衛(wèi)生職程法案被遺忘的三件事

繼2009年8月4日立法會通過《護士職程制度》后，特區(qū)政府向立法會提交六份衛(wèi)生局特別職程法案，包括《衛(wèi)生助理員職程制度》、《衛(wèi)生督察職程制度》、《診療技術員職程制度》、《醫(yī)務行政人員職程制度》、《藥劑師及高級衛(wèi)生技術員職程制度》和《醫(yī)生職程制度》法案。六份法案於2010年6月28日在立法會上引介，於8月12日獲細則性通過。

由法案引介開始，社會上出現(xiàn)了許多的爭議。如專欄作者阿伍指出的，無論是立法會還是醫(yī)療人員，都只集中爭論薪俸調(diào)升的多少，以及與薪酬有直接關係的晉級、晉階機制。我們無意參與這爭論，因此，選擇在法案通過、塵埃落定之后，才嘗試從衛(wèi)生政策制訂的角度去檢討更深層次的問題。

宣示的理由和實質(zhì)性改變

衛(wèi)生局:澳門經(jīng)濟高速發(fā)展，人口增長迅速，市民對醫(yī)療衛(wèi)生服務的需求越來越大，對醫(yī)療質(zhì)素的要求也越來越高;衛(wèi)生護理技術發(fā)展不斷加快，醫(yī)療體系也要面對各種嚴重傳染病的挑戰(zhàn);人員學歷水平不斷提升，職務內(nèi)容日益複雜。為配合衛(wèi)生領域?qū)I(yè)人員的要求和未來的發(fā)展，完善醫(yī)療衛(wèi)生體制建設，修訂衛(wèi)生局六個特別職程法案，主要包括訂定獨立的職務內(nèi)容，並對薪俸點作出相應的調(diào)整(6月15日新聞局網(wǎng)頁)。

立法會議員馮志強:六個職程制度法案只是升職加人工，沒有考慮整體公務員，沒有諮詢市民，更看不到最關鍵如何提升醫(yī)療素質(zhì)(6月30日華僑報)。

社會文化司司長張裕:調(diào)整職程並非加薪，目的是響應市民對醫(yī)療人員日漸提高的要求、增加專業(yè)發(fā)展空間、挽留人才等，當局已儘量公平、合理處理，期望從專業(yè)發(fā)展角度考慮問題，不出現(xiàn)攀比(7月6日澳門日報)。

立法會議員林香生:委員會在法案的調(diào)整時，就像是在玻璃缸蓋住做法律，一片光明但走不出局限范圍。法案只滿足了部分人，但得不到社會歡喜(8月13日正報)。

專欄作者阿伍:這次公職醫(yī)療人員大幅加薪並追加三年的“非加薪法案”變成與初衷不符的“狂加薪法案”(8月20日訊報)。

綜合政府向立法會提交的六份理由陳述，修訂六項特別職程的理由包括:原職程不清晰及不公平;社會發(fā)展;重大壓力和挑戰(zhàn);人口和需求增加;質(zhì)素要求提高;職務內(nèi)容變得複雜;人力資源缺乏;激勵;專業(yè)認定和可持續(xù)發(fā)展。

這似乎確是對衛(wèi)生專業(yè)人員工作情境的正確描述。但換一個角度看，政府的所有其它職程，似乎沒有哪一個不同樣完全適用這些描述。

較之宣示的理由，法案將導致的實質(zhì)性改變也許更清晰地展示修改職程的真正目的。下表列出六個職程，除升職加薪外，還有可能有的實質(zhì)性改變。

每一職程都修改了職務內(nèi)容的文字表達形式，但我們只關注實質(zhì)性的改變。六個職程中，有三個入職條件提高，有兩個工作內(nèi)容或方式有實質(zhì)性改變。醫(yī)務行政人員職務內(nèi)容有明顯修改，由單位管理角色變?yōu)轭檰柡蛥f(xié)調(diào)角色，但基本上是確認現(xiàn)狀，也不算是實質(zhì)性改變。將普通科醫(yī)生、牙醫(yī)和中醫(yī)納入醫(yī)生職程，是部分地處理了原來專業(yè)身份不被認定的問題，但預期不導致工作內(nèi)容或方式的實質(zhì)性改變。

對於沒有實質(zhì)性改變的部分，我們完全認同馮志強議員的看法:看不到最關鍵如何提升醫(yī)療素質(zhì)。衛(wèi)生局強調(diào)的專業(yè)工作范圍、職程相互關係、發(fā)展空間和方向、整體架構等，對公眾來說只是無法明白和干預的醫(yī)療系統(tǒng)黑箱。公眾關心的是輸入和輸出的部分。如果最終得到的服務不會有實質(zhì)性改變，為什么要投入更多的資源?這是非常理性和合理的響應。

我們贊賞林香生議員關於玻璃缸的精辟見解，並認為這玻璃缸是因政策制訂過程中遺忘了三件事而造成的。

衛(wèi)生政策制訂第一件事:

理念和價值

公共政策必須以理念和價值為基本。沒有真實的理念和價值，政策便沒有靈魂和方向。我們認為，衛(wèi)生特別職程法案應該但沒有體現(xiàn)下列的理念和價值:

以民為本:法案應以達至最大的公眾利益和福祉為目的和原則，團體和個人利益應是為公眾利益服務的手段，而不是相反。以公眾利益作為尺度，便不會有難以找到“平衡點”的問題。

