淺析基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力的提高

　　摘　要：基層政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于政蓑執(zhí)行的第一線，直接負責政策的解釋、貫徹和執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)行力如何。直接關系到中央政策的落實程度，直接影響到黨和政府在老百姓心目中的形象，關系到“三農”問題能否得到有效的解決和和諧社會的建設。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力是提高基層政府執(zhí)政能力的重要保證。文章通過對當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力的問題及其影響因素進行分析，并在此基礎上提出提高行政執(zhí)行力的相應時策。
　　關鍵詞：基層政府　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府　執(zhí)政能力行政執(zhí)行力
　　中圖分類號：C936　文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914(2110)09-036-03
　　
　　一、當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力問題分析
　　
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對農村廣大人民群眾。行政執(zhí)行的難度大，壓力也大。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)行力是相對較強的。在社會主義建設初期，承擔了不同的任務，對社會的穩(wěn)定和發(fā)展起到了一定的積極作用。但由于我國正處于社會和政治的轉型期，加上政府職能的逐步轉變，政府體制改革的不斷加深，人民群眾的要求不斷提高，特別是提出建設社會主義新農村后，使基層政府的職能發(fā)生了重大的改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提高行政執(zhí)行力方面正面臨著一系列的問題。
　　1.財政困難的普遍性和嚴重性影響行政執(zhí)行力的提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政赤字和負債是全國性的普遍問題，在不發(fā)達地區(qū)尤其嚴重，已經出現(xiàn)難以支撐政府機關有效運作的困境，有的地方已經影響到基層政權的穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額已達到2000億元。財政問題使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行政策過程中財力無法支撐執(zhí)行成本，最終影響執(zhí)行效果。
　　(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構運行成本過高，導致執(zhí)行力低下。據(jù)20()3年中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展報告，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構平均超編2到3倍，平均每個，鎮(zhèn)內設機構16個，其人員平均人數(shù)58人，超過正常編制2至3倍。平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下屬單位18個，其人員達到290余人，超標嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人頭費”支出約占財政預算的70％～80％；再加上幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有小汽車、電話費等費用，導致非生產性支出大大超過財政支撐能力，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年用于公車的費用都在20～40萬元左右。這些非政策執(zhí)行過程的過分花費導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行成本增加，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行之前就已經花費了大量的財政經費，這無形中導致行政執(zhí)行的成本增大，阻礙了政府政策的有利執(zhí)行，最終降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行的效率和效果。
　　(2)分稅不公，職責過重導致；鎮(zhèn)政府承擔過多責任。降低執(zhí)行力度。1994年實行分稅制以來，中央財權大幅提高，地方財權大幅下降，中央和地方的財權不對等。在地方財政構成中，省、市財政所占比重較大，基層財政所占比重較小。目前，我國縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的21％，而縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人口卻占全國財政供養(yǎng)人口的71％。地方的財政能力減弱，但地方承擔的各種事務、公共服務并沒有相應減少，許多本來應該由中央、省市承擔的公共產品和服務都是由基層政府承擔了。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分成方面又處于最不利地位，難免造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。這種分稅制度導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有少量的錢要去做大量的事，原本許多應該由上一級財政支持的政策執(zhí)行都落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上。我國叉務教育的費用應該由中央政府和省一級政府負擔主要部分，但實際中這些財政任務大都落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上。這樣就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中無力承擔過多的財政負擔，只能執(zhí)行一些自己財力能夠做到的事，而一部分政策就由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力問題無法得到執(zhí)行。這樣一來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)行力就由于財政自擔而降低。
