珠三角城市群地方政府協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新研究

　　摘　要：國內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭。體現(xiàn)為各城市群之間的競爭。創(chuàng)新珠三角地方政府協(xié)調(diào)機(jī)制目的就是推動(dòng)珠三角區(qū)域合作向制度化方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)有序競爭，共贏發(fā)展，把珠三角打造成科學(xué)發(fā)展的示范區(qū)、體制改革的試驗(yàn)區(qū)、世界級(jí)的城市群。文章通過比較法，論證城市聯(lián)盟相對(duì)目前存在的聯(lián)席會(huì)議制度、行政合并等城市群地方政府協(xié)調(diào)機(jī)制，具有較大的優(yōu)越性。
　　關(guān)鍵詞：城市聯(lián)盟　城市群　地方政府合作博弈　協(xié)調(diào)機(jī)制
　　中圖分類號(hào)：F207　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004-4914(2010)09-230-01
　　
　　一、問題的提出
　　
　　從經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢來看，國家之間的經(jīng)濟(jì)競爭，在地域上已不是單個(gè)城市之間的競爭，而更多地表現(xiàn)為以城市群為核心的經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的競爭。從國內(nèi)城市群發(fā)展格局來看，國內(nèi)三大城市群中的長三角、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈在加強(qiáng)區(qū)域合作、提升整體競爭力方面動(dòng)作頻頻，其中長三角效果顯著。與此同時(shí)，二線城市群武漢和長株潭也被國務(wù)院批準(zhǔn)為“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。珠三角正面臨標(biāo)兵漸遠(yuǎn)，追兵漸近的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
　　雖然形勢嚴(yán)峻，但珠三角城市群缺乏協(xié)調(diào)發(fā)展其賣是個(gè)老生常談的話題(本文中珠三角城市群是指廣州、深圳、佛山、東莞、中山、珠海、惠州、江門、肇慶等九市)。就在2005年版的珠三角城市群規(guī)劃編制過程中，由國家建設(shè)部和廣東省政府聯(lián)合組織的規(guī)劃調(diào)研組專家，曾先后考察了廣州、佛山、東莞、中山、珠海、深圳等，其中總結(jié)出的主要問題之一便是：“區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施不協(xié)調(diào)，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制也不健全，這主要是由于上層部門缺乏供給調(diào)控權(quán)，而各政府又擔(dān)心‘大權(quán)旁落’等造成的?！?br/>　　國家發(fā)改委在《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》中明確指出：珠江三角洲地區(qū)九市要打破行政體制障礙，遵循政府推動(dòng)、市場主導(dǎo)。資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展、互利共贏的原則，創(chuàng)新合作機(jī)制，優(yōu)化資源配置。在省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，建立有關(guān)城市之間、部門之間、企業(yè)之間及社會(huì)廣泛參與的多層次合作機(jī)制。因此，研究城市群協(xié)調(diào)機(jī)制，總結(jié)國內(nèi)外城市群的協(xié)調(diào)機(jī)制模式，對(duì)于已經(jīng)作為國家三大城市群的珠三角來說，意義十分重要。
　　
　　二、國內(nèi)外城市群協(xié)調(diào)機(jī)制比較
　　
　　參考國外區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)部分城市做法，城市群地方政府的協(xié)調(diào)機(jī)制主要有以下幾種：
　　1.松散的長三角聯(lián)席會(huì)議制度。目前，長三角地方政府聯(lián)席會(huì)議制度是國內(nèi)最普遍、最有代表性的城市群地方政府協(xié)調(diào)機(jī)制，長株潭和武漢城市群合作模式也是聯(lián)席會(huì)議制度框架。自成立以來，已舉辦了六次聯(lián)席會(huì)議。六次聯(lián)席會(huì)議加強(qiáng)了長三角16城市間的互相了解，使接軌上海、互動(dòng)發(fā)展成為長三角各城市謀求發(fā)展的重大戰(zhàn)略。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作通過設(shè)立專題合作制度方式推行。雖然長三角城市群政府協(xié)調(diào)機(jī)制在協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)利益，加強(qiáng)城市間合作方面發(fā)揮了重要作用。但還應(yīng)看到?！∧壳霸搮f(xié)調(diào)機(jī)制仍然存在許多不足：首先，滬蘇浙省際間聯(lián)席會(huì)議制度仍然停留在聯(lián)誼形式上，沒有確立正式的具有一定行政權(quán)利的組織。其次。長三角政府協(xié)調(diào)政策缺乏普遍約束力。約束力章程是協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)城市共同發(fā)展的行為準(zhǔn)則。最后，長三角城市群政府協(xié)調(diào)機(jī)制沒有形成穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)，制度安排缺乏系統(tǒng)性。
