論廣州市民辦中小學(xué)教育30年的發(fā)展演變

　　摘　要：廣州市民辦中小學(xué)教育走過了30年的發(fā)展春秋。梳理和提煉其發(fā)展經(jīng)驗可以為當(dāng)下扣未來發(fā)展提供借鑒。廣州市民辦中小學(xué)30年來主要經(jīng)歷了恢復(fù)階段、辦學(xué)體系初步形成階段、初步規(guī)范發(fā)展階段和立法規(guī)范與促進(jìn)階段等四個階段。
　　關(guān)鍵詞：民辦中小學(xué)教育　30年　發(fā)展
　　中圖分類號：G40　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1004-4914(2010)09-016-02
　　
　　自改革開放以來，廣州市民辦中小學(xué)教育走過了30年的春秋，回顧30年來的發(fā)展歷程，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)可以為下一步的健康可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。廣州市民辦中小學(xué)教育的30年的發(fā)展演變有以下四個階段的特點：
　　
　　一、恢復(fù)階段(1979—1991年)
　　
　　這一時期，社會力量辦學(xué)以非學(xué)歷教育的短期培訓(xùn)為主，時值改革開放之初，急需實用型的各類人才；另外。由于“十年動亂”造成的“人才斷層”，使社會力量辦學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。1978年黨的十一屆三中全會的召開，確立了改革開放的國策，原有的由國家包辦基礎(chǔ)教育的辦學(xué)體制是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，教育內(nèi)容、教育方法整齊劃一，模式僵化，忽視了教育的豐富性和多樣性，難以充分實現(xiàn)教育目標(biāo)，實際上政府投入的基礎(chǔ)教育資源很難滿足人們龐大的和多樣化的教育需求，教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重短缺放慢了基礎(chǔ)教育發(fā)展的速度，導(dǎo)致了資源配置的不合理，公辦學(xué)校辦學(xué)條件差異懸殊。再加上全球興起的教育改革浪潮的推動，因此改變單一的政府投資的體制。實行多元化辦學(xué)，就成為突破基礎(chǔ)教育困境，加速其發(fā)展的必由之途。在此背景下民辦基礎(chǔ)教育又萌發(fā)出新芽，開始避步恢復(fù)。1987年《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》明確規(guī)定舉辦基礎(chǔ)教育是社會力量辦學(xué)的主要領(lǐng)域之一：“社會力量辦學(xué)……應(yīng)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的實際需要，主要開展各種類型的短期職業(yè)技術(shù)教育。崗位培訓(xùn)，中小學(xué)師資培訓(xùn)，基礎(chǔ)教育，社會文化和生活教育，舉辦自學(xué)考試的輔導(dǎo)學(xué)校(班)和繼續(xù)教育的進(jìn)修班?！庇纱嗣褶k基礎(chǔ)教育的發(fā)展具有了明確的政策依據(jù)。這一時期廣州市共有社會力量辦學(xué)100多所，大都是民主黨派辦學(xué)為主。這些民辦學(xué)校或機(jī)構(gòu)承擔(dān)的任務(wù)還不是社會主叉教育事業(yè)的辦學(xué)主體之一，他們存在的價值只是彌補(bǔ)國家財政投入不足，是對公辦教育的拾遺補(bǔ)缺。這種拾遺補(bǔ)缺的定位嚴(yán)重影響了民辦中小學(xué)的依法生存和發(fā)展的合法性，造成這種思想的來源在于對民辦教育的疑慮和誤解，誤認(rèn)為民辦教育就是私人投機(jī)行為。而非國家行為，不具有公益性質(zhì)。這種思想一直到鄧小平南巡講話之后才有所修正。
　　
　　二、辦學(xué)體系初步形成階段(1992--1996年)