預防優(yōu)先:如公共衛(wèi)生技術人員指出的，新職程法案體現(xiàn)的是重治輕防、以醫(yī)院為中心的觀念，沒有呼應預防優(yōu)先的衛(wèi)生方針。

小區(qū)醫(yī)學和家庭醫(yī)學的發(fā)展:在二十一世紀，以預防為主的小區(qū)醫(yī)學和家庭醫(yī)學，較以治療為主的?？漆t(yī)療，在保護和促進小區(qū)人口健康方面承擔更重要的角色。

戰(zhàn)略性人才管理(Strategic Talent Management):修訂職程制度無疑是人力資源管理方面的重大舉措，但從中完全看不到戰(zhàn)略性人才管理的理念。就此，來自工聯(lián)會的三位立法議員講得非常好:整套公職制度只強調(diào)“文憑世界、學歷為先，年功晉序”，晉升制度存在不少缺陷、亦缺乏擇優(yōu)取錄的制度，在制度設計上欠缺對能力、經(jīng)驗、向上心和責任感的有效激勵。要真正建立高效管治的公務員團隊，政府必須充分思考人才開發(fā)、重用以及人力資源優(yōu)化的問題，為團隊創(chuàng)設更好的生涯規(guī)劃。必須從“澳人治澳、高度自治”的政策高度出發(fā)，全方位重新審視:機構設置精簡、管理層次分明、權責監(jiān)督有據(jù)、人才配置合理、公帑開支節(jié)約、縱橫流動有序、晉升擇優(yōu)汰劣、以及公務員能力建設等問題。

衛(wèi)生政策制訂第二件事:

公眾參與

公眾參與是使公共政策有效和成功的關鍵。

就衛(wèi)生職程法案，林香生議員指出只得公務員團體和政府兩方面意見，完全欠缺社會意見;馮志強議員批評沒有考慮整體公務員，沒有諮詢市民;衛(wèi)生局則強調(diào)，在草擬法案過程中，有廣泛諮詢，即一直與各個主要醫(yī)療及專業(yè)團體保持緊密的溝通，收集醫(yī)療人員對職程的要求。

我們認為，諮詢范圍和如何諮詢，取決於機構和法案的性質(zhì)。若是私人機構的加薪方案，可以主要由僱主和僱員洽商解決。若是公共行政機關的加薪方案，就不能只諮詢將獲得加薪的員工，本部門不獲加薪的員工和其它部門的員工都是利害關係人，而公眾是最重要的諮詢對象，因為他們負責買單。如果不是加薪方案，而是為公眾利益和福祉的法案，卻只諮詢將獲得加薪的小部份人，這是非常奇怪的，肯定不能算是廣泛諮詢，並肯定將導致公眾的懷疑和反對。

衛(wèi)生政策制訂第三件事:

影響評估

政策影響評估(Policy Impact Assessment， PIA)是現(xiàn)代公共政策制訂的重要環(huán)節(jié)。要實現(xiàn)陽光政府和科學決策，制定政策時便不可能不做透明和可問責的影響評估。

公共政策的影響常是多層次、多方面的。就不同的政策需建立不同的模型並對影響的變量作量化的預測。我們認為，衛(wèi)生職程法案至少應在下列層次和方面作嚴謹和量化的預先評估:

●整體影響:對社會、經(jīng)濟、政治和管治、公共財政的影響;

●人才管理效應:

——目標人群:重點是納入各項職程的人員，但同樣需要評估對沒有納入職程的人員、政府其它部門人員、私營機構相關人員的影響;

——變量:包括在人才的招攬、職效、發(fā)展和保留等所有環(huán)節(jié)的影響;

●無意的影響。

僅在公共財政影響方面，衛(wèi)生局提供了最基本的數(shù)據(jù):今次職程修改涉及1314名人員，每年增加開支一億0六百三十萬澳門元。

關於對納入職程人員的職效影響，當局表示希望修訂能鼓勵醫(yī)療工作者繼續(xù)努力工作外，亦能提升服務水平，減少失誤。根據(jù)管理學理論，薪俸屬於保健因素，即如沒有合理待遇，工作人員會不滿意;如有，則沒有不滿意，但不是滿意。因此，希望升職加薪導致士氣、績效和服務質(zhì)素提升，這可能只是一廂情愿的美麗誤會。

關於對其他部門人員的影響，正如馮志強議員所指出:政府單純提升醫(yī)務人員職程，並未考慮到整體公務員架構究竟范疇有多大，現(xiàn)時巧立名目建立不同職程，將所有工種分科分類，恐怕日后對特區(qū)政府造成一個大包袱，其他政府機關亦會有樣學樣。政府醫(yī)務人員與社會其它行業(yè)之間差距越來越大，可能會帶來不良影響。待遇不僅通過絕對的數(shù)量衡量，同時也必然通過相對的數(shù)量衡量，這也是管理學上已知的定律。當局在制定職程時，必須做好這方面的評估。否則，只是呼籲其他人員不要攀比，就等於把鐵球拋到空中，然后請求它不要落下來一樣。

職程對人才市場供求的影響也是重要的一個方面。制定護士職程時，其中一個目標是吸引新人加入護理專業(yè)。然而，在上述六份職程通過后，準備選科的家長和學生，面對如圖一所示的情況，護士可能又重新成為衛(wèi)生職程中最后的選擇。