“執(zhí)行”立法第一步

　　學界和實務界討論經(jīng)年的強制執(zhí)行法已具雛形，通過立法解決“執(zhí)行難”的努力，目前正在“征途”。
　　“強制執(zhí)行法草案(下稱草案)將在近期提交中央政法委討論?！敝饕鸩菡咧?、中國行為法學會執(zhí)行行為研究會會長、中國政法大學教授楊榮馨透露。
　　據(jù)了解，這部草案由最高法院和中國政法大學學者分別起草的建議稿合并而成，內容包括執(zhí)行機構與人員、執(zhí)行參與人、強制措施、執(zhí)行依據(jù)、執(zhí)行和解、執(zhí)行擔保、執(zhí)行救濟等，分為八編三十章，共計426條。
　　強制執(zhí)行立法來自對現(xiàn)實，口]題的直接呼應。“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”困擾司法實踐多年，執(zhí)行局不僅成為司法腐敗的重災區(qū)，由此引發(fā)的信訪亦成為社會不穩(wěn)定根源之一。而由執(zhí)行腐敗被判無期徒刑的最高法院副院長黃松有，是迄今為止司法系統(tǒng)最高職位的落馬官員。
　　原最高法院執(zhí)行工作辦公室副主任葛行軍認為，“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”問題的誘因內外交織，除執(zhí)行體制不順、立法不完善等內因；更為主要的原因是外部權力的干擾，如地方保護主義、部門保護主義等，難以通過一部立法解決。
　　“理順立法是第一步，更為重要的是構建一個排除權力干擾、司法機關依法獨立行使職權的環(huán)境。”楊榮馨教授表示，民事強制執(zhí)行立法的最初動因是解決“執(zhí)行難”、治理“執(zhí)行亂”，但最終目的是實現(xiàn)司法活動的科學、公正、高效，以保障公民權利的真正實現(xiàn)。
　　
　　內部重構
　　
　　對“執(zhí)行難”問題的求解由來已久。2000年1月，最高法院下發(fā)《關于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》，從各地的高級法院始，執(zhí)行庭改為執(zhí)行局，提高法院執(zhí)行局局長的行政職務至副院長，或將其定為黨組成員。
　　此項改革意圖通過推動執(zhí)行管理體制的改革，使得執(zhí)行行政化，以加強執(zhí)行的權力，紓困執(zhí)行難題。
　　其時的制度設計為：在上下級領導工作方面，高級法院在轄區(qū)內建立上下統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一指揮的執(zhí)行工作機構，形成行政領導和司法監(jiān)督雙重職權的新體制；在地區(qū)之司工作關系方面，建立完善以委托執(zhí)行為主的工作格局，為跨高級法院轄區(qū)執(zhí)行案件最終實現(xiàn)全部委托執(zhí)行打下基礎；在內部工作管理上，建立執(zhí)行權的分工和互相監(jiān)督機制。
　　至2008年11月初，經(jīng)中央機構編制委員會同意，最高法院的執(zhí)行工作辦公室正式更名為執(zhí)行局，執(zhí)行體制改革正式完成。
　　然而與此相伴隨，執(zhí)行體系行政化帶來大量腐敗，使得此項改革難謂成功。2008年年底主政執(zhí)行工作的黃松有落馬，法院執(zhí)行體系更是廣為詬病。
　　草案對此予以回應。在認可該格局的同時，細化執(zhí)行流程，規(guī)定在執(zhí)行局內部，設立執(zhí)行裁決庭、執(zhí)行審判庭和執(zhí)行實施庭；與此同時，嚴格規(guī)定執(zhí)行人員的職責、資格和管理，以抑制尋租空間。
　　“委托執(zhí)行”成為改革的又一副作用，近年來反而導致執(zhí)行難。所謂委托執(zhí)行，指因被執(zhí)行人或者被執(zhí)行人的財產(chǎn)在外地法院管轄范圍內，而由立案法院委托被執(zhí)行人住所地或財產(chǎn)所在地法院執(zhí)行的一項制度。
　　楊榮馨教授介紹，相關法院往往從本地的利益出發(fā)，以人手少、困難多，或者判決書有錯誤為由不予執(zhí)行或拖延執(zhí)行，有些法院甚至自行中止或終結執(zhí)行，造成委托執(zhí)行的成功率極低。
　　2010年9月3日，最高法院院長王勝俊就在會議上強調，各地法院要摒棄狹隘的地域觀念，克服地方保護主義，全力清理委托執(zhí)行積案。
　　為解決委托執(zhí)行司題，草案吸收了此前司法解釋的規(guī)定，規(guī)定對財產(chǎn)的執(zhí)行，由財產(chǎn)所在地法院管轄，以從管轄上逐漸杜絕委托執(zhí)行。
　　此外，針對腐敗重災區(qū)之一的法院委托拍賣，草案規(guī)定，有條件實施拍賣并經(jīng)上一級執(zhí)行機構批準的，執(zhí)行機構可以自行拍賣。拍賣查封物也可委托合法的拍賣機構進行。拍賣機構實施拍賣，應依本法規(guī)定進行，執(zhí)行機構應當派員進行監(jiān)督，書記員應當制作拍賣紀錄。
