造就政治人才 有賴制度激勵(lì)

澳門的人力資源和人才儲(chǔ)備問題，是澳門可持續(xù)發(fā)展的一大瓶頸。胡錦濤主席在慶祝澳門回歸祖國五周年大會(huì)和慶祝澳門回歸祖國十周年的大會(huì)中都提到了要著力培養(yǎng)各類澳門所需的人才。這足以顯示出人才問題在澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略意義。培養(yǎng)造就澳門的政治人才，確保愛國愛澳力量后繼有人，使“一國兩制”事業(yè)薪火相傳、發(fā)揚(yáng)光大，更是澳門社會(huì)在未來的發(fā)展中取得長足進(jìn)步的關(guān)鍵所在。

由於歷史的原因，澳門的政治人才儲(chǔ)備不足，使得第一、二屆澳門特區(qū)政府的施政團(tuán)隊(duì)有“趕鴨子上架”之嫌，用前行政長官何厚鏵先生的表述就是“細(xì)路仔做大人事”。而在回歸祖國十年過后，第三屆特區(qū)政府執(zhí)政即將滿一年之際，澳門社會(huì)普遍希望特區(qū)政府的管治團(tuán)隊(duì)和管治班子能夠不斷成熟起來，並不斷完善政治人才的階梯建設(shè)，培養(yǎng)新的政治人才。

如何培養(yǎng)造就澳門的政治人才，促進(jìn)特區(qū)政府管治人才的成長和管治能力的提升?從澳門當(dāng)前的實(shí)際情況看，政治人才主要體現(xiàn)為政府高級(jí)官員、立法會(huì)的議員和社團(tuán)領(lǐng)袖。因此，政治人才的成長、維持和發(fā)展需要著眼於領(lǐng)導(dǎo)主管人員制度、立法會(huì)選舉制度以及社團(tuán)管理制度等一系列的制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新。

政治人才:公共管治的人才

由於人們對(duì)“政治”概念的理解多種多樣，“政治人才”沒有特別清晰和明確的權(quán)威界定。在中國內(nèi)地，“政治人才”一詞並不多見。在經(jīng)受多年殖民統(tǒng)治的港澳地區(qū)，由於長期的殖民統(tǒng)治使得本地人才很難有機(jī)會(huì)進(jìn)入政治領(lǐng)域，有從政經(jīng)驗(yàn)特別是擔(dān)任高級(jí)政府官員的本地華人非常稀少。與社會(huì)其它職業(yè)領(lǐng)域的人才相比較，政治領(lǐng)域的本土人才顯得鳳毛麟角，由此凸顯出政治領(lǐng)域的從業(yè)人員和人才不足的問題，“政治人才”的概念也因此廣為流傳。然而，由於“政治”一詞內(nèi)涵的模糊性與多樣性，關(guān)於什么是政治人才，政治人才的確切內(nèi)涵是什么，不是一件容易說得清楚的事情。

源自對(duì)“政治”為“管理眾人之事”的理解，筆者認(rèn)為，“政治人才”指的主要是“公共管治的人才”。在港澳地區(qū)感嘆“政治人才不足”的語境中，“政治人才”並不是指那些精於權(quán)力斗爭的人，也不是指那些擅長爭取階級(jí)利益的人，甚至不是指那些善於獲取選民選票的選舉人才，而主要指的是有決策能力的公共管治人才。港澳的經(jīng)驗(yàn)表明，在原來的殖民統(tǒng)治體系之下，從事政治職業(yè)的人更多的是優(yōu)於執(zhí)行而拙於決策，因而“政治人才的不足”主要指的是具決策能力的公共管治人才不足的問題。

進(jìn)一步講，“政治人才”指的是那些擅長與“眾人”打交道，能夠協(xié)調(diào)各方利益，化解各方利益沖突的綜合性人才。政治人才的核心任務(wù)就是吸納整合公眾的意見，承擔(dān)公共責(zé)任，並引領(lǐng)公眾更好實(shí)現(xiàn)公共利益。由於政治人才承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)“眾人利益”的神圣使命，因而與其它各類人才相比，政治人才對(duì)人的倫理道德水平、亷潔水平和奉獻(xiàn)精神有更高的要求。從這個(gè)意義上講，“德才兼?zhèn)洹钡囊髮?duì)於政治人才有著更為深刻的意義。

