中國農(nóng)村金融改革中的問題研究

[摘要]在回顧我國農(nóng)村金融體制改革歷程的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村金融改革中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，試圖為今后經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的農(nóng)村金融改革提供一些思路。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村金融改革;信貸補(bǔ)貼;非正規(guī)金融

[中圖分類號] F830.6[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)08-0089-03

[收稿日期]2010-03-30

[作者簡介]張艷芳(1982-)，女，江西人，中國社會科學(xué)院研究生院博士研究生，研究方向?yàn)榧夹g(shù)創(chuàng)新。

農(nóng)村金融在促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。改革開放以來，我國形成了以農(nóng)村信用社為主體，中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和郵政儲蓄共同發(fā)展，以民間借貸為補(bǔ)充的農(nóng)村金融體系。但是，我國農(nóng)村金融在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的作用并不理想，基本上可以說是“機(jī)構(gòu)不足加機(jī)構(gòu)，補(bǔ)貼不足加補(bǔ)貼，監(jiān)管不足改監(jiān)管”的修補(bǔ)式發(fā)展模式。

一、我國農(nóng)村金融體制改革歷程

自1979年以來，我國的金融改革劃分為以下四個階段①:

1.第一階段(1978年~1993年):恢復(fù)調(diào)整和全面改革階段

1978年12月，中共十一屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》明確提出，“恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行，大力發(fā)展農(nóng)村信貸事業(yè)?！?972年2月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行的通知》，中國農(nóng)業(yè)銀行從當(dāng)時大一統(tǒng)的“中國人民銀行”獨(dú)立出來，開始專門承擔(dān)農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)。它的主要任務(wù)是:統(tǒng)一管理支農(nóng)資金，集中辦理農(nóng)村信貸，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村信用合作社，發(fā)展農(nóng)村金融事業(yè)。

1982年，國務(wù)院頒發(fā)的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》規(guī)定:農(nóng)村信用合作社應(yīng)該堅(jiān)持合作金融組織的性質(zhì)。1984年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制》的報告，提出把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，在遵守國家金融政策和接受農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督的前提下，獨(dú)立自主地開展存貸業(yè)務(wù)。

1986年4月，根據(jù)國務(wù)院的指示，郵電部和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)文，郵政儲蓄正是在全國開辦存款業(yè)務(wù)。開始時郵政儲蓄的存款采取繳存人民銀行并收取手續(xù)費(fèi)的辦法，1989年起改為轉(zhuǎn)存中國人民銀行并收取存款利息，郵政儲蓄由代辦轉(zhuǎn)為自辦。

在這一階段，中央放開了對民間信貸的管制，允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織，并允許多種融資方式(股票、債券、票據(jù)貼現(xiàn))并存，多種金融組織、多種信用形式在這一時期開始出現(xiàn)并得到不同程度的發(fā)展，涌現(xiàn)了一些農(nóng)業(yè)企業(yè)的財務(wù)公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)以及多種形式的合作基金會。中央對民間信用的肯定，集中表現(xiàn)在中央對待農(nóng)村合作基金會的政策上。中國農(nóng)業(yè)銀行當(dāng)時為支持農(nóng)村合作基金會的發(fā)展，要求各地農(nóng)業(yè)銀行和信用社對農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部融資活動不要干預(yù)，并通過信貸業(yè)務(wù)給予引導(dǎo)。

2.第二階段(1993年~1996年):農(nóng)村金融體系完善階段

這一階段的農(nóng)村金融市場，是三足鼎立局面形成的時期。1993年12月，國務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》要求，通過改革逐步建立由中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)督和管理的，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村合作金融組織密切配合、協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村金融體系。

1994年4月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》以及《關(guān)于組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行省級分行有關(guān)問題的通知》，國有農(nóng)業(yè)政策性銀行——中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行及其分支機(jī)構(gòu)開始組建，其主要任務(wù)是:按照國家的法律、法規(guī)和方針、政策，以國家信用為基礎(chǔ)，籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)，代理財政性支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

對于農(nóng)村信用社，中央繼續(xù)強(qiáng)調(diào)商業(yè)化改革，計(jì)劃在1994年基本完成縣聯(lián)社的組建工作，1995年大量組建農(nóng)村信用合作銀行，但實(shí)際執(zhí)行遠(yuǎn)落后于規(guī)劃。

1996年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，要求建立和完善以合作經(jīng)營為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系。按照這一決定，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行增設(shè)了省級以下分支機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社也與農(nóng)業(yè)銀行脫離了行政隸屬關(guān)系。