　　2.政府職能定位不夠明晰，越位與缺位并存。
　　(1)《地方組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須“執(zhí)行上級國家行政機關的決定和命令”，“辦理上級政府交辦的其他事項”，這種行政管理體制有其組織性強、政令渠道暢通、貫徹落實迅捷的優(yōu)越性，但在實施管理過程中，由于以上法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍只是原則規(guī)定，并未規(guī)定具體的職責范圍，內容和各級政府之間的事權劃分，更未規(guī)定具體的職責權限。在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作千頭萬緒，實施公共管理過程中遇到的問題多種多樣，上級政府均按“屬地管理、守土有責”的原則要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓好落實。有的工作要與上級部門相對應，“上面分系統(tǒng)，下面當總統(tǒng)”，甚至可以說，只要有事發(fā)生，就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了全能政府。
　　(2)按照政府職能的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟、教育、文化、衛(wèi)生度各項社會事業(yè)的發(fā)展負有規(guī)劃、指導、協(xié)調、服務的責任，但目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著計劃經濟條件下的管理方式，已經超出自身的職責范圍行事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預過多，直接插手生產經營活動，用行政手段介入競爭領域，同時，在日常具體工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力用于應付“中心工作”達標檢查驗收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多數(shù)給上級機關辦事，依靠上級的指標工作，用于農民所盼、社會所需的時間就少，未能履行好所承擔的公共職責。
　　3.基層缺乏良好的政策執(zhí)行環(huán)境。
　　(1)，村缺乏良好法制環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導一般年齡老化，文化偏低，機構行政執(zhí)行人員缺乏必要的法制知識和觀念。在政策執(zhí)行過程中，往往出現(xiàn)“講人情”“看關系”等現(xiàn)象，干部中存在“怕做事出事”的思想包袱和“當滿票干部”的不良心態(tài)。政策執(zhí)行不是依照相應的執(zhí)行程序進行，而是根據(jù)領導人的指示執(zhí)行。如果上級的政策與執(zhí)行機構或者某些人有利益沖突就會出現(xiàn)變相執(zhí)行或者不執(zhí)行的情況。鄉(xiāng)村農民缺乏法律常識和法制觀念，在政策執(zhí)行當中，由于不了解政策和法律而盲目抵制或者不配合政府執(zhí)行。這就導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力缺乏一個有力的法制環(huán)境保障其執(zhí)行。
　　(2)鄉(xiāng)村宗族勢力對執(zhí)行環(huán)境的消極影響。宗族勢力復活與蔓延極易造成；村人際關系緊張，危及鄉(xiāng)村安定團結的社會環(huán)境。宗族勢力對外容易產生排斥情緒，相當程度上影響了不同族娃之間、村民之間以及村與村之間的和睦團結，人為制造緊張關系。鄉(xiāng)村宗族勢力不斷蔓延且易形成一定的地方勢力，把持，村基層政權，嚴重阻礙鄉(xiāng)村基層政權建設。當宗族勢力蔓延在部分，村愈演愈烈時，其惡劣后果是置政府政策、法規(guī)于不顧，公然抵制中央的路線、方針。政策的貫徹執(zhí)行，抗糧、抗稅、抗計劃生育，甚至有組織有預謀地圍攻政府機關、阻礙國家公務人員執(zhí)行公務。
　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行體制僵化，執(zhí)行缺乏靈活性和創(chuàng)造性。
　　(1)政府執(zhí)行制度主要包括政府的組織構架及運行制度，政府的執(zhí)行資源配置機制、繢效獎懲機制、執(zhí)行監(jiān)控機制等。良好的執(zhí)行機制可以使各種執(zhí)行力量得以暢通無阻地傳遞，而且倍增執(zhí)行力量的強度。但目前我國政府人員在執(zhí)行政策的過程中，政府部門缺乏系統(tǒng)協(xié)調，互不配合甚至互相拆臺的現(xiàn)象經常出現(xiàn)。例如在進行假冒偽劣商品打擊的問題上，就出現(xiàn)了公共執(zhí)行任務中工商、公安、質檢等部門誰都不愿意執(zhí)行的狀況。某些地方還出現(xiàn)上級政府認真打擊而當?shù)卣畢s暗地保護的情況，個別基層人員甚至出現(xiàn)故意設置障礙，或為制造商通風報信，阻礙執(zhí)行的情況，導致整體效果不盡如意。
　　(2)一些基層政府對有關任務的執(zhí)行方法簡單機械，缺乏靈活性和創(chuàng)造性。如一些政府習慣于開會、發(fā)文件或者一般號召的簡單方法執(zhí)行政策。布顯多落實少，不去抓貫徹，也不去抓檢查抓監(jiān)督。一方面是上級政策無法得到有效落實。另一方面又造成文山會?，F(xiàn)象的出現(xiàn)。浪費了大量人力物力，降低了執(zhí)行效率。更有甚者，則是執(zhí)行主體的執(zhí)行方法粗暴野蠻，造成執(zhí)行的偏差和扭曲。影響政府執(zhí)行的有效度。