　　社會團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和公民個人積極辦學(xué)，使社會力量辦學(xué)的結(jié)構(gòu)和辦學(xué)層次發(fā)生變化，非學(xué)歷教育從“輔導(dǎo)補(bǔ)課型”轉(zhuǎn)向“職業(yè)技術(shù)型”培訓(xùn)。各級各類的民辦教育都得到了較好的發(fā)展。國務(wù)院《教育改革與發(fā)展綱要》的頒布，讓辦學(xué)者積極導(dǎo)入市場經(jīng)濟(jì)的理念和機(jī)制，在堅持以職業(yè)教育、成人教育為主的同時。更多地涉足基礎(chǔ)教育和高等教育領(lǐng)域。廣州市民辦基礎(chǔ)教育迎來了第一個重要發(fā)展時期，廣州市的民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的改革發(fā)展保持了同步，而且還創(chuàng)造了數(shù)個全國第一：1987年出現(xiàn)第一所民辦高職院校，廣州市僑光財經(jīng)職業(yè)學(xué)校；1993年第一個關(guān)于民辦教育的管理法規(guī)出臺；1993年成立全國第一個民辦教育的黨支部——白云黨支部等。在政策層面上，由于鄧小平南巡講話開啟了執(zhí)政思想的大解放，破除了人們對民辦基礎(chǔ)教育的誤解，民辦中小學(xué)的拾遺補(bǔ)缺定位開始動搖。黨的十四大明確提出，“要改變國家包辦教育的局面，支持和鼓勵民間辦學(xué)?！?994年原國家教委頒發(fā)了《關(guān)于在90年代基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲的實施意見》，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)教育地方辦學(xué)為主、多渠道辦學(xué)的原則，辦學(xué)形式上倡導(dǎo)“民辦公助”、“公辦民助”。在中小學(xué)校舍建設(shè)中，采取“兩條腿走路”方針，實行國家、社會和個人的多渠道投資體系。應(yīng)該說這種制度安排盡管采取的是國家與個人“合資辦學(xué)”的形式，但國家是絕對“控股方”，個人投資僅僅是補(bǔ)充而已，但是已經(jīng)打破了義務(wù)教育由國家壟斷的局面。以鄧小平同志的南巡講話為契機(jī)，我國民辦基礎(chǔ)教育由此進(jìn)入制度化演進(jìn)階段。其典型標(biāo)志是在此階段形成了民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展的方針：“國家對社會團(tuán)體和公民依法辦學(xué)。采取積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針。”拾遺補(bǔ)缺的說法開始動搖，但并不意味著政策對民辦中小學(xué)教育開始進(jìn)一步放松。
　　
　　三、初步規(guī)范發(fā)展階段(1997--2001年)
　　
　　1997年國務(wù)院頒發(fā)《社會力量辦學(xué)條例》，民辦基礎(chǔ)教育的發(fā)展有了第一部專門指導(dǎo)和規(guī)范性質(zhì)的專門法。它加強(qiáng)了依法治教、依法辦學(xué)、依法管理。相比民辦高等教育和民辦幼兒教育的快速發(fā)展，民辦中小學(xué)教育卻遇到了新政策的強(qiáng)大束縛，1997年的《社會力量辦學(xué)條例》規(guī)定社會力量應(yīng)當(dāng)以舉辦實施職業(yè)教育、成人教育、高級中等教育和學(xué)前教育機(jī)構(gòu)為重點，明確提出社會力量舉辦實施義務(wù)教育的機(jī)構(gòu)作為國家實施義務(wù)教育的補(bǔ)充。到了1999年《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》政策又做了微調(diào)，規(guī)定在保證適齡兒童、少年均能就近進(jìn)入公辦小學(xué)和初中的前提下，可允許設(shè)立少數(shù)民辦小學(xué)和初中，在這個范圍內(nèi)提供擇校機(jī)會，同時積極發(fā)展以社區(qū)為依托的，公辦與民辦相結(jié)合的幼兒教育。短短兩年時間民辦基礎(chǔ)教育的政策已經(jīng)完成從“補(bǔ)充”再到“允許少數(shù)存在”的限制轉(zhuǎn)變。而在此期間廣州市民辦中小學(xué)在政策層面上也做了很多規(guī)范的工作，并沒有落實限制的做法，這是一個可喜的突破。比如貫徹落實教育部《流動兒童少年就讀暫行辦法》，在天河、白云、海珠等流動人口集中地區(qū)招收了78964名適齡兒童少年入讀，全市共有29所流動人口子女學(xué)校，在校生逾萬人，市政府出臺《廣州市未成年外籍學(xué)員就學(xué)管理暫行辦法》，加強(qiáng)和完善了對外籍學(xué)員的管理。1999年。市教育局、市人事局聯(lián)合發(fā)文規(guī)定，要求歸口管理民辦學(xué)校教師。各級教育行政部門按照社會力量辦學(xué)分級審批分級管理的原則。分級管理民辦學(xué)校教師申報教師資格和專業(yè)技術(shù)職稱工作，對符合條件的教師，按規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定、評定或推薦上報，并協(xié)助勞動部門、人事部門和其他有關(guān)部門維護(hù)教師的合法權(quán)益。2001年啟動市一級民辦學(xué)枝的評估工作，時民辦中小學(xué)的辦學(xué)條件和管理情況進(jìn)行評估，保障了教學(xué)質(zhì)量。