在澳門，政治人才活動(dòng)的場域主要是政府、立法會(huì)和社團(tuán)，其中，社團(tuán)領(lǐng)袖與立法會(huì)議員的身份是可以重疊的。在政府場域的政治人才是執(zhí)政人才，在立法會(huì)場域的政治人才是監(jiān)督、配合和建言政府施政的人才，社團(tuán)領(lǐng)域的政治人才是參政議政、協(xié)助政府施政的人才。這三個(gè)場域的人員有比較好的交流機(jī)制，比如通過行政會(huì)、諮詢委員會(huì)等各種相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，政府官員、立法會(huì)議員、社團(tuán)領(lǐng)袖以及社會(huì)知名人士進(jìn)行協(xié)商、溝通和對(duì)話。

完善政府領(lǐng)導(dǎo)主管制度

在現(xiàn)代公共治理的視野看來，政府不再是公共管治的唯一主體，而是公共管治的核心主體。因此，相對(duì)於立法會(huì)、社團(tuán)等活動(dòng)場域而言，政治人才最大的人才庫在於政府。而事實(shí)上，政府場域的政治人才對(duì)公共管治的影響力最大，也最受公眾的關(guān)注。因此，培養(yǎng)造就、壯大澳門的政治人才，首要的就是改革和完善澳門政府的領(lǐng)導(dǎo)主管制度，創(chuàng)建一個(gè)有利於政府內(nèi)部政治人才成長的良好的制度環(huán)境。

澳門的領(lǐng)導(dǎo)主管制度是內(nèi)嵌而又相對(duì)獨(dú)立於澳門公職人員制度的一套制度安排。領(lǐng)導(dǎo)主管制度採取的是定期委任制，主要是從一般的公職人員中委任具一定經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)和能力的人員來擔(dān)任相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和主管職務(wù)。這種委任是定期的，如果委任期結(jié)束以后，卸任的領(lǐng)導(dǎo)和主管就回復(fù)到原來的公職職位上繼續(xù)原來的工作。在這套制度設(shè)計(jì)中，一般公職人員通往領(lǐng)導(dǎo)主管的管道是暢通的，一般公職人員和領(lǐng)導(dǎo)主管之間並不是兩套互相平行、互不交叉的體系。

為了更好地培養(yǎng)造就澳門政府內(nèi)部的政治人才，除了加大領(lǐng)導(dǎo)主管的培訓(xùn)之外，更重要的是需要進(jìn)行制度的改良和創(chuàng)新，創(chuàng)造富有激勵(lì)性的人才成長的制度環(huán)境。當(dāng)前澳門領(lǐng)導(dǎo)主管制度至少在三個(gè)方面有進(jìn)一步改善的空間。一是領(lǐng)導(dǎo)主管的委任制度缺乏較為明確和清晰的委任標(biāo)準(zhǔn)，基本上由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決定，缺乏公開公平的競爭程序。這種選拔機(jī)制有助於網(wǎng)羅到與上次領(lǐng)導(dǎo)施政理念一致的官員，但卻難以確保選到能力強(qiáng)的官員，也難以調(diào)動(dòng)一般公共行政人員奮發(fā)進(jìn)取的積極性。二是領(lǐng)導(dǎo)主管缺乏工作崗位上的調(diào)動(dòng)和交流機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)主管制度名義上是定期委任制，但一般情況下定期委任都會(huì)得到續(xù)任，並且各領(lǐng)導(dǎo)主管的崗位交流偏少，不利於綜合性政治人才的培養(yǎng)和鍛煉。三是領(lǐng)導(dǎo)主管的評(píng)核機(jī)制方面也有改進(jìn)之處。在澳門，領(lǐng)導(dǎo)主管的評(píng)核基本上採取的是上級(jí)評(píng)核下級(jí)的模式，評(píng)核的可信度也缺乏切實(shí)的保障，因而評(píng)核機(jī)制對(duì)人才成長的激勵(lì)約束作用體現(xiàn)得不是很明顯。

探討調(diào)整立法會(huì)議席分配

根據(jù)澳門基本法附件二《澳門特別行政區(qū)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法》的規(guī)定，澳門第三屆立法會(huì)及以后各屆立法會(huì)由29人組成，其中直接選舉的議員12人，間接選舉的議員10人，委任的議員7人。同時(shí)規(guī)定，2009年及以后澳門特別行政區(qū)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法如需修改，須經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過，行政長官同意，並報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

在澳門政制改革的討論中，澳門社會(huì)一直有聲音希望增加立法會(huì)直選議席的席位。進(jìn)入2009年后，要求調(diào)整立法會(huì)議席分配的呼聲更加顯得強(qiáng)烈和多元。有議員指出立法會(huì)直選名額太少的問題:立法會(huì)直選名額維持12席，對(duì)比10個(gè)等額協(xié)商出來的間選議席，和7個(gè)官委議席，由選民直接選出來的議員未夠半數(shù)。目前，關(guān)於調(diào)整議席分配的建議有多種主張。有的主張減少委任和間選而增加直選，有的主張只減委任名額，同時(shí)增加間選和直選名額，而各加多少名也有不同意見和見解。