　　2.設(shè)置兩級(jí)政府(中間層)的大倫敦市政府協(xié)調(diào)機(jī)制模式。大倫敦市政府協(xié)調(diào)機(jī)制模式在西方發(fā)達(dá)國家城市群中比較具有代表性。大倫敦市政府和各自治市之間是合作和協(xié)調(diào)關(guān)系，大倫敦市政府的組織結(jié)構(gòu)為維持和鞏固這種關(guān)系提供了組織保障。大倫敦市政府由倫敦市長、倫敦地方議會(huì)組成。大倫敦市市長是倫敦對(duì)外形象的代表，負(fù)責(zé)制定大倫敦市的戰(zhàn)略規(guī)劃和各部門預(yù)算草案，倫敦地方議會(huì)有權(quán)監(jiān)督、質(zhì)詢市長，有獨(dú)立調(diào)查權(quán)以及向市長提出建議的權(quán)力。倫敦地方議會(huì)由25名成員組成，與市長同時(shí)選舉產(chǎn)生。旨在監(jiān)督市長的權(quán)力，并且就關(guān)乎倫敦市民的重大事件做出調(diào)查、評(píng)論和建議。大倫敦市政府和各自治市政府兩級(jí)政府并非上下級(jí)關(guān)系，而是合作和協(xié)調(diào)關(guān)系。大倫敦市負(fù)責(zé)關(guān)于倫敦整體發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，而各自治市負(fù)責(zé)各自區(qū)內(nèi)的日常事務(wù)。
　　3.行政合并協(xié)調(diào)機(jī)制模式。行政合并是一種集權(quán)模式，是一種強(qiáng)制性的制度變遷。這種強(qiáng)制性的制度變遷，受政府自身的理性局限、地方利益和集團(tuán)利益等諸多條件限制，所以這種變遷往往會(huì)帶來很高的交易成本和意想不到的負(fù)面效應(yīng)。從目前國內(nèi)通過行政合并實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的案例綜合來看，并沒有出現(xiàn)1+1>2的協(xié)同效應(yīng)，痛苦的內(nèi)部磨合期遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期，有些地方時(shí)隔多年還在為遺留下來的人事安排問題頭痛。
　　4.城市聯(lián)盟協(xié)調(diào)機(jī)制模式。上世紀(jì)60年代。南加州圣地亞哥郡政府按照平等、自愿原則，成立了由圣地亞哥地區(qū)部分市(包括圣地亞哥、雛拉雛斯特等市在內(nèi)的18個(gè)城市)組成的綜合協(xié)調(diào)計(jì)劃組織(CPO)，該組織于1972年脫離郡政府轄治，成為獨(dú)立的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并于1980年更名為圣地亞哥政府聯(lián)盟，圣地亞哥地區(qū)的18個(gè)城市為聯(lián)盟的主要組成單位。聯(lián)盟的主要職能為綜合統(tǒng)籌圣地亞哥地區(qū)的城市交通、住房供給、公共安全、環(huán)境保護(hù)和邊界事務(wù)等。聯(lián)盟由董事局、專業(yè)委員會(huì)和聯(lián)盟執(zhí)行機(jī)構(gòu)三部分組成。聯(lián)盟決策以平等、協(xié)商為原則，并采用票決制。成立30年來，圣地亞哥政府聯(lián)盟積極推進(jìn)區(qū)域“明智增長(Smartgrouth)”戰(zhàn)略、生態(tài)保護(hù)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、公共安全和邊界事務(wù)中的城市合作，在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著越來越重要的作用。
　　城市聯(lián)盟協(xié)調(diào)模式的特點(diǎn)主要有兩個(gè)：一是通過制定具有法定效力的聯(lián)盟章程。設(shè)置日常執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督的協(xié)調(diào)制度，對(duì)參與城市的權(quán)力約束力較強(qiáng)，有利于結(jié)成城市間平等、協(xié)商、互利、共贏的新型伙伴關(guān)系；二是通過超邊界的合作組織可將城市群整合成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均沾的共同體。將城市群由城市發(fā)展的“個(gè)體理性”模式提升為區(qū)域發(fā)展的“集體理性”模式。
　　
　　三、結(jié)論
　　
　　珠三角城市群協(xié)調(diào)機(jī)制首先應(yīng)是各城市地方政府通過討論、協(xié)商而達(dá)成的推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展的一種民主契約，是各城市地方政府互動(dòng)互求的結(jié)果，而不是試圖通過行政指令達(dá)到一方壓制另一方發(fā)展。因而，對(duì)于珠三角城市群而言。必須建立一個(gè)由各地方政府組成的利益對(duì)話、交流、碰撞、直至走向融合的協(xié)調(diào)機(jī)制。通過討價(jià)還價(jià)，以滿足城市群不同地方政府利益需求，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化真正成為各城市地方政府共同綱領(lǐng)和行動(dòng)指南，從而消除地方主義給區(qū)域規(guī)劃實(shí)施帶來的重重阻力。同時(shí)，為了克服實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的狹隘本位主義，利用珠三角城市群同屬一省的優(yōu)勢，城市群地方政府協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)在區(qū)域共同發(fā)展目標(biāo)上體現(xiàn)對(duì)成員的約束力，具備權(quán)威性。因?yàn)楫?dāng)各種利益相互沖突而通過討價(jià)還價(jià)無法達(dá)成共識(shí)時(shí)，需要協(xié)調(diào)機(jī)制裁決后強(qiáng)制實(shí)施，提高組織協(xié)調(diào)效率。
　　基于以上分析，我們認(rèn)為，建立在平等、協(xié)商、互利、共贏基礎(chǔ)上的城市聯(lián)盟是珠三角城市群地方政府協(xié)調(diào)機(jī)制模式的最優(yōu)組織形式。
　　(責(zé)編：賈