　　
　　四、立法規(guī)范與促進(jìn)階段(2002年至今)
　　
　　盡管20世紀(jì)90年代初《社會力量辦學(xué)條例》對民辦基礎(chǔ)教育的發(fā)展起到了指引與規(guī)范作用，但其制定時民辦教育發(fā)展的不夠成熟，對民辦學(xué)校的性質(zhì)定位、民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的歸屬、民辦學(xué)校投入者的回報、民辦學(xué)校教師職務(wù)的評聘、民辦學(xué)校學(xué)生的權(quán)益、民辦學(xué)校的財產(chǎn)管理、教育行政部門的管理權(quán)限和范圍等等問題，《社會力量辦學(xué)條例》都沒有深入涉及或者規(guī)定不明。因此，民辦學(xué)校的合法權(quán)益不能得到有效的保障。2002年《民辦教育促進(jìn)法》的頒布，標(biāo)志著民辦基礎(chǔ)教育的管理從以依靠行政手段為主向以法律手段為主的轉(zhuǎn)變?！睹褶k教育促進(jìn)法》還破解了《社會力量辦學(xué)條例》無力解決的四大難題，即民辦學(xué)校界定、辦學(xué)性質(zhì)(營利與否)、產(chǎn)權(quán)歸屬、“國民”待遇等。此外，還制定了七大優(yōu)惠政策：“第四十四條：縣級以上各級人民政府可以設(shè)立專項資金。用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎勵和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個人。第四十五條：縣級以上各級人民政府可以采取經(jīng)費(fèi)資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以挾持。第四十六奈：民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策。第四十七條：民辦學(xué)校依照國家有關(guān)法律、法規(guī)，可以接受公民、法人或者其他組織的捐贈。國家對向民辦學(xué)校捐贈財產(chǎn)的公民、法人或者其他組織按照有關(guān)規(guī)定給予稅收優(yōu)惠，并子以表彰。第四十八條：國家鼓勵金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。第四十九：條人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。第五十條：新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。教育用地不得用于其他用途。當(dāng)然民辦學(xué)校在享受權(quán)利的同時也要履行義務(wù)?！边@部法律的實施比以前更能大大滿足了民辦基礎(chǔ)教育對其發(fā)展所需的公平的政策和制度環(huán)境的訴求，尤其是2004年4月實施的《民辦教育促進(jìn)法實施條例》為民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展注入了生機(jī)與活力。它對《民辦教育促進(jìn)法》第四十九條的內(nèi)容作出詳盡的法律解釋，明確提出要對承擔(dān)義務(wù)教育的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)接受義務(wù)教育學(xué)生的數(shù)量和當(dāng)?shù)貙嵤┝x務(wù)教育的公辦學(xué)校的生均教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。與此同時，民辦基礎(chǔ)教育政策也發(fā)生了可喜的變化，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)強(qiáng)調(diào)充分利用社會資源，大力支持和促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展，形成公辦教育與民辦教育共同發(fā)展的格局，促進(jìn)教育總量的不斷增長和教育改革的不斷深化?！睹褶k教育促進(jìn)法》的頒布是民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展歷史上的里程碑式的事件。
