基本公共服務均等化視角下的地方政府債券研究

[摘要]理論界討論地方政府債券作用時，更多關注的是籌集提供公共產(chǎn)品資金，彌補財政赤字。文章從分析地方政府債券和公共產(chǎn)品關系開始，試圖從公共服務均等化這一新視角來研究地方政府債券，并構(gòu)建一個指向公共服務均等化的地方政府債券制度。

[關鍵詞]基本公共服務均等化;地方政府債券;轉(zhuǎn)移支付

[中圖分類號] F810.5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)08-0045-04

[收稿日期]2010-04-03

[作者簡介]王浩林(1979-)，男，福建沙縣人，東北財經(jīng)大學博士研究生，安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院講師，主要研究方向為勞動保障及相關財政政策。

國外學術界早有關于地方政府債券的研究，亞洲金融危機之后我國學者才開始關注地方政府債券研究，例如，陳衛(wèi)東(1999)等探討了發(fā)行地方政府債券可行性和條件，張琳等(2001)等提出發(fā)行地方政府債券解決部分西部開發(fā)資金問題的構(gòu)想，何德旭(2002) 等構(gòu)建了地方債券市場的發(fā)展模式， 陶雄華(2002)等思考了地方政府債務證券化問題，王學忠(2008)等討論了地方債風險議題。

本文立足于中國國情，擬從基本公共服務均等化這一新視角研究地方政府債券，探討在我國將地方政府債券作為轉(zhuǎn)移支付外的基本公共服務均等化①另一大手段的可行性及其制度構(gòu)建。

一、地方政府債券的一般分析

(一)地方政府債券與公共產(chǎn)品

地方政府債券是指地方政府根據(jù)信用原則，以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證，一般用于滿足教育、醫(yī)療、交通、通訊等地方性公共產(chǎn)品的需要。國外地方政府債券被認為是僅次于“金邊債券”——國家債券的另一種債券，對投資者有較強的吸引力。

地方政府發(fā)行債券有兩大理論依據(jù):財政分權(quán)理論和公共產(chǎn)品理論。財政分權(quán)理論認為通過科學的界定地方和政府的責任，讓地方政府承擔起提供地方性公共產(chǎn)品的責任并配以相應決策和取得各項收入權(quán)力，可以調(diào)動地方政府的積極性，提高公共產(chǎn)品供給的效率。財政分權(quán)理論強調(diào)了地方政府在資源配置方面彌補市場缺陷、提高本地區(qū)資源配置效率和滿足本地居民對公共產(chǎn)品多樣化需求能力的作用，且要求健全地方政府職能。地方政府通過舉債籌資將有助于提高地方政府公共產(chǎn)品的供給能力，更好地發(fā)揮地方政府的職能。

