主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展探析

　　摘　要：改革開放以來，我國區(qū)域發(fā)展取得了巨大成就，但也積累了一些矛盾和問題。其中，最為突出的是，空間開發(fā)失序，資源和要素空間配置效率不高，人與自然和諧相處的關(guān)系遭到一定程度的破壞。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是對我國國土空間開發(fā)管理思路和戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新，是對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的豐富和深化，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，要求必須準(zhǔn)確把握主體功能區(qū)的基本內(nèi)涵，深刻認(rèn)識(shí)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大意義。
　　關(guān)鍵宇：主體功能區(qū)　區(qū)域發(fā)展　協(xié)調(diào)
　　中圖分類號：F207　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號：1004-4914(2010)09-028-02
　　
　　國家“十一五”規(guī)劃綱要明確提出：“各地要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，并按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)?！边@是國家規(guī)劃開始通過戰(zhàn)略引導(dǎo)，約束調(diào)控等多種手段，重塑國土空間開發(fā)利用合理格局。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是繼一系列重大區(qū)域發(fā)展政策之后，國家提出的又一重要舉措，對于促進(jìn)區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。
　　
　　一、主體功能區(qū)的科學(xué)內(nèi)涵
　　
　　功能區(qū)是根據(jù)使用功能和各共有部位的服務(wù)范圍而劃分的區(qū)域。而對于主體功能區(qū)，目前無論是在學(xué)術(shù)界還是在政府層面，對其概念和內(nèi)涵還沒有一個(gè)十分清晰的界定。國家“十一五”規(guī)劃綱要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，將特定區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元，即“職能空間”，一個(gè)這樣的空間只能有一種主要的職能，即主體功能，但它并不排斥其它職能，而且對于大多數(shù)空間來講往往都有一個(gè)以上的職能。從主體功能區(qū)“職能論”角度來看，主體功能區(qū)劃分是對一個(gè)空間系統(tǒng)各子系統(tǒng)的職能分工。其手段是劃定空間界線，其支撐是不同的功能區(qū)政策，其目的是促進(jìn)區(qū)域空間的高效協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　也有觀點(diǎn)認(rèn)為主體功能區(qū)是一種“政策空間”，體現(xiàn)的是不同政策在不同空問的落實(shí)，是國家意志自上而下的貫徹，而政策制訂的依據(jù)一方面是區(qū)域自身的條件和發(fā)展?jié)摿?，同時(shí)也包含國家總體發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略布局。在某種意義上，政策決定了一個(gè)區(qū)域的發(fā)展方向和發(fā)展規(guī)模，也就決定了其在更高層次區(qū)域內(nèi)的地位和作用。
　　主體功能區(qū)的“職能論”和“政策論”的根本區(qū)別在于主體功能區(qū)究竟是由客觀物質(zhì)世界(資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?所主導(dǎo)的“職能空間”還是由國家主觀意志(即區(qū)域發(fā)展政策)所主導(dǎo)的“政策空間”，這兩種認(rèn)識(shí)似乎都有失偏頗?！奥毮苷摗边^分強(qiáng)調(diào)區(qū)域的“基底”，認(rèn)為只要有相當(dāng)?shù)馁Y源環(huán)境條件和發(fā)展?jié)摿Γ涂梢愿咚侔l(fā)展，這實(shí)際上是就“區(qū)域”論“區(qū)域”，沒有考慮更大空間層次的總體戰(zhàn)略布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，容易陷入“環(huán)境決定論”的泥潭。而“政策論”認(rèn)為劃分功能區(qū)的目的，就是推行不同的區(qū)域發(fā)展政策，但政策制訂的依據(jù)仍需考慮區(qū)域的“基底”，并且在很多時(shí)候區(qū)域“基底”會(huì)成為政策制訂的主要依據(jù)。因此，我們不能人為地把區(qū)域“基底”和國家宏觀目標(biāo)割裂開來，實(shí)際上，主體功能區(qū)應(yīng)該是“地理空間+職能空間+政策空間”的復(fù)合體。地理空間在一定時(shí)間內(nèi)可以認(rèn)為是客觀的、永恒的、不可改變的；職能空間是主觀的、動(dòng)態(tài)的、易變的；政策空間可以是剛性的，也可以是柔性的。三種空間相互影響、相互制約。共同形成主體功能區(qū)。
　　由此可見，主體功能區(qū)可基本定義為：在一定時(shí)期內(nèi)，依據(jù)區(qū)域的自然地理?xiàng)l件、資源稟賦能力、發(fā)展現(xiàn)狀和潛力等，綜合考慮所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、發(fā)展地位、作用和特色等，同時(shí)結(jié)合國家政策支持力度以及國家的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略布局的協(xié)調(diào)度，所制定的具有特定功能并確定其主要職能的區(qū)域空間。