　　但是，令人遺憾的是廣州市民辦中小學(xué)教育并沒有迎來人們期望的迅猛發(fā)展。一方面在于殘酷的市場競爭，一些經(jīng)營管理不善的民辦中小學(xué)被淘汰出局。為此廣州市12所吸納教育儲備金的高收費(fèi)民辦中小學(xué)，自1999年開始，停止收取還本形式的教育儲備金。以降低辦學(xué)風(fēng)險，轉(zhuǎn)為按教育成本計收學(xué)雜費(fèi)。這類學(xué)校的收費(fèi)項目、標(biāo)準(zhǔn)由學(xué)校提出。經(jīng)物價部門核準(zhǔn)后執(zhí)行；原收取的教育儲備金要清退，如一時困難的，可以校產(chǎn)做抵押貸款清退，并要求按合同5年內(nèi)分期清退，未清退部分按國家法定的存款利率計息計入收費(fèi)，用于抵交學(xué)生應(yīng)納學(xué)雜費(fèi)，差額部分多退少補(bǔ)。還出臺了《廣州市民辦學(xué)校財務(wù)會計管理規(guī)定》以防范金融漏洞。另一方面，一個重要原因在于《民辦教育促進(jìn)法》允許名校辦民校，這樣一來，由于制度不健全，生成了很多假民辦。擠壓了真民辦的生存空間，尤其是打壓了高收費(fèi)學(xué)校的拓展空間，造成了不太公平的競爭環(huán)境。同時為了不造成國有資產(chǎn)流失，廣州市出臺《廣州市公辦學(xué)校用于參與舉辦民辦學(xué)校的國有資產(chǎn)管理辦法》，規(guī)定了公辦學(xué)校使用國有資產(chǎn)參與舉辦民辦學(xué)校的申報辦法、必須履行的程序、收入管理渠道、違規(guī)行為認(rèn)定等內(nèi)容，為維護(hù)國有資產(chǎn)的完整和保值增值提供法律依據(jù)，也在一定意義上增加了競爭環(huán)境的公平，緩解了高收費(fèi)學(xué)校的不公正待遇。另外，還有一個原因在于自2004年市委市政府全面啟動教育強(qiáng)市工作，公辦學(xué)校因此辦學(xué)奈件、布局調(diào)整、師資隊伍等方面得到很大增強(qiáng)，大大增加了公辦學(xué)校對生源的吸引力。與此同時很多民辦中小學(xué)的校舍相較之下顯得寒酸，辦學(xué)條件方面對生源的吸引力降低。對民辦中小學(xué)更重的沖擊在于廣州市義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策。很多生源向公辦學(xué)?；亓?。不僅如此，隨著公辦學(xué)校教師待遇的提高，2008年12月，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的指導(dǎo)意見》，決定從2009年1月1日起，在全國義務(wù)教育學(xué)校實施繢效工資，確保義務(wù)教育教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平，同時對義務(wù)教育學(xué)校離退休人員發(fā)放生活補(bǔ)貼。這是落實《教師法》第六章第25條之規(guī)定“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平并逐步提高”的重大舉措。很多民辦中小學(xué)由于自身實力的限制以及陷入的惡化的競爭環(huán)境，并不能保障教師享有公辦學(xué)校的類似待遇，因此教師的回流也是影響民辦學(xué)?？旖莅l(fā)展的障礙。
　　總而言之，經(jīng)過30年的發(fā)展。廣州市民辦中小學(xué)從無到有，并一步步成為基礎(chǔ)教育的重要組成部分。下一步的發(fā)展主要側(cè)重于內(nèi)涵提升，而不是規(guī)模發(fā)展。具體而言：以前的“高收費(fèi)學(xué)?！苯?jīng)過激烈的市場競爭及“儲備金改制”的雙重壓力之后，走出了一條“國際化的教育理念、多樣化的特色課程、多國化的師生結(jié)構(gòu)、多元化的文化氛圍、外向型的培養(yǎng)目標(biāo)”等“國際化”的特色之路。辦學(xué)較好的打工子弟學(xué)校和小區(qū)配套學(xué)校經(jīng)過多年的經(jīng)營，已經(jīng)在中低端教育市場站穩(wěn)腳跟并且有迅速做強(qiáng)的趨勢。這一類民辦學(xué)校瞄準(zhǔn)流動人群的教育需求，提供比較規(guī)范且基本合乎義務(wù)教育國家標(biāo)準(zhǔn)的教育服務(wù)，在辦學(xué)過程中把握了種種機(jī)緣，并且發(fā)揮了企業(yè)家精神，在做大做強(qiáng)的同時為國家義務(wù)教育階段的流動兒童入學(xué)敞開了大門，繼續(xù)為政府排憂解