　　5.基層政府行政執(zhí)行人員素質較低。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員處在農村改革和建設的第一線，肩自著大多數(shù)的行政執(zhí)行任務。這支隊伍雖然經歷過多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和教育，其行政人員的素質有一定程度的提高，但是依然不能滿足當前形勢的要求。目前，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　(1)體制弊端阻礙了公務員品德素質及知識素質整體水平的提高。由于現(xiàn)行體制下，缺乏領導干部競爭體制，造成了干部群當中的人際關系過于穩(wěn)定，在某種程度上促成了干部一家親，工作效率和清正廉明無法得到有力的保證。另外，由于當前機關干部的晉升仍然采用論資排輩的舊模式。利用關系晉升更是公然成風，這自然阻礙了許多高素質的公務員進入領導崗位，同時還造成了人才的大量流失，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部隊伍水平較低。
　　(2)執(zhí)行公務人員缺乏必要的執(zhí)行能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)行人員普遍缺乏執(zhí)行應具備的管理思想、技術、方法以及管理藝術，缺乏必要法律和管理知識，導致執(zhí)行人員缺乏對政策法規(guī)的深入了解。部分行政執(zhí)行人員對上級的既定方針和政策沒有進行“原則性和創(chuàng)造性相統(tǒng)一”的科學解讀，在執(zhí)行政策時或斷章取義，或虎頭蛇尾，或搞形式工程。這是對執(zhí)行力的最大干擾，也使執(zhí)行人員形成了相應的惰性，習慣于簡單機械的工作方法。
　　
　　二、提高基層政府行政執(zhí)行力的對策
　　
　　1.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政制度與組織制度，減輕財政負擔。
　　(1)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構，精簡人員。保留并適當強化履行政治職能的機構。而壓縮甚至撤并履行經濟管理職能的機構。對規(guī)模過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以適當合并，減少數(shù)日，擴大規(guī)模，求得行政管理中的規(guī)模效應。嚴格控制在編人數(shù)，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟社會發(fā)展狀況、人口數(shù)量等條件。把編制數(shù)核定下來，以法規(guī)的形式嚴格控制。降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構運行成本，把多余的財力轉移到支持行政執(zhí)行上面來。進一步提高行政執(zhí)行力，有利于政策的貫徹和落實。
　　(2)減少政府層級和財政層級，構建扁平化的政府層級新框架。減少現(xiàn)有的政府和財政的層級，積極推進“鄉(xiāng)財縣管”的試驗。使鄉(xiāng)政府成為縣政府的派出機構，從根本上消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多、干預過分的格局，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政創(chuàng)造較為寬松的執(zhí)行環(huán)境。加大財政轉移支付的力度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行能力。就目前我國農村的狀況來看，除了少數(shù)發(fā)達地區(qū)的農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在相當長的一段時間內，基層還主要是吃財政飯，如果沒財政的轉移支付。要依靠自己的財力為農村提供良好的公共服務是根本做不到的。同時?，F(xiàn)行財力格局決定了不同層級和地區(qū)間公共財政的支出能力，也決定了現(xiàn)階段公共財政覆蓋農村的支出主要應由中央財政和省一級財政承擔。要通過理順財稅管理體制。使農村公共產品供給由以農民為主轉到以政府為主，縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。通過上級的財政轉移支付來自擔原本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的公共服務，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行過程中的財政負擔，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有更多的精力去執(zhí)行和落實上級的政策。
　　2.合理確定政府職能，要做到依法行政。
　　(1)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權?，F(xiàn)階段要加快有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能法律的制定，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變提供法律依據(jù)。按照十六大提出的“依法規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，正確確立中央垂直管理部門和地方政府的關系”的要求，結合《地方組織法》，盡快制定規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、部門機構度管理活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的地方性法規(guī)及實施細則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變切實做到有法可依、有章可循，以法治的剛性手段來規(guī)范、界定；鎮(zhèn)政府的職能。
　　(2)加強績效評估，推行行政問責制。要以科學發(fā)展觀為指導，堅持正確的績效導向，明確績效管理與評估的指導思想。按照權責一致、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯必究的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責制。要規(guī)范行政間責的主體及其權限，解決由誰來問責，由誰來監(jiān)督的問題；規(guī)范行政間責的客體及其職責，明確責任種類及責任追究方式。規(guī)范行政問責的程序，實行行政間責的規(guī)范化和制度化。