從政治人才培養(yǎng)的角度看，調(diào)整立法會(huì)議席分配的訴求不僅是推動(dòng)民主政制發(fā)展的需要，也是拓寬政治人才實(shí)踐空間和磨練空間的需要。通過增加立法會(huì)直選議席，可以讓澳門市民有更多機(jī)會(huì)通過直接選舉的方式成為立法會(huì)議員，在客觀上對(duì)澳門政治人才的成長有正面的促進(jìn)和激勵(lì)作用。然而，民主政制需要循序漸進(jìn)地發(fā)展，立法會(huì)議席分配的調(diào)整需要進(jìn)行深思熟慮的討論，必須在基本法的嚴(yán)格規(guī)定下審慎推行，才能真正為政治人才的健康成長拓寬機(jī)會(huì)和空間。

推動(dòng)社團(tuán)管理的現(xiàn)代化

澳門社團(tuán)可謂是澳門社會(huì)最為獨(dú)特和最為亮麗的社會(huì)風(fēng)景線。從澳葡時(shí)代一路走來，澳門社團(tuán)承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)和政治選舉的雙重角色決定了社團(tuán)在澳門社會(huì)中發(fā)揮著極為重要的管治功能。在澳葡時(shí)代，由於社團(tuán)承擔(dān)了諸如教育、扶貧等重要公共物品提供的主要責(zé)任，有市民甚至感覺不到澳葡政府的存在，其眼里看到的更多是社團(tuán)而不是政府。加上澳門社團(tuán)根深蒂固的愛國愛澳的傳統(tǒng)，使得澳門社團(tuán)在回歸后的公共管治角色歷久彌堅(jiān)，在澳門特別行政區(qū)的治理體系中有著舉足輕重的地位和作用。

在政治人才培養(yǎng)方面，澳門社團(tuán)是澳門政治人才萌芽、成長的大本營，為政府和立法會(huì)輸送出一批又一批優(yōu)秀的政治人才。當(dāng)前澳門行政長官崔世安先生以及澳門立法會(huì)的多數(shù)議員，基本上都有一段在社團(tuán)歷煉和成長的經(jīng)歷?！鞍拈T社團(tuán)是澳門政治人才的搖籃”的說法並不為過。從這個(gè)角度看，澳門社團(tuán)除了提供社會(huì)服務(wù)、進(jìn)行政治選舉之外，一個(gè)非常顯著的功能就是培育人才特別是政治人才。為此，特區(qū)政府也高度重視社團(tuán)的育才功能，第三屆特區(qū)政府首份施政報(bào)告便提到了“充分發(fā)揮社團(tuán)的育才功能，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)才能的訓(xùn)練，給予年輕人更大的發(fā)揮所長的環(huán)境和機(jī)會(huì)”。

如何更好發(fā)揮社團(tuán)的育才功能，給年輕人更大的發(fā)揮所長的環(huán)境和機(jī)會(huì)?除了加大相關(guān)的培訓(xùn)外，最主要的是需要?jiǎng)?chuàng)造一定的空間和平臺(tái)，讓賢能者有發(fā)揮才能和鍛煉才干的舞臺(tái)。這就需要對(duì)當(dāng)前澳門社團(tuán)內(nèi)部管理體制進(jìn)行革新，推動(dòng)澳門社團(tuán)管理的民主化和現(xiàn)代化。對(duì)於有著幾百年發(fā)展歷史的澳門傳統(tǒng)社團(tuán)來講，如何實(shí)現(xiàn)民主化和現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，確實(shí)是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。因此，破除人情文化、關(guān)係文化以及論資排輩文化的桎梏，以開放的、唯才是舉的姿態(tài)為年輕人創(chuàng)造一個(gè)激發(fā)起聰明才智的優(yōu)良育才環(huán)境，將是澳門社團(tuán)在未來的發(fā)展中一個(gè)特別突出的任務(wù)。

總之，在“政治人才不足”的議題上，需要認(rèn)真檢討政治人才不足的體制原因，從政治人才的“職業(yè)場域”中尋求革新政治人才培養(yǎng)、選拔、評(píng)估、交流等各種機(jī)制，從而最終為提升特區(qū)政府管治能力奠定良好的基礎(chǔ)。在這個(gè)過程中，還要特別凸顯公眾參與的作用，透過公眾參與，逐漸形成公民獨(dú)立參與、理性參與的風(fēng)格，為造就政治人才和政治領(lǐng)袖提供源頭上的保障。