　　
　　二、主體功能區(qū)的基本區(qū)劃
　　
　　按照國家“十一五”規(guī)劃綱要形成主體功能區(qū)的要求，加強(qiáng)國土規(guī)劃，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局，不再簡單按照行政區(qū)來劃定所謂“經(jīng)濟(jì)區(qū)域”，避免重走過去“大一統(tǒng)”、“一刀切”式地單一強(qiáng)調(diào)各區(qū)內(nèi)GDP增長的“是”，而忽視自然資源、環(huán)境桌賦承載能力的“不”，幾乎不加節(jié)制地盲目開發(fā)，出現(xiàn)環(huán)境惡化和大量的自然災(zāi)害，付出了沉重的生態(tài)代價(jià)，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)，以至于出現(xiàn)“貧困化”的經(jīng)濟(jì)增長的老路，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之路。根據(jù)全國各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，并結(jié)合國家的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略布局將國土空間劃分為四大類主體功能區(qū)。
　　1.優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境承載力高，發(fā)展?jié)摿Ω?，?jīng)濟(jì)勢能也高，擁有國家的優(yōu)惠政策和較為完善的市場體系，使得政府引導(dǎo)力和市場配置力得以疊加，長期以來，對流動(dòng)人口、資本和其他生產(chǎn)要素產(chǎn)生了很強(qiáng)的外部拉力，優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)的開發(fā)密度較高，是強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)密集區(qū)和較高的人口密集區(qū)，大致相當(dāng)于膨脹區(qū)域，隨著勞動(dòng)力成本增加和土地資源緊缺等因素的影響，資源環(huán)境承載能力開始慢慢減弱。繼續(xù)發(fā)展的成本較高。
　　2.重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境承載力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好，但目前還未進(jìn)行大量的投資，人口集聚程度還不是很高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體水平不高，環(huán)境污染不十分嚴(yán)重，各類生產(chǎn)要素進(jìn)入該類區(qū)域的門檻較低，具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成本優(yōu)勢和環(huán)境優(yōu)勢。
　　3.限制開發(fā)區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境承載力較弱，發(fā)展?jié)摿χ械?，大?guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好，并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全。具體可分為農(nóng)業(yè)型限制開發(fā)區(qū)和生態(tài)型限制開發(fā)區(qū)，農(nóng)業(yè)型限制開發(fā)區(qū)是指一些國家重要的糧食生產(chǎn)基地和其他一些擔(dān)負(fù)國家糧食生產(chǎn)安全的地區(qū)。生態(tài)型限制開發(fā)區(qū)是指退耕還林還草地區(qū)，重要的水源保護(hù)區(qū)，水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)。
　　4.禁止開發(fā)區(qū)域。禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。在版圖上成點(diǎn)狀分布，包括243個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)，3l處世界自然文化遺產(chǎn)，1R7個(gè)國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，565個(gè)國家森林公園，138個(gè)國家地質(zhì)公園，面積共為1.1億公頃。
　　
　　三、主體功能區(qū)戰(zhàn)略進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展
　　
　　新中國成立特別是改革開放以來，我國區(qū)域發(fā)展取得了巨大成就，但也積累了一些矛盾和問題。其中，最為突出的是，空間開發(fā)失序，資源和要素空間配置效率低下，人與自然和諧相處的關(guān)系遭到一定程度的破壞。主體功能區(qū)的提出是對我國國土空間開發(fā)管理思路和戰(zhàn)略的一個(gè)重大創(chuàng)新，是對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的豐富和深化，是對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新和升華，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