公共產(chǎn)品理論是地方政府發(fā)行債券的另一重要理論依據(jù)。公共產(chǎn)品相對于私人產(chǎn)品而言，具有非排他性、非競爭性和外部效應的不可分割性特質(zhì)，按受益情況可分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品受益范圍在整個國家的行政區(qū)內(nèi)，受益程度在全國各行政區(qū)域分布較為均勻，受益者為全體國民。地方性公共產(chǎn)品受益范圍大部分限定于某一行政區(qū)域內(nèi)，受益者主要是本地區(qū)居民。一般由中央政府提供全國性公共產(chǎn)品，由地方政府提供地方性公共產(chǎn)品。與中央政府相比，地方政府在了解和處理地方居民差異性偏好信息方面，天然處于一種最佳地位，更能有效的識別當?shù)鼐用駥伯a(chǎn)品的偏好，有利于他們充分運用手中信息制定和實行能滿足本地居民偏好的政策，更準確地滿足地方居民對公共產(chǎn)品的需求。如果由中央政府來提供，難免會出現(xiàn)信息不全或信息不對稱的情形，以致造成地方性公共產(chǎn)品的供應無法在數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上切合當?shù)鼐用竦钠茫杂傻胤秸畞硖峁┚透行?。地方政府提供公共產(chǎn)品的支出可以分為經(jīng)常性支出和資本性支出，經(jīng)常性支出受益期一般鎖定在一個納稅年度內(nèi);資本性支出帶來收益不僅發(fā)生在當年，若干年內(nèi)還會繼續(xù)發(fā)揮作用。地方政府支出有相當大部分屬于資本性支出，例如，地方政府修建的公路、公園、公共圖書館、供水供電基礎設施等公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品將在相當長的時期內(nèi)為整個地方提供收益，按照時期受益原則應當由受益的不同時期分擔地方公共產(chǎn)品的成本，分攤到以后的收益年份中去。地方政府提供公共產(chǎn)品的資金有兩大渠道:收取稅費獲得的財政資金和發(fā)行債券的債務資金。將財政資金用于經(jīng)常支出，公共產(chǎn)品受益者和稅費負擔者是基本一致的;用于資本支出項目，則受益者和成本負擔者不相一致，從而帶來代際負擔的不公平，因為現(xiàn)在的社會成員免費享用了公共產(chǎn)品所帶來的未來部分收益，而未來的社會成員卻要承擔前輩們的成本，客觀上要求有一種能夠?qū)⒊杀矩摀蚝筮f延的分擔方式。地方政府發(fā)行的債券特別是中長期債券正好滿足這一要求，因為這類資金的償債負擔只是在未來年度才得以形成，只要債務融資的償債期限與受益期限大體一致，成本與受益就可以在時間和人群上達到近似的一致，符合受益原則。

(二)我國地方政府債券的過去、現(xiàn)在和未來

20世紀80年代末至90年代初，某些地方政府為了籌集資金進行路、橋等基礎設施建設，曾以市政建設公司為發(fā)債主體變相發(fā)行地方債券，成都市青山區(qū)就在1992年發(fā)行過以財政部門開具收據(jù)作為擔保，附有認購者姓名和認購金額，采用代保管券形式的地方債券。1993年國務院禁止了這一行為，隨后1994年3月全國人大通過的《中華人民共和國預算法》第28條明確規(guī)定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。1998年亞洲金融危機之后，為緩解地方基礎設施建設資金短缺壓力，一些地方政府采取規(guī)避措施，繞開《預算法》的法律限制，通過市政工程公司的名義發(fā)行債券，變相發(fā)行地方政府債券。例如，1999年2月，上海市城市建設投資開發(fā)總公司發(fā)行5億元浦東建設債券，籌集資金用于上海地鐵二號線一期工程;1999年5月，濟南市自來水公司發(fā)行1.5億元供水建設債券，為城市供水調(diào)蓄水庫工程籌資;[1]2004年北京首都旅游集團發(fā)行了10億元公司債券。

盡管地方政府早以變相發(fā)行債券，但未冠以地方政府債券公開發(fā)行，一場由“次債”引發(fā)的堪比上世紀30年代“大蕭條”的金融海嘯催生了我國地方政府債券。金融海嘯對我國的影響到2008年下半年明顯表現(xiàn)出來，至2009年初，據(jù)財政部網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)，1月~2月累計，全國財政收入10，239.84億元，比去年同期減少1，315.55億元，下降11.4%。其中，中央本級收入5，168.41億元，下降20.2%;地方本級收入5，071.43億元，下降0.1%。之前我國政府為應對金融危機影響先后出臺了結(jié)構(gòu)性減稅、加大財政支出力度，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)等刺激經(jīng)濟方案，其中最為引人注目的是2008年11月9日出臺的擴大內(nèi)需十項措施，其總投資約4萬億元。中央為該計劃僅配套資金1.18萬億元，剩余資金由地方配套和社會資金解決。國家發(fā)改委更是預測2009年地方政府需為中央投資項目提供配套資金共約6，000億元，而地方政府自身僅能解決3，000億元。嚴峻的經(jīng)濟形勢、對未來預期的悲觀和地方政府配套資金的不足迫使中央開始重新審視地方債發(fā)行問題，最終2009兩會通過了發(fā)行地方債的決議。該債券規(guī)模達2，000億元，由財政部代地方冠以發(fā)債地方政府名稱發(fā)行，期限3年，利息按年支付，利率通過市場化招標確定?！秶鴦赵捍戆l(fā)行地方債券的通知》、《財政部代理發(fā)行地方債券暫行辦法》以及《財政部關于地方政府債券預算管理問題的通知》等文件對地方債券進行了規(guī)定，要求將債券收益納入地方政府預算，禁止用于經(jīng)常性支出。

