中小城市的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策就應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

先來看大城市。首先，中國的大城市、特大城市將是后危機時代代表中國在全球經(jīng)濟格局調(diào)整中參與全球競爭的—個重要角色。因此，大城市的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)必須具備國際競爭力，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策就必須有靈活的競爭與退出機制。

其次，中國的大城市是高端產(chǎn)業(yè)的聚集地。因此大城市的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)必須足夠的新，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策必須給未知產(chǎn)業(yè)提供充分的成長空間。這就要求大城市的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策更需要突出普惠性而非定向性。

再次，大城市往往擁有龐大的本地市場容量。因此，大城市的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)并不應(yīng)只局限于少數(shù)某幾個領(lǐng)域，而應(yīng)該是在重要的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域擁有眾多的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。

最后，大城市將在中國率先步入后工業(yè)化時代，因此，與傳統(tǒng)的制造業(yè)相比，這要求大城市的戰(zhàn)略陛產(chǎn)業(yè)應(yīng)規(guī)模多樣、組織形式靈活。相應(yīng)的，戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的培育就不能只將眼光聚集于規(guī)模較大的國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)同樣重視對大量中小企業(yè)、民營企業(yè)、新興企業(yè)的政策扶持，同樣需要制訂面向各種企業(yè)的普惠性的產(chǎn)業(yè)政策。

那中小城市呢?由于相對缺乏人才支撐與產(chǎn)業(yè)集聚的環(huán)境，中小城市只可能根據(jù)本地的條件有所側(cè)重地發(fā)展戰(zhàn)略f生產(chǎn)業(yè)。一個基本的判斷是，中小城市所要發(fā)展的戰(zhàn)略陛產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)與本地的資源、現(xiàn)有的優(yōu)勢企業(yè)形成互補。然而，各地都需要培育各自的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)嗎?如果沒有當(dāng)?shù)氐娜瞬?、市場需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境等條件的支撐，中小城市對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位越高，就越可能導(dǎo)致不必要的損失。

事實上，大城市與中小城市在經(jīng)濟發(fā)展中已經(jīng)形成一種區(qū)域間的分工與合作關(guān)系，中小城市完全能夠從大城市的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲益。這尤其體現(xiàn)在不同城市之間在服務(wù)業(yè)與制造業(yè)布局上的分工。通常地，大城市的中心區(qū)域容易形成高端服務(wù)業(yè)的集聚，市郊區(qū)域成為先進制造業(yè)組團式發(fā)展的集聚地，而周邊中小城市的制造業(yè)則對大城市的先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展形成支撐。這就形成了中小城市制造業(yè)與大城市先進制造業(yè)及高端服務(wù)業(yè)之間的一種共生狀態(tài)。

所以，對于大多數(shù)的中小城市，與其苦心發(fā)展自己的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，不如通過發(fā)展與周邊大城市戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)互補的各類產(chǎn)業(yè)而從中獲益。

制定大城市的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策需三個原則

由于政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面并不具有特別的信息優(yōu)勢，所以，大城市的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策制定首先應(yīng)當(dāng)確立如下幾點原則。

第一，優(yōu)先實施普惠性的產(chǎn)業(yè)政策。政策目標(biāo)對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位越高，就越需要強調(diào)普惠性而非定向性的政策。

第二，定向性產(chǎn)業(yè)政策需確定合理的政策覆蓋面。具體包括，首先，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的覆蓋上宜寬不宜窄。例如，針對新能源的產(chǎn)業(yè)政策就不應(yīng)該僅僅局限于太陽能、風(fēng)能，也需要給生物能源、地?zé)崮茉吹认嚓P(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展以同樣的政策空間。其次，在具體活動的覆蓋上則宜窄不宜寬。以集成電路行業(yè)為例，與硅片制造相比，其中更具有科技含量的設(shè)計環(huán)節(jié)更需要戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策的扶持，此時政策覆蓋面的確定就需要對行業(yè)內(nèi)的不同活動進行細分。此外，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)針對投資或研發(fā)行為，而非企業(yè)或者具體的行業(yè)。最后這一條事實上是對前兩條的一種修正。如果政府不清楚應(yīng)該扶持哪些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，那么一個普遍的做法就是鼓勵新企業(yè)的創(chuàng)辦(投資活動)、鼓勵企業(yè)的研發(fā)行為。

第三，政策覆蓋面越窄，就越需要引入競爭機制。覆蓋面窄的產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)當(dāng)不對企業(yè)設(shè)置非技術(shù)陛的進入門檻，讓各類企業(yè)以公平競爭的方式獲得政策扶持的機會。

具體措施

概括大城市發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的具體措施，可以從地區(qū)發(fā)展政策、普惠性政策以及定向性政策三個方面考慮。

大城市是區(qū)域陛經(jīng)濟活動的集聚地，而中國的城市規(guī)模分布卻存在大城市不夠大、城市規(guī)模差異不夠顯著的問題。因此，中國大城市的地區(qū)發(fā)展政策應(yīng)當(dāng)將自身的目標(biāo)定位為更大的經(jīng)濟總量與人口規(guī)模、更為自由的要素流動。為此，逐步放寬戶籍準人以及降低通勤成本是關(guān)鍵。通過降低通勤成本讓大城市成為周邊城市的樞紐，這樣既有利于強化大城市的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，也有利于降低地價上升對大城市的負面影響。

普惠性的產(chǎn)業(yè)政策首先需要營造公平競爭的市場環(huán)境，特別是需要強調(diào)對服務(wù)業(yè)市場準人的放寬。中國的大城市應(yīng)當(dāng)圍繞《反壟斷法》的有效實施，逐漸加大對產(chǎn)業(yè)政策中的競爭政策的重視，致力于維持公平競爭的市場環(huán)境。

此外，還可以考慮政府出資成立基礎(chǔ)性的研發(fā)平臺、推動建立專門性的產(chǎn)業(yè)融資平臺，允許并鼓勵民間資本進入專業(yè)性產(chǎn)業(yè)銀行的經(jīng)營領(lǐng)域。也可以效仿日本的做法，由政府組建產(chǎn)業(yè)政策委員會，匯集來自官方、民間與企業(yè)界的各種信息，為政府的產(chǎn)業(yè)政策制訂提供決策參考。

而定向性的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)重點扶持新興的企業(yè)或者或處于成長初期的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)扶持具體的投資、研發(fā)活動。在具體的操作中，應(yīng)當(dāng)考慮同時扶持多家企業(yè)，并且也將暫未受扶持的企業(yè)作為潛在的競爭者。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)以所有這些企業(yè)相對的市場表現(xiàn)作為依據(jù)，引入相對績效考核機制，對于市場表現(xiàn)突出的企業(yè)給予必要的后續(xù)支持，對于表現(xiàn)不佳的企業(yè)則讓其退出，把政策機會讓給其他的企業(yè)。