在這一階段，三足鼎立的局面初步形成，我國金融改革的方向也就此確立。

3.第三階段(1997年~2004年):重點(diǎn)改革農(nóng)村信用社階段

1997年中央金融工作會議確定了“各國有商業(yè)銀行收縮縣(及以下)機(jī)構(gòu)，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本策略，把農(nóng)村金融體制改革的重點(diǎn)確定為農(nóng)村信用合作社改革。此后，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行處于獲取利潤和降低風(fēng)險的考慮，開始大規(guī)模撤離農(nóng)村。留在縣和縣以下的少量分支機(jī)構(gòu)主要以吸收存款為主，從農(nóng)村吸收的資金更多地投向回報率更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和地區(qū)。

1998年4月，國務(wù)院決定深化糧食流通體制改革，縮減了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍，將其原有承擔(dān)的提供扶貧貼息、農(nóng)副業(yè)綜合開發(fā)等非糧棉油企業(yè)貸款劃回農(nóng)業(yè)銀行。同年11月，又將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承擔(dān)的糧棉加工、附營企業(yè)貸款劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)銀行。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款業(yè)務(wù)只剩下單一的糧棉油儲備、收購、調(diào)銷等純政策性貸款。

這一階段的農(nóng)村金融市場中，國有商業(yè)銀行淡出，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行受到較大限制，農(nóng)村合作基金會全部撤并，郵政儲蓄僅開展存款業(yè)務(wù)，剩下的農(nóng)村信用社逐漸成正規(guī)農(nóng)村金融體系中的“主力軍”。

1999年以來，我國積極探索農(nóng)村信用社管理模式，進(jìn)一步完善其管理體制。為促進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新，1999年7月和2000年1月，中國人民銀行分別頒布了《農(nóng)村信用社小額信用貸款管理暫行辦法》和《農(nóng)村信用社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》，推動農(nóng)村信用社開展小額信貸的業(yè)務(wù)。

2000年7月，新一輪的農(nóng)村信用社改革首先從江蘇開始試點(diǎn)，在常熟、江陰和張家港三個縣級市組建了農(nóng)村商業(yè)銀行，并在縣(市)聯(lián)社入股基礎(chǔ)上，組建了江蘇省聯(lián)社。

以2002年3月中發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見》和2003年1月中發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》為先導(dǎo)，2003年6月，國務(wù)院下發(fā)“國發(fā)[2003]15號文件”，即《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，這標(biāo)志著新一輪農(nóng)村信用社改革開始在8省(市)進(jìn)行試點(diǎn)。此次改革還設(shè)計(jì)了花錢買機(jī)制的“正向激勵機(jī)制”，為此中央銀行發(fā)行專項(xiàng)再貸款和專項(xiàng)票據(jù)，來分步驟地置換各地農(nóng)村信用社的不良貸款。此后，各試點(diǎn)省農(nóng)村信用社“省聯(lián)社”相繼成立，新的農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行也在各省成立。

2004年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《銀監(jiān)會、人民銀行關(guān)于明確對農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工的指導(dǎo)意見》，明確了農(nóng)村信用社在交由省級政府管理后，中國銀監(jiān)會、中國人民銀行、省政府和省聯(lián)社在農(nóng)村信用社監(jiān)管、風(fēng)險防范和處置方面的職責(zé)分工。

2000年～2004年，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系基本維持原有格局，中國農(nóng)業(yè)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的改革陷入停頓，農(nóng)村信用社仍為農(nóng)村金融改革的重心。中國農(nóng)業(yè)銀行逐步撤出在縣和縣以下的分支機(jī)構(gòu)，農(nóng)村金融業(yè)務(wù)逐步減少。2001年～2004年期間，中國農(nóng)業(yè)銀行撤并了達(dá)到總數(shù)1/3的10，313個支行及其以下機(jī)構(gòu)，到2004年末，縣及縣以下機(jī)構(gòu)剩余19，109個[1]。此外，針對郵政儲蓄，中國人民銀行于2003年7月下發(fā)《關(guān)于將縣及縣以下郵政儲蓄以再貸款方式返還農(nóng)村信用社使用的通知》，開始以再貸款的形式將郵政儲蓄資金返還農(nóng)村信用社使用。