隨著2009年9月4日最后一批地方債發(fā)行，人們不由將目光投向地方債的未來:地方政府債發(fā)行能否常態(tài)化。一些地方政府債券承銷人士表示，由于此前市場對地方債認可度并不高(地方債多個破發(fā)，二級市場頻現(xiàn)零成交)，且已發(fā)行的債券流動性并不好，地方政府債發(fā)行常態(tài)化可能性并不大。有學者持相似觀點，例如，九鼎公共事務研究所秋風認為財稅改革短期內(nèi)很難有真正意義上的突破，此次地方債只是短期應急措施，很難講有制度變遷的意義。持相反意見的學者也有，例如，國家行政學院汪玉凱教授認為目前地方債處示范階段，若此次試驗成功，有可能成為長效機制，中央會在財政上對地方放權(quán)。

本文認為未來地方政府債券發(fā)行有很大常態(tài)化的可能。短期內(nèi)的確很難突破現(xiàn)有體制，中央政府面對發(fā)債和集權(quán)的選擇很可能走一條中間路線，即保留現(xiàn)在中央代發(fā)地方債管理模式。

二、地方政府債券管理模式選擇及其異化

(一)國外地方政府債券管理模式

地方政府債券管理模式比較有代表性的是美國和日本。美國是發(fā)行地方債券②較早，也是地方債券市場規(guī)模較大的聯(lián)邦制國家。美國實行三級預算管理制度，即聯(lián)邦預算、州預算和地方政府預算，各級預算相互獨立，地方政府主要通過發(fā)行地方債券、銀行借款和融資租賃等手段進行債務融資，其中地方債券是美國地方政府最重要的地方政府債務籌資渠道，從歷史上看，它占債券市場比例約為8%。美國8萬多個地方政府中，大約有55，000個是市政證券發(fā)行者，除了少數(shù)大規(guī)模發(fā)行者外，大部分地方政府機構(gòu)屬于小規(guī)模的發(fā)行人。美國通過立法對發(fā)行債券的權(quán)力給予了明確規(guī)定，對債券用途和規(guī)模也有一定限制。地方債涵蓋了教育、交通、公用事業(yè)、福利事業(yè)、產(chǎn)業(yè)補貼以及其他項目，既包括機場、港口、高速公路網(wǎng)、電力系統(tǒng)、供水或排污系統(tǒng)、公立學校、公園和旅游景點、以及為低收入家庭提供的補貼住宅等，也包括醫(yī)院、會議中心、廢品和污染控制、自然資源恢復、養(yǎng)老制度融資等。地方債券投資者包括:個人家庭、貨幣市場基金、共同基金、保險公司、銀行、銀行年金信托基金以及封閉式基金和其他投資者等。地方債券發(fā)行時必須進行信用評級，并有相關制度規(guī)范地方債券的發(fā)售和交易。日本是實行地方自治制度的單一制國家，地方政府原來沒有發(fā)行地方債的權(quán)力，二戰(zhàn)之后，日本修憲增加了允許地方自治的內(nèi)容，地方政府自此開始擁有發(fā)債權(quán)。目前日本地方債發(fā)行主體是都道府縣(省)和市町村(市)兩級地方公共團體。根據(jù)日本《地方自治法》規(guī)定:地方政府要求發(fā)行債券時要事先向自治省申報提出建設項目、資金來源和發(fā)債額，自治省審查后將各地的發(fā)債計劃進行匯總，同大藏省協(xié)商后統(tǒng)一下達分地區(qū)的發(fā)債額度。該法還對地方政府發(fā)債條件做了具體規(guī)定。而《地方財政法》第5條對地方債用途做了規(guī)定:地方政府僅限于“一定情況下”能以地方債為財源?！耙欢ㄇ闆r”具體包括:交通、煤氣等公營企業(yè)所需經(jīng)費;出資款、貸款資金;地方債調(diào)期;災害應急事業(yè)費、賑災事業(yè)費及救災事業(yè)費;文教、衛(wèi)生、消防等公共設施建設事業(yè)費。日本地方債券認購資金包括:政府資金、公營企業(yè)金融公庫存和市場資金，三者比例大約為5∶1∶4。其中，都道府縣從市場融資比例比較大，而市町村從政府取得資金比例比較大。

