國退民進 步入時間窗口

目前中國正處于國退民進的時間窗口。由于國企的盈利水平今年大幅提升，此時減持國有資產(chǎn)，有利于獲得理想的價格，民間資本接棒的意愿也會較高，減持收入還可用于解決地方政府融資平臺的債務(wù)問題及惠民生。在總量減持的同時，可以采取存量優(yōu)化的策略，比如，可以把國企委托給優(yōu)秀的管理團隊經(jīng)營，國有資本也可以參股業(yè)績好的民企，從而實現(xiàn)國有資本的保值增值，提高中國經(jīng)濟的市場化程度。

從財政平衡角度看國退民進的意義

今年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（簡稱“新36條”），其中明確界定了政府投資的范圍，即政府投資主要用于關(guān)系國家安全、市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域；表示對于可以實行市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵和支持民間資本進入；并進一步提出，國有資本要把投資重點放在不斷加強和鞏固關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在一般競爭性領(lǐng)域，要為民間資本營造更廣闊的市場空間。隨后，在發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中，又明確要“推動國有資本從一般競爭性領(lǐng)域適當退出”?？梢姡瑖鴦?wù)院已經(jīng)把國有資本的退出和支持民間資本進入表述得非常清楚了。

自去年初提出兩年４萬億的公共投資計劃后，有關(guān)“國進民退”的說法越來越普遍。這一方面反映出次貸危機之后，外部需求銳減，對民營經(jīng)濟的沖擊尤其大，民營企業(yè)經(jīng)營狀況惡化，民間資本的投資意愿大幅下降；而另一方面，國有資本不僅大量進入公共設(shè)施的投資領(lǐng)域，還進入到不少原先民營資本占優(yōu)的領(lǐng)域，如房地產(chǎn)、煤炭采掘等行業(yè)。但這一“國進民退”的現(xiàn)象，從財政收支的角度看是不可持續(xù)的。

首先是國有資本進入的公共投資領(lǐng)域，主要是公路、鐵路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，在上一輪經(jīng)濟周期中，這些行業(yè)的需大于供非常明顯，如今，除了鐵路之外，其他的道路交通都已經(jīng)相對過剩，因此，民間資本普遍不愿參與投資，與上一輪周期中的大規(guī)模參與形成鮮明對照。這就意味著，這些主要依靠銀行信貸支持的項目，未來將無法形成足夠的現(xiàn)金流來還債（詳見2009年10月本專欄文章《高速公路：通向繁華還是荒涼》）。因此，為應(yīng)對次貸危機對國內(nèi)經(jīng)濟影響所付出的代價，就是中央政府債務(wù)率的上升，最近兩年的中央財政預(yù)算赤字累計達到2萬億元。

其次，各地政府借中央政府提出的保八目標，紛紛設(shè)項目、建立融資平臺，使得實際的公共投資規(guī)模遠超中央目標，其本質(zhì)是由長期以來對地方政府的評價方式和目標決定的，即把當?shù)谿DP增長率作為首要目標。據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計，到2009年末，地方政府融資平臺的貸款余額為7.38萬億元，這還不包括地方政府通過這一平臺的發(fā)債額。而地方政府通過拍賣土地所獲得的收入，即便在收入最高的2009年，也不過是1.4萬億元左右，今后，隨著商業(yè)性房地產(chǎn)投資嚴控政策的出臺，土地財政收入將不斷減少，這將使得地方財政收入的增幅低于支出，某些地方政府將面臨實質(zhì)上“破產(chǎn)”的窘境。

第三，地方政府主導(dǎo)的公共投資，大部分依靠銀行資金，但明顯存在擔保和抵押不實的問題，這將加大銀行的信貸風險。從歷史上看，我國銀行業(yè)的壞賬率提高，主要都是由地方政府的投資沖動和國有企業(yè)經(jīng)營不善引起的，而民間投資所引發(fā)的銀行壞賬規(guī)模所占比例很小。即便是目前房地產(chǎn)調(diào)控所引發(fā)的房價可能回落，其實對銀行構(gòu)成的壞賬風險也不大，除非回落幅度超過30%。

從以上三個方面可以看出，無論中央、地方還是銀行，都難以承受這種依賴政府投資拉動的經(jīng)濟增長模式。而債務(wù)問題的凸顯，又需要有解決方案，如果土地財政難以為繼，那么，依靠轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)來獲得財政收入，與土地財政相比，利大而弊少。因為此舉并不會增加或減少社會投資總規(guī)模而使得經(jīng)濟受影響；而且，政府所得收入既可以還債，又可以用于民生，增加社會總需求。所以，從財政的角度看，從政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)看，都能夠起到平衡財政收支、改善資產(chǎn)負債表的作用。

國有資本退出正逢“時間窗口”