　　這意味著，將來可能由法院執(zhí)行機構自行拍賣。楊榮馨介紹，目前海事法院對船舶等查封物皆是自行拍賣，極少因此而產(chǎn)生腐敗問題，因為“責任是明明白白的”。他認為，由法院進行拍賣，可減少尋租環(huán)節(jié)，增加執(zhí)行機構責任，從而避免執(zhí)行腐敗。
　　
　　外部戡亂
　　
　　執(zhí)行往往需要行政部門的協(xié)助，這是執(zhí)行區(qū)別于審判的特征之一。但由于地方保護主義、部門保護主義的盛行，強制執(zhí)行不僅無法得到協(xié)助，且往往容易遭受其他部門的干擾甚至阻撓。
　　為解決協(xié)助執(zhí)行問題，立法和司法機關都已做出不少努力。早在2002年，全國人大常委會發(fā)布《刑法》第313條的立法解釋，規(guī)定協(xié)助執(zhí)行義務人接到人民法院協(xié)助執(zhí)行通知書后，拒不協(xié)助執(zhí)行，致使判決、裁定無法執(zhí)行的，以拒不執(zhí)行判決、裁定罪追究刑事責任。
　　2010年7月20日，最高法院發(fā)布與中央19個部門聯(lián)合會簽的《關于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干司題的意見》，建立執(zhí)行聯(lián)動機制，成員單位包括中紀委、公安部、證監(jiān)會等20個部門。
　　草案對此亦有詳細規(guī)定。其中明確了登記機關、基層組織的協(xié)助執(zhí)行義務，還特別規(guī)定了公安、武警機關的協(xié)助執(zhí)行義務：在強制執(zhí)行程序中，執(zhí)行機關可以書面要求公安、武警機關協(xié)助完成執(zhí)行行為和維持執(zhí)行現(xiàn)場秩序。情況緊急的，可口頭提出事后補交書面要求，受到要求的機關，必須依照要求的內容，及時協(xié)助執(zhí)行。
　　此外，在監(jiān)督執(zhí)行上，草案還增加外部監(jiān)督尤其是檢察監(jiān)督。其中規(guī)定，檢察院認為同級法院的執(zhí)行行為或者相關的判決、裁定、決定、命令確有錯誤的，應當提起檢察監(jiān)督。檢察院具有調卷、建議暫緩執(zhí)行、查證的權力，并可提出檢察建議。但經(jīng)法院裁定沒有錯誤并予以維持的，檢察院不得再提起監(jiān)督。
　　“限高消費令”等業(yè)已施行的最高法院文件，也被納入草案。譬如2010年7月14日對外公布的《關于限制被執(zhí)行人高消費的若干規(guī)定》，草案則就此規(guī)定，執(zhí)行命令送達后，債務人未在限定期司內履行義務的，根據(jù)債權人的申請，可以書面決定債務人不得從事營業(yè)性娛樂、星級以上賓館食宿等消費。債務人違反限制消費決定的，可以妨害執(zhí)行的有關規(guī)定采取強制措施；情節(jié)嚴重的，依法追究刑事責任。
　　
　　“第一步”
　　
　　立法的缺失多年來一直困擾著執(zhí)行機構。目前關于強制執(zhí)行的法律規(guī)范，除《民事訴訟法》中有涉及外，其余多數(shù)是最高法院發(fā)布的司法解釋。
　　早在1998年，最高法院公布了《關于人民法院執(zhí)行工作若干司題的規(guī)定(試行)》，此后又公布了關于法院執(zhí)行工作統(tǒng)一管理、委托執(zhí)行等一系列司法解釋，為規(guī)范民事強制執(zhí)行程序提供了一些可操作的規(guī)則。
　　1999年7月7日，中共中央以11號文件轉發(fā)了最高法院黨組《關于解決人民法院“執(zhí)行難”的報告》，明確指出造成法院“執(zhí)行難”的重要原因是地方和部門保護主義，一些地方和部門的領導干部以言代法，以權壓法，濫用權力，非法干預執(zhí)行工作。該文件還提出由最高法院起草民事強制執(zhí)行法，提交全國人大常委會審議。
　　轉眼11年過去。其司，第九屆和第十屆全國人大常委會都將民事強制執(zhí)行法列入五年立法規(guī)劃。隨后由于存在單獨立法和將強制執(zhí)行立法納入民事訴訟法典兩種意見，強制執(zhí)行法未能出現(xiàn)在十一屆全國人大常委會立法計劃中。
　　楊榮馨教授認為：“于法無據(jù)是造成‘執(zhí)行難’、‘執(zhí)行亂’的主要原因之一，也是最容易解決的一個因素。”
　　然而，立法僅僅是“萬里長征第一步”，“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”問題積重難返，非立法可以根治。在葛行軍看來，“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”伴隨著整個司法活動的虛無化和司法公信力的喪失，而這并非立法能夠解決。
　　“只有政府部門依法行政，司法機關依法獨立行使職權，社會建立起對法治的真正信仰，‘執(zhí)行難’才能破題。”楊榮馨期待著這第一步的邁