(二)地方政府債券管理模式選擇及其異化

從聯(lián)邦制的美國和單一制的日本地方債券管理實踐中，我們發(fā)現(xiàn)他們有很多共同之處。第一，各級政府職能界定清晰;第二，發(fā)債主體只有兩級地方政府;第三，地方債主要以長期為主;第四，實行法制化管理;第五，建立了一整套系統(tǒng)化的監(jiān)督管理體系，包括約束機制、信用評級、審批制度、預警系統(tǒng)等等。我國地方政府要獨立發(fā)行地方債券還存在很大問題，如訂立相關法律，建立監(jiān)督管理體系，明晰各級政府職能等等，但這并不等于我國不能有地方債券，還有其它的債券管理方式可供選擇。Teresa Ter-Minassian和Jon Craig(1997)[2]在國際比較的基礎上，首次將世界各國地方政府債務的控制模式進行了劃分，包括市場原則、共同控制、行政控制、法規(guī)管理等類型，并總結(jié)了每種管理類型的優(yōu)點、弊端以及適用條件。根據(jù)我國目前情況，采用行政控制管理方式符合經(jīng)濟分權(quán)、政治集權(quán)的現(xiàn)實需要和外部環(huán)境約束。馮靜(2008)[3]也認為我國應該充分利用行政控制模式將中央政府對地方政府債務的隱性擔保顯性化，使中央政府及時掌握并管理地方政府債務成為可能。在沒有完全硬化中央政府與地方政府之間的預算關系，沒有具備市場原則發(fā)揮有效作用的條件之前，可以充分利用相對嚴格的行政控制鏈條對地方政府債務進行監(jiān)控，設計出一套報告程序、審批制度和控制指標用來監(jiān)管地方政府的債務[4]。行政控制模式或現(xiàn)在的中中央代發(fā)方式除了有利于顯性化地方債務，加強地方債務監(jiān)管的作用外，還有利于中央通過發(fā)行地方債券平衡地方間財力，起到類似轉(zhuǎn)移支付的作用，促進基本公共服務均等化的實現(xiàn)。中央政府和地方政府間預算的軟約束關系，很可能使得地方政府在政府間博弈中將部分債券資金異化為中央對地方的一種“補貼”(之前已有這樣的先例)。有鑒于此，中央政府應當主動將地方政府債券作為基本公共服務均等化手段，以防止地方債券出現(xiàn)“馬太效應”。