　　3.營造良好的公共管理環(huán)境。
　　(1)理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級的關系。上級政府在分權與放權之間要有一個合適的度。打破原有機構之間“條快”管理，除保留縣級的必要派出機構外，其他機構可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一領導和管理。保證各級各類機關之間政令暢通。保證在行政執(zhí)行過程中得到直接的領導和有效的監(jiān)督，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的行政執(zhí)行力。
　　(2)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的思想政治和法制的宣傳教育。各級黨政組織和黨員干部要增強法治意識，提高依法管理、依法辦事的能力，提高為新農村建設服務的水平。要以多種形式開展愛國主義、集體主義和政策法規(guī)教育，使廣大農民正確認識政府的法規(guī)政策。通過深入持久的普法工作，使農村群眾的法制觀念普遍增強，法律素質普遍提高，能夠掌握合法與違法的界限，養(yǎng)成自覺守法的習慣，依法表達合理訴求，依法維護合法權益，依法履行應盡義務，從而保障各項政策依法有序進行。
　　(3)妥善處理政府與宗族組織的關系，加強對宗族組織的行政管理。目前宗族自治已有固定的活動場所、嚴密的自治結構和族規(guī)宗約，短期不會自然消亡，政府理應采取有效的管理措施加強對宗族組織的行政管理。如對宗族自治要依法登記，嚴格管理，因勢利導，使其沿著有利于社會運行的方向發(fā)展。其次是努力促進宗族文化自身的創(chuàng)新。這是節(jié)制宗族勢力蔓延的最根本的措施。宗族文化中的許多內容早已落后于時代要求，有的甚至阻礙新農村發(fā)展。因此要時其文化進行積極的引導和限制，努力尋求更多更新的宗族文化活動形式，淡化其封閉性與封建性；按照社會主義道德規(guī)范重新制定祖規(guī)宗約，把宗族文化活動內容限制在遵守國家法令和與現(xiàn)代精神文明建設相協(xié)調的范圍內，使其內容更具豐富的時代性，從而實現(xiàn)宗族文化的自身創(chuàng)新，確保宗族組織活動健康向前發(fā)展。
　　4.改革執(zhí)行機制，提高執(zhí)行效率和效果。
　　(1)建立協(xié)調有效的行政組織權力運行機制，改革執(zhí)行組織結構，減少執(zhí)行層次，實行執(zhí)行組織的扁平化。合理劃分職責權限，各部門之間建立起良好的溝通協(xié)調機制，在執(zhí)行過程中，保持一致性，避免權力的非程序運行。設計規(guī)范合理的執(zhí)行流程，消除執(zhí)行過程中的多余步驟，減少資源及時間浪費，規(guī)范執(zhí)行行為，避免執(zhí)行失范和執(zhí)行偏差，提高行政執(zhí)行力。建立有效的行政執(zhí)行指揮體制，要簡化繁瑣手續(xù)，提高指揮效率。注重各級指揮執(zhí)行主體的指揮權限和相應責任，進一步改變過于集中的領導體制，下放權限，明確責任。
　　(2)采用先進的執(zhí)行工具，提高行政效率和效果?，F(xiàn)夸社會科技日益發(fā)達，傳統(tǒng)的執(zhí)行工具已無法達到快速高效的執(zhí)行目的。應當努力建立起電子政務，用信息化手段來提高行政執(zhí)行力。各級政府建立電子政務系統(tǒng)，彼此連接，利用網絡技術，實現(xiàn)會議召開遠程化，公文傳輸電子化，日常辦公自動化、窗口業(yè)務網絡化。在執(zhí)行過程中相互配合。節(jié)省執(zhí)行時間，提高執(zhí)行效率。
　　5.全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員素質。
　　(1)對執(zhí)行人員的思想素質進行培育。要對執(zhí)行人員加強思想道德方面的教育，讓他們認識到自身工作的重要性，培養(yǎng)他們高度的責任心和使命感。使他們執(zhí)行工作既積極主動。又有紀律性，誠實可靠不搞形式主義。通過有效的方法和途徑使公務員隊伍素質得到持續(xù)的提高，強化公務員已有的技能或培訓新的技能。完善競爭機制和激勵機制。在人事管理上強調流動性特點，打破公務員終身制，鼓勵公務員努力向上，自覺提高素質。通過評級系統(tǒng)來強化公務員的責任意識，使公務員的消極行為和違法行為得到控制。建立較完善的考核、使用和待遇相結合的制度，落實培養(yǎng)責任和義務，并針對培養(yǎng)工作的組織管理、經贊來源、培訓標準、考核評估、分配使用等建立法律法規(guī)。創(chuàng)新培訓內容，采用多種方式對公務員進行培訓。
　　(2)提高行政執(zhí)行人員的執(zhí)行能力。重視加強執(zhí)行力的培養(yǎng)，提高如下幾個方面的能力：一是領悟能力。在執(zhí)行政策之前，政策執(zhí)行人員首先要領會其中的精神實質和戰(zhàn)略意圖。二是計劃能力。任何一項政策往往不是一蹴而就的，而是要有步驟、分階段完成的。因此，執(zhí)行者要善于制定計劃，確定事項的優(yōu)先順序、三是協(xié)調能力。政策方案的落實會牽扯到多方面的利益關系，作為政策執(zhí)行者，要學會協(xié)調，在協(xié)調的過程中形成自己的執(zhí)行藝術。四是判斷能力。政策執(zhí)行的外部環(huán)境具有不可預測性，執(zhí)行者常常會面臨抉擇，就需要有高超的洞察能力。對形勢發(fā)展做出正確的判斷，確保按質按量地完成任務。五是創(chuàng)新能力。只有擁有了較強的創(chuàng)新能力，才能夠根據(jù)中央政策。結合本地實際，創(chuàng)造性地完成任務。
　　綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行力的提高是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須著眼于我國當前的政治和經濟體制，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府存在的行政執(zhí)行力問題的特點和實際情況，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力狀況；營造良好的公共管理環(huán)境；加強政府行政執(zhí)行人員素質的培養(yǎng)；完善監(jiān)督體制，來提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)行