　　1.主體功能區(qū)理論是對傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展理論的拓展和升華。一方面，在傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展理論中，“空間”作為一種資源，按要素的類型分為可流動(dòng)性要索和不可流動(dòng)性要素。一般而言，傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展理論是以可流動(dòng)性要素為研究對象的一種理論，它把區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題看成是一個(gè)中心和外圍的不斷轉(zhuǎn)換過程。雖然研究流動(dòng)性要素是研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主流，但對“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”這一研究主題而言，這種研究思路明顯不足。因?yàn)?，它是以空間資源的無限性為前提條件；僅考慮了空間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用；并在大部分的理論模型中都對空間因素作了同質(zhì)化的處理。
　　隨著區(qū)域發(fā)展實(shí)踐的深入，區(qū)域差距和可持續(xù)發(fā)展的問題日益突出，在傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展理論中人們找不到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，便開始尋求醫(yī)域協(xié)調(diào)發(fā)展的真實(shí)內(nèi)涵和空間資源在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的真正含義。如果考慮空間資源的有限性和差異性特征，人們發(fā)現(xiàn)空間資源具有雙重價(jià)值，一方面它是生產(chǎn)要素聚集的空間載體，另一方面又是人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境的提供者；這種雙重價(jià)值在不同的空間上的組合是不同的，要使空間資源的組合達(dá)到最優(yōu)化，就必須要考慮空間資源在不同空間的功能定位問題，即主體功能。只有在整體上對不同區(qū)域進(jìn)行功能定位。才有可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，主體功能區(qū)理論擴(kuò)大了空間資源，是對傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展理論的拓展。
　　另一方面，受傳統(tǒng)區(qū)域理論產(chǎn)生的時(shí)代背景的局限，經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對空間分布規(guī)律的研究一直停留在可流動(dòng)性要素的空間聚集層次，對空間資源自身尤其是對空間資源在功能上的互補(bǔ)性一直重視不足。隨著區(qū)域理論的發(fā)展，功能區(qū)的思想(即區(qū)域功能)在一些特定的發(fā)展領(lǐng)域形成。并在一些相對專業(yè)的領(lǐng)域?qū)嵤?。區(qū)域功能是根據(jù)空間單元的顯著區(qū)域功能，可以將空間劃分為不同的類型區(qū)，以突出不同類型區(qū)域的特殊功能。由于引致區(qū)域差異的原因是豐富的，既有歷史的、經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的原因，又有自然的、區(qū)位(包括邊疆)的原因，這樣，人們可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)中的具體需要，從不同的角度規(guī)定區(qū)域功能，甚至?xí)霈F(xiàn)同一區(qū)域范圍具有多重功能的現(xiàn)象。因此，功能區(qū)這種空間劃分雖然考慮了空間資源在區(qū)域發(fā)展中的作用，但沒有突出不同空間資源在區(qū)域發(fā)展中的顯著特征及重點(diǎn)功能。
　　而主體功能區(qū)充分考慮了區(qū)域的多樣性，并對區(qū)域發(fā)展的特殊性給予了必要的關(guān)注，更重要的是它超越了一些專業(yè)性功能區(qū)的缺陷，突出了空間資源的互補(bǔ)性特征，這就為空間資源優(yōu)化配置，為空間的雙重價(jià)值在整個(gè)空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大化提供了一種新思路。它是通過空間秩序再造，互補(bǔ)區(qū)域功能，優(yōu)化了空間資源，建立了空間秩序，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了一種有效途徑。因此，主體功能區(qū)理論是對空間資源功能互補(bǔ)的充分認(rèn)識(shí)，是傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展理論的升華。
　　2.主體功能區(qū)戰(zhàn)略是區(qū)域發(fā)展規(guī)律的再認(rèn)識(shí)和區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新。一方面，在市場經(jīng)濟(jì)全球化和產(chǎn)品內(nèi)分工的背景下。產(chǎn)業(yè)在空間上的聚集形式也在發(fā)生著變化，產(chǎn)生了“都市圈”經(jīng)濟(jì)，已成為當(dāng)今區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大趨勢。這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間效應(yīng)上出現(xiàn)了的“區(qū)域極化”特征。在空間格局上出現(xiàn)的“馬太效應(yīng)”越來越明顯。表現(xiàn)最明顯的是東西部的差距較大，南北發(fā)展不協(xié)調(diào)，一些區(qū)域出現(xiàn)了“不發(fā)展”。
　　另一方面，人與自然環(huán)境的關(guān)系存在著一個(gè)永恒的“生存悖論”，即如果人要對自然進(jìn)行改造，就有可能構(gòu)成對自然的破壞，形成環(huán)境危機(jī)，危及人的生存；如果不對自然進(jìn)行改造，就會(huì)因?yàn)槲镔|(zhì)生活資料的匱乏，發(fā)生資源危機(jī)，同樣危及人的生存。人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對自然環(huán)境的負(fù)效應(yīng)是同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和經(jīng)濟(jì)增長方式相關(guān)的，在發(fā)展中必須重新認(rèn)識(shí)和正確處理發(fā)展與自然、發(fā)展與環(huán)境、發(fā)展與生態(tài)的關(guān)系。