三、基本公共服務均等化視角下的地方政府債券制度構(gòu)建

(一)轉(zhuǎn)移支付與地方政府債券

在我們以基本公共服務均等化為指向構(gòu)建地方政府債券制度之前，必須理清作為均等化手段的轉(zhuǎn)移支付和地方政府債券間的關系。

轉(zhuǎn)移支付理論依據(jù)一般可概括為區(qū)域外溢性、財政失衡 ③、橫向公平④的要求和體現(xiàn)撥款者的意圖等四個方面，這些也可以看成是轉(zhuǎn)移支付的四大作用。發(fā)行地方政府債券主要依據(jù)公共產(chǎn)品理論和財政分權(quán)理論，但轉(zhuǎn)移支付的一些作用在地方債券身上也有所體現(xiàn)。地方債券通過全國范圍內(nèi)發(fā)行，可以使用全國的資金來提供具有區(qū)域外溢性的地方公共產(chǎn)品。債券被認為是一種延期稅，從這方面來說發(fā)行地方政府債券不具有彌補財政失衡和促進橫向公平的作用，但在中國國情下(在國外也有這種情況)地方政府債券被部分異化為“補貼”，這使債券具有部分兩者的作用。而且我們最終目的是要促進基本公共服務的均等化，由于中國落后地區(qū)籌集資金能力明顯弱于發(fā)達地區(qū)，發(fā)行地方政府債券傾向基本公共服務提供能力弱的落后地區(qū)有助于終極目標的實現(xiàn)。鐘曉敏(1998)[5]總結(jié)主要從以下四個方面體現(xiàn)撥款者意圖和偏好:有益產(chǎn)品(merit goods)的偏好;對最低服務標準的偏好;穩(wěn)定經(jīng)濟的意圖;希望受補者減少撥款依賴，增加自己收入的意圖。應該說通過限定債券用途，發(fā)行債券能較好地體現(xiàn)前三個方面的偏好和意圖。由于債券到期還本付息的要求，減少債券、增加收入，更是債券本身應有之意。

可以說發(fā)行地方政府債券基本上能起到轉(zhuǎn)移支付相似的作用，而且在某些方面還有轉(zhuǎn)移支付所沒有的優(yōu)勢。地方政府債券由于公開發(fā)行，納入地方政府預算，在公開、監(jiān)督、資金使用方面相信做的會比轉(zhuǎn)移支付好的多，出于還貸壓力和公眾監(jiān)督，債券比轉(zhuǎn)移支付更具有一定彈性和靈活性。

(二)地方政府債券制度構(gòu)建

第一，發(fā)債主體。美、日等發(fā)達國家，其州政府、郡政府(日本為都道府縣政府和市盯村政府)都可以發(fā)行債券，考慮到我國資本市場發(fā)達程度、地方經(jīng)濟實力和監(jiān)管水平，目前發(fā)債主體應以省級政府、直轄市為主，個別較大的城市在一定條件限制下也可成為發(fā)債主體。另外傾向于基礎設施相對不完善地區(qū)，從而發(fā)行債券帶來較大邊際收益和提高該地區(qū)提供基本公共服務的能力。

第二，地方政府債券用途。從國外情況來看，地方債券主要用于建設、投資，用于彌補財政赤字的部分較少且有十分嚴格的限制。為了避免出現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)的“撒胡椒粉”現(xiàn)象，體現(xiàn)基本公共服務均等化指向，應將債券資金嚴限于基本公共服務的建設和投資，并且規(guī)定一個最低發(fā)行比例，用于義務階段的學校、鄉(xiāng)村道路、基層醫(yī)院和保障房等建設。本文認為不應過多的考慮投資性質(zhì)的建設項目，目前地方債券有相當一部分用于該類項目建設，這是金融危機下的應急措施，不應常態(tài)化。

第三，發(fā)行規(guī)模。應該明確規(guī)定地方債發(fā)行規(guī)模的制定權(quán)屬于地方政府。地方政府對于一定時期內(nèi)的支出和收入最有發(fā)言權(quán)，它制定的地方債發(fā)行規(guī)模也能夠比較合理。但是，中央政府必須立法將地方債發(fā)行規(guī)模限定于財政收入的一定比例內(nèi)，為了體現(xiàn)均等化指向，可以適當提高公共服務提供能力弱地區(qū)的比例，同時還需立法限定總體地方債發(fā)行規(guī)模。在確定規(guī)模過程中還應該明確中央政府對各地方的舉債規(guī)模具有協(xié)調(diào)權(quán)。中央政府需要對每一時期政府借債總量做出合理規(guī)劃，一旦各地方政府的舉債與國家宏觀經(jīng)濟政策目標發(fā)生矛盾時，就需要中央政府進行協(xié)調(diào)，如果超過總規(guī)模限定還要中央政府協(xié)調(diào)各地間的規(guī)模。當然，這種協(xié)調(diào)是非指令性的，是通過提出建議和其他經(jīng)濟手段來實現(xiàn)的。最后，還需明確中央政府對于地方債發(fā)行規(guī)模具有審批權(quán)，作為單一制國家這是必須的。