4.第四階段(2005年以后):農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新階段

從2005年開始，農(nóng)村金融改革超越農(nóng)村信用社改革，要求在金融組織制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，逐步建設(shè)“功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力”的農(nóng)村金融體系。2005年中共中央1號文件要求“培育競爭性的農(nóng)村金融市場……抓緊制定農(nóng)村新辦多種所有制金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管辦法……盡快啟動試點(diǎn)工作”，“可以探索建立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織”。2006年中共中央1號文件則進(jìn)一步指出“鼓勵在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，允許私有資本、外資等參股。大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織……引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織。規(guī)范民間借貸?！雹?/p>

從2005年起，有關(guān)部門開始制定“農(nóng)村金融總體改革方案”，有中國人民銀行會同有關(guān)部委主導(dǎo)的“商業(yè)性小額信貸”試點(diǎn)工作于2005年在5個試點(diǎn)省開始實(shí)施。2006年末，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策的若干意見》，允許在農(nóng)村金融市場新設(shè)“村鎮(zhèn)銀行”(在縣或鄉(xiāng)一級，可由各類資本投資新設(shè))、“貸款公司”(商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行的“全資”子公司)和“農(nóng)村資金互助社”(在鄉(xiāng)或村一級新設(shè))三類新的金融機(jī)構(gòu)。隨后在2007年初公布了有關(guān)的《暫行規(guī)定》和《審批指引》，此外還放寬了農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有銀行業(yè)金融及機(jī)構(gòu)的兼并重組政策，并鼓勵商業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)開設(shè)分支機(jī)構(gòu)。

二、改革中存在的問題

改革開放30年來，我國農(nóng)村金融經(jīng)過改革，基本上形成了具有政策性功能、商業(yè)性功能和合作性功能的金融服務(wù)體系。這一體系為金融業(yè)加大對“三農(nóng)”的金融服務(wù)力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，相對于城市金融而言，我國農(nóng)村金融發(fā)展滯后，金融基礎(chǔ)服務(wù)體系尚未完全建立，突出表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)民提供金融服務(wù)不到位，信貸資金不足，農(nóng)村缺乏足夠的金融資源，農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)受到不同程度的信貸約束，農(nóng)村資金大量外流。

1.正規(guī)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)不到位

1998年至今，中國農(nóng)業(yè)銀行等四大國有商業(yè)銀行共撤并3.1萬個縣及縣以下機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致大部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)單一化、金融市場日益壟斷化的局面。[2]

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能單一，農(nóng)村政策金融功能不健全，退化為“糧食銀行”;農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)比例很高;郵政儲蓄只吸收存款，不提供貸款;農(nóng)業(yè)保險不到位，貸款風(fēng)險集中于金融機(jī)構(gòu)，政府對農(nóng)業(yè)保險的支持主要表現(xiàn)在免除營業(yè)稅。

2.非正規(guī)金融功能受到限制

民間借貸作用巨大，但沒有獲得應(yīng)有地位，現(xiàn)在多處于地下狀態(tài)，潛在的金融風(fēng)險較大，政府不能有效監(jiān)管，打壓多于引導(dǎo)，因而制約了民間金融的作用。

小額信貸機(jī)構(gòu)資金來源有限，機(jī)構(gòu)可持續(xù)性差。目前我國金融監(jiān)管部門對NGO發(fā)起成立的小額信貸機(jī)構(gòu)采取既不肯定又不否定的態(tài)度。這些機(jī)構(gòu)只能依靠募集的捐贈資金運(yùn)作，又不能納入正規(guī)金融的資金融入和調(diào)劑體系，從而極大限制了其信貸供給的能力，影響了其功能的發(fā)揮。

3.農(nóng)村資金分流嚴(yán)重，支農(nóng)資金嚴(yán)重不足

我國目前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其功能定位導(dǎo)致農(nóng)村資金大量流出農(nóng)村。國有商業(yè)銀行農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)基本只吸收存款，很少放貸。郵政儲蓄吸收存款，只存不貸，吸納的資金全部存在人民銀行，實(shí)際等于把農(nóng)村資金抽到了北京。部分地區(qū)信用社出于自身財務(wù)可持續(xù)發(fā)展的考慮，通過轉(zhuǎn)存中央銀行、購買國債和金融債券等方式，將資金抽離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。20世紀(jì)90年代后期起，每年約有2，000億元流出農(nóng)村[3]。