　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人口對資源環(huán)境壓力越來越大，“生存悖論”愈加明顯，不可流動(dòng)性要素的可持續(xù)性對區(qū)域發(fā)展的作用日益突出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要統(tǒng)籌考慮一方水土、一方經(jīng)濟(jì)和一方人口的協(xié)調(diào)關(guān)系，要充分考慮資源環(huán)境的約束。主體功能區(qū)是在人類活動(dòng)不超越資源與環(huán)境承載力的條件下，在充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)功能的前提下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是以空間資源優(yōu)化的方式來重新認(rèn)識(shí)“生存悖論”，對空間資源進(jìn)行優(yōu)化配置，逐步扭轉(zhuǎn)“區(qū)域極化”和“馬太效應(yīng)”局面，解決發(fā)展中的資源與環(huán)境困境是一種新的思路。因此，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是對區(qū)域發(fā)展規(guī)律的再認(rèn)識(shí)。
　　規(guī)律是對客觀事物的正確認(rèn)識(shí)，理論是對規(guī)律認(rèn)識(shí)的準(zhǔn)確表述。區(qū)域發(fā)展規(guī)律是對市場經(jīng)濟(jì)全球化和人與自然環(huán)境和諧發(fā)展的客觀認(rèn)識(shí)，主體功能區(qū)的空間資源優(yōu)化配置對區(qū)域發(fā)展來講是一種新思路，把區(qū)域發(fā)展的負(fù)效果在整個(gè)的空間上降低到最小程度。因此，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是對區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新。
　　3.主體功能區(qū)戰(zhàn)略是遏止社會(huì)不公的有效途徑。我國區(qū)域發(fā)展不平衡是客觀的，具有必性然，也將會(huì)長期存在，主體功能區(qū)不可能完全改變這一事實(shí)，甚至在部分區(qū)域有可能強(qiáng)化這一事實(shí)。但是主體功能區(qū)戰(zhàn)略是綜合考慮自然地理?xiàng)l件、建設(shè)現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿?，同時(shí)與國家的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略布局相協(xié)調(diào)，使各具特色的區(qū)域發(fā)展格局形成，城鄉(xiāng)、區(qū)域間公共服務(wù)，人均收入和生活水平差距擴(kuò)大的趨勢得到遏止，從而解決由區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致的社會(huì)不公問題，這是主體功能區(qū)劃分的重要原因之一，也是國家實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要目的之一。
　　一方面，主體功能區(qū)在很大程度上就是不同政策落實(shí)到不同空間的過程，這就要求在主體功能區(qū)規(guī)劃時(shí)確保劃分科學(xué)、合理、客觀，避免“長官意志”和“專家意志”，各部門、各社會(huì)團(tuán)體和各利益集團(tuán)充分交流，多談判，多協(xié)調(diào)，避免新的社會(huì)不公出現(xiàn)。
　　另一方面，主體功能區(qū)遏制人均收入和生活水平差距擴(kuò)大的趨勢，這就要求在主體功能區(qū)規(guī)劃時(shí)對存在的社會(huì)不公和將出現(xiàn)的社會(huì)不公進(jìn)行“補(bǔ)償”，按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，把優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的收益反哺到限制和禁止開發(fā)區(qū)域，最大程度地消除社會(huì)不公。因此，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是遏制社會(huì)不公的有效途徑。
　　科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是我們的努力方向，主體功能區(qū)戰(zhàn)略充分考慮區(qū)域的多樣性，通過對空間資源優(yōu)化配置，著力解決空間開發(fā)失序，資源和要素空間配置效率不高問題。體現(xiàn)出科學(xué)性；主體功能區(qū)戰(zhàn)略充分考慮經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相互適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，以適應(yīng)和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，體現(xiàn)出人與自然的和諧發(fā)展；主體功能區(qū)戰(zhàn)略打破行政區(qū)劃，堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是區(qū)域發(fā)展的重大創(chuàng)新，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的豐富和深化，具有科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)意