第四，債券的年限、利率及擔保。滿足基礎設施項目建設需要的債券期限應以中長期為主，而出于彌補赤字和平衡年度預算需要的債券期應以短中期為主，以控制償債風險。利率方面，地方債券的風險高于國家債券低于企業(yè)債券，因而其利率也相應的介于國債和企業(yè)債券之間，當然還要考慮市場、經(jīng)濟環(huán)境和發(fā)行方式等綜合因素。擔保方式的選擇是地方政府債券非常重要的一環(huán)，直接涉及到發(fā)行的成功與否?？梢允侵醒胝畵?，地方政府擔保、保險公司擔保以及前面三種擔保方式的組合。我國首先應以中央政府和地方政府聯(lián)合擔保為主，提高市場的認可度，待時機成熟后再以地方政府和保險公司擔保為主。

第五，發(fā)行方式。債券在發(fā)行中常用拍賣、協(xié)議承銷、競爭承銷和定價發(fā)行等方式進行。地方債規(guī)模和品種不一，自然在其發(fā)行方式上也應多樣化。根據(jù)我國情況，在發(fā)行方式上可以考慮公募與私募并舉，定價和競價共存。在國債發(fā)行中，因為它面對的是全國性市場，有著廣泛的投資者群體，招標辦法經(jīng)常采用。在地方債發(fā)行中，則可以視不同的債券采取不同的辦法。對于那些社會影響大，可以采用招標發(fā)行;對于那些社會影響不大的，可以考慮定價發(fā)行。

[注釋]

①基本公共服務，是指建立在一定社會共識基礎上，根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件。一般認為基本公共服務均等化是指全體人民在基本的公共服務領域應該享有同樣的權(quán)利。

②在美國稱為市政債券(municipal bond)。

③財政失衡這里是指由于跨地區(qū)之間要素移動帶來稅基變動所引起的財政縱向不平衡。

④橫向公平在這里是指:任何兩個在沒有公共部門條件下福利水平完全相同的人，在存在公共部門后仍擁有相同的福利水平。Buchanan(1950)用財政公平這一術語表達了聯(lián)邦內(nèi)橫向公平這一要求。

[參考文獻]

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[2]Ter-Minassian， Teresa and Jon Craig. Control of Subnational Government Borrowing， in Teresa Ter-Minassian ed.， Fiscal federalism in Theory and Practice[M]. Washington: International Monetary Fund，1997.

[3]馮 靜.地方政府債務控制:經(jīng)驗借鑒與模式選擇[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2008(2):83-84.

[4]何德旭.中國地方債券發(fā)展路標[N].中國經(jīng)濟時報，2002-06-04.

[5]鐘曉敏.政府間財政轉(zhuǎn)移支付論[M].上海:立信會計出版社，1998.

On the Local Bond from the Perspective of the Equalization

of Basic Public Service

Wang Haolin1，2

(1. School of Public Finance and Taxation， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian116023， China;

2. School of Finance and Administration， Anhui University of Finance and Economics， Bengbu 233030， China)

Abstract: People always focus on how to fund the public goods or offset the financial deficit， when discussing about the function of the local bond. The paper starts from analyzing the relation of the local bond and public goods， then studies the bond from the aspect of the equalization of basic public service and finally puts forward some suggestion on how to constitute the local bond， based on the equalization.

Key words: equalization of basic public service; the local bond; transfer payment

(責任編輯:張靜一)