中國的國退民進始于1998年，其中，國有企業(yè)退出規(guī)模比較大的是在1998-2002這四年間。1998年是國有企業(yè)虧損面最大的一年，當時國家采取“抓大放小、國退民進”的政策，可謂是局勢所逼。通過四年的國有企業(yè)改革、轉(zhuǎn)制、轉(zhuǎn)讓、拍賣、減持等手段，國退民進的效果非常明顯。數(shù)據(jù)顯示，1998-2003年，國有及國有控股企業(yè)戶數(shù)從23.8萬戶減少到15萬戶，減少了40%；實現(xiàn)利潤從213.7億元提高到4951.2億元，增長了22.2倍；國有企業(yè)資產(chǎn)總額從14.9萬億元增加到19.7萬億元，凈資產(chǎn)從5.21萬億元增加到8.36萬億元。這表明，國有經(jīng)濟并未因國退民進的快速發(fā)展而停滯不前。

然而，自2005年之后，國有及國有控股企業(yè)的發(fā)展速度明顯落后于民營企業(yè)。比較2009年國有和私營企業(yè)的各項指標可見：在工業(yè)增加值方面，私營企業(yè)同比增長18.7%，國有企業(yè)增長6.9%；在總資產(chǎn)方面，私營企業(yè)同比增長20.1%，國有企業(yè)增長14%；在從業(yè)人數(shù)方面，私營企業(yè)增加5.3%，國有企業(yè)增加0.8%；在主營業(yè)務(wù)收入上，私營企業(yè)增長18.7%，國有企業(yè)降低0.2%；在最重要的指標企業(yè)利潤方面，私營企業(yè)增長17.4%，而國有企業(yè)則下降4.5%?？梢姡诖蠹腋杏X上認為國進民退最明顯的2009年，卻是民營經(jīng)濟增長遠超國有經(jīng)濟的一年，無非是國有經(jīng)濟在固定資產(chǎn)投資的增長率上確實大大超過民營經(jīng)濟。

因此，從過去30多年的發(fā)展趨勢看，雖然國有企業(yè)在深化改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面取得了不俗的成績，個別年份盈利增長較快，但不容否認的是，國有經(jīng)濟在整個經(jīng)濟中的份額都在不斷下降，對中國經(jīng)濟增長中最大難題之一—就業(yè)的貢獻也非常小。而在社會資源的配置方面，國有企業(yè)卻占有了相對多的資源，比如低成本的土地獲取、礦產(chǎn)資源的廉價開發(fā)權(quán)、銀行信貸的傾斜、市場壟斷等，此外，80%的央企已經(jīng)成為上市公司，也可以看成其擁有“直接融資優(yōu)先權(quán)”。因此，在市場競爭條件下，國企與民企的地位并不對等，但前者卻不能利用優(yōu)勢而取勝。

鑒于此，“推動國有資本從一般競爭性領(lǐng)域適當退出”已經(jīng)成為發(fā)改委今年深化經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容之一。而選擇在今年開始退出，其時間上具有一定的合理性。

第一，今年是政府開展兩年４萬億公共投資刺激計劃的第二年，明年這一刺激政策面臨退出，這意味著，在國有資本退出的同時，需要民間資本來接棒，才能保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。事實上，從2009年底起，國有企業(yè)的固定資產(chǎn)投資增長率已經(jīng)下降，而民營企業(yè)的增長率上升，也說明國企已經(jīng)完成了階段性使命，下一階段中國經(jīng)濟的增長還得靠民間資本來推動（附圖）。

第二，地方政府融資平臺所累積的債務(wù)問題已經(jīng)開始清理，需要各級政府拿出部分財政收入作為清償安排，而通過減持國有資產(chǎn)獲得的收入可以彌補清償資金不足的問題。

第三，2010年中國經(jīng)濟將好于去年，國企的盈利水平也大幅提升，估計今年國企的利潤總額在1.7萬億元左右，這對于提升整體轉(zhuǎn)讓價格比較有利。相比而言，1998-2002年的國有資產(chǎn)減持處于國企虧損面較大的階段，雖然減持非常迫切，但價格肯定過低了。

因此，目前正處于國退民進的時間窗口，如果不利用這一時間窗口鼓勵民間資本參與投資，讓國有資本從一般競爭性領(lǐng)域適度退出，那么等到下一階段經(jīng)濟增速放緩時，恐怕減持的價格就不是那么理想了，而民間資本接棒的意愿也會降低。

國有資本可采取總量減持、存量優(yōu)化的策略

即便國有資本不退出，未來國有經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中的比重也將不斷下降，這是市場經(jīng)濟條件與經(jīng)濟高增長的雙重因素決定的。但是，如果國有資本不選擇適當?shù)臅r機退出，那么未來如果是無奈退出，則無異于被淘汰出局。從“新36條”看，可以讓民間資本參與的領(lǐng)域非常之廣，如金融、電信、石油天然氣等原先被認為事關(guān)國計民生的領(lǐng)域，民資都可以參與（附表）。同時，最有操作性意義的條款在于打破了國有資本的“控股慣例”，“鼓勵和引導(dǎo)民營企業(yè)通過參股、控股、資產(chǎn)收購等多種形式，參與國有企業(yè)的改制重組，合理降低國有控股企業(yè)中的國有資本比例”。