4.信貸補(bǔ)貼已經(jīng)被廣泛地用于扶貧

小額信貸的目標(biāo)是讓貧困的農(nóng)村家庭能夠達(dá)到獲得金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的收入水平，解決貧困農(nóng)戶的“貸款難”問題。目前，我國小額信貸的主體是農(nóng)村信用社開設(shè)的農(nóng)戶小額信用貸款業(yè)務(wù)，是指農(nóng)村信用社基于農(nóng)戶的信譽(yù)，在核定的額度和期限內(nèi)向農(nóng)戶發(fā)放的不許抵押、擔(dān)保的貸款。2002年中央明確要求全面推行農(nóng)戶小額信貸服務(wù)以來，一定程度上緩解了農(nóng)戶貸款難的問題，但仍無法滿足廣大農(nóng)戶的資金需求。至2006年10月，覆蓋面只占全部農(nóng)戶的27.3%[4]。

在項(xiàng)目實(shí)施過程中，補(bǔ)貼性扶貧排斥了市場性金融，導(dǎo)致了信貸矛盾的惡化，越是貧困的地區(qū)，金融服務(wù)的發(fā)展越是緩慢。

5.信貸約束，缺乏支持有效的農(nóng)村金融體系所必需的基礎(chǔ)條件

正式的貸款通常都需要抵押，農(nóng)民難以滿足這些抵押要求。農(nóng)民擁有的最大資產(chǎn)是土地，但是卻沒有土地的所有權(quán)。目前我國農(nóng)村缺乏針對小農(nóng)戶和中小企業(yè)的信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)以及抵押替代機(jī)制、信用評分工具等的缺乏，大大限制了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮。

在越南，土地使用權(quán)證可以用于獲得抵押貸款，因此，土地使用權(quán)證在推出后，農(nóng)民獲得的貸款數(shù)量大幅增加。我國土地使用權(quán)的交易制度才剛剛起步。十七屆三中全會后公布的《決定》中提出，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場，按照依法資源有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

三、政策建議

在經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)化較好地區(qū)的農(nóng)村，可以通過多種形式(企業(yè)內(nèi)部資本市場、信用社經(jīng)常行貸款和非正規(guī)金融)、多層次(抵押貸款、信用貸款、五戶聯(lián)保、保證貸款)的金融供給渠道解決各類產(chǎn)業(yè)化主體(龍頭企業(yè)、致富能人和廣大農(nóng)牧戶)的資金需求。

在基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的農(nóng)村，非正規(guī)金融優(yōu)勢明顯，應(yīng)大力促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)部互助性和專業(yè)商業(yè)性金融組織互補(bǔ)發(fā)展。其中，互助性借貸依據(jù)血緣、地緣等關(guān)系形成互助性合約，借款依靠社會資本和信譽(yù);商業(yè)性借貸是非親友民間借款，包括專門放款人、民間集資、金融互助會以及其他企業(yè)借款等，這部分借貸目前比重不高，接近于市場性金融，可能成為未來的發(fā)展方向。

[注釋]

①對我國農(nóng)村金融改革發(fā)展階段的劃分，本文參考了以下研究結(jié)果:章奇，黃季焜(2004)，《中國農(nóng)村金融現(xiàn)狀與政策分析》;齊良書(2007)，《中國農(nóng)村金融政策初探:歷史、現(xiàn)狀和展望》;焦瑾璞(2007)，《農(nóng)村金融體制和政府扶持政策國際比較》。在借鑒以上研究成果的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)行了一些階段劃分的調(diào)整。

②事實(shí)上，2004年的中共中央1號文件“中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見”中就指出，“要從農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需要出發(fā)，按照有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款，有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求，加快改革和穿心農(nóng)村金融體制”，要求“通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為‘三農(nóng)’服務(wù)的多種所有制的金融組織”。

[參考文獻(xiàn)]

[1]焦瑾璞，等. 農(nóng)村金融體制和政府扶持政策國際比較[M]. 北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

[2]韓俊，等.中國農(nóng)村金融調(diào)查[M]. 上海:上海遠(yuǎn)東出版社，2007:15.

[3]韓俊，等.中國農(nóng)村金融調(diào)查[M]. 上海:上海遠(yuǎn)東出版社，2007:18.

[4]劉玲玲，楊思群，齊良書，等. 中國農(nóng)村金融發(fā)展研究[M]. 北京:清華大學(xué)出版社，2007.

Research on Issues of Rural Financial Reform

Zhang Yanfang

(Graduate School of Chinese Academy of Social Science， Beijing 100102，China)

Abstract: Rural finance， as an important part of rural economy， plays an irreplaceable role inthe promotion of agricultural and rural economic development. First of all this article reviews the history of China’s rural financial system reform. Then it analyzes the issues of rural financial reform. Last it tries to provide some ideas for rural financial reform in the relatively developed regions and the underdeveloped regions.

Key words:rural financial reform; credit subsidies; informal finance

(責(zé)任編輯:張靜一)