因此，按照“新36條”的規(guī)定，在操作層面上，最好能夠提出一個國有資本的減持總量，或各地國資委根據(jù)當?shù)氐呢斦罩顩r，提出減持規(guī)模，報國務(wù)院審批。筆者曾計算發(fā)現(xiàn)，至2008年末，我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)凈值（含金融企業(yè)）約為15.6萬億元；如果減持20%，平均按凈值的1.3倍出售，則可以獲得4.1萬億元的收入。這足夠解決地方政府融資平臺的債務(wù)問題及償還財政部替地方政府發(fā)行的兩年4000億元地方債了。

根據(jù)發(fā)改委確定的“國有資本從一般競爭性領(lǐng)域適當退出”原則，國有資本退出的空間實際上非常大。以中央企業(yè)為例，大部分企業(yè)從事的經(jīng)營業(yè)務(wù)并不屬于關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。據(jù)中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記顯示，截至2008年底，在全部98個國民經(jīng)濟行業(yè)中，一級企業(yè)在其中41個行業(yè)有分布，二級企業(yè)在其中81個行業(yè)有分布，三級、四級以下企業(yè)分別在87個和85個行業(yè)中有分布。如此寬泛的經(jīng)營業(yè)務(wù)，顯然大部分不屬于“命脈”行業(yè)，也不能突顯主營業(yè)務(wù)，而國資委也提出“力爭在2010年年底之前將中央企業(yè)減少到80-100家”。

央企尚且如此，地方國企從事一般競爭性領(lǐng)域的經(jīng)營就更多了，有更大的退出空間，關(guān)鍵看地方政府是否有足夠大的壓力去減持國有資本。日前，國務(wù)院已經(jīng)發(fā)文要清理地方融資平臺，銀監(jiān)會則要求銀行推動地方政府在任期內(nèi)履行還款責任，以避免脫逃償還義務(wù)。如果這些措施能夠真正落實到位，則地方就有了減持國有資產(chǎn)的動力，國退民進就能真正展開。

事實上，目前國資所涉足的行業(yè)大部分屬于一般競爭性領(lǐng)域，因此，發(fā)改委對于國有資本退出的提法是“適度退出”，而非“完全退出”，此前的提法還有“抓大放小”、“做強做大”、“有進有退”等，為此還引發(fā)了很多歧義。但筆者認為，國有資本本質(zhì)上屬于社會公共資本，不歸屬于任何利益團體或個人，管理好國有資本，實現(xiàn)保值增值才是根本目的。因此，在總量減持的同時，優(yōu)化存量十分必要。目前，各地都紛紛成立了國資經(jīng)營公司，進行股權(quán)管理、市值管理等嘗試，有些還模仿新加坡淡馬錫的模式，這一方向應(yīng)該是對的，但步伐可以邁得更大些。

比如，全國社?；鸬淖龇ㄖ档猛茝V，即認識到自身的專業(yè)水準和人才儲備都不足以管理那么龐大的資產(chǎn)規(guī)模，就將部分社保基金委托給國內(nèi)經(jīng)驗豐富的基金管理公司和優(yōu)秀的基金經(jīng)理來管理。既然社保資金可以如此，國有企業(yè)同樣可以委托給優(yōu)秀的企業(yè)家或優(yōu)秀的管理團隊來經(jīng)營。同樣，國有資本可以從某些經(jīng)營不善的企業(yè)中退出，也可以參股到業(yè)績好的民營企業(yè)中去。

如果我們比較國內(nèi)諸多的優(yōu)秀企業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)，可以發(fā)現(xiàn)，優(yōu)秀企業(yè)大部分都是民營企業(yè)；而行業(yè)龍頭中，凡國企絕大部分是依靠非競爭手段獲得龍頭地位的。因此，要讓國有資本獲得較高的回報，還是需要轉(zhuǎn)變政府的職能和國資管理的模式，讓國有資本與民間資本更多地融合在一起，把國有資本的經(jīng)營和管理更多地交給市場產(chǎn)生的企業(yè)家和經(jīng)理人來運作。如在不違背自由競爭的原則下，可以讓中國最優(yōu)秀的銀行、保險公司來參股國有的銀行和保險企業(yè)，讓國內(nèi)成長最快的汽車、家電企業(yè)來參股同行的國有企業(yè)，并讓他們的管理團隊參與其管理。

中國政府所擁有的龐大國有資產(chǎn)規(guī)模，是其他市場經(jīng)濟國家望塵莫及的，將其適當減持，能讓政府的資產(chǎn)負債表變得非常健康。減持國有資產(chǎn)的意義，并不單單是降低政府的債務(wù)水平、降低金融系統(tǒng)的風險，或者給民間投資更多的機會；而是通過國退民進，提高中國經(jīng)濟的市場化程度。當政府所掌控的資產(chǎn)減少時，政府就更容易轉(zhuǎn)變其職能，從一個經(jīng)營型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，從而更加注重社會保障和公平，并進而推進中國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，讓中國經(jīng)濟的增長可持續(xù)。