制度變遷視角下行政權(quán)力清單制度的法治效應(yīng)分析

■李 滔

制度變遷視角下行政權(quán)力清單制度的法治效應(yīng)分析

■李 滔

行政權(quán)力清單制度是行政體制改革中直指行政權(quán)力架構(gòu)的重要改革措施，其將會(huì)對(duì)行政體制的制度變遷產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。行政權(quán)力清單制度的建立，將會(huì)明晰行政權(quán)力邊界，使行政權(quán)力范圍及其責(zé)任變得可計(jì)算，使高度集中行政體制弊端在宏觀和微觀兩個(gè)層面得到有效遏制；行政權(quán)力清單制度將使地方政府成為制度創(chuàng)新的重要參與者，并且實(shí)現(xiàn)微觀行為中潛在制度利益最大化與行政法治掛鉤，使法治理念和法治原則徹底擺脫“制度工具論”的困擾，對(duì)制度約束下的行政創(chuàng)新行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

行政權(quán)力清單制度；制度變遷；報(bào)酬遞增；行政法治

現(xiàn)代法治國家中的政府，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照依法行政的基本法治原則對(duì)行政權(quán)加以運(yùn)用和行使，以貫徹和實(shí)施法律，從而實(shí)現(xiàn)依法治國。法治國家中，行政權(quán)體現(xiàn)出有限性和受控制性，我國的行政體制改革也正向全面加強(qiáng)法治，強(qiáng)化控制行政權(quán)的改革路徑推進(jìn)。2014年 10月，十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，將依法治國方略上升到了國家生活的新高度，并開始從上而下推進(jìn)行政權(quán)力清單整理工作。

2015年3月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），要求省級(jí)政府2015年年底前、市縣兩級(jí)政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。

建立行政權(quán)力清單制度是一項(xiàng)全新的行政體制改革措施，那么，如何從行政體制改革的角度，看待和理解行政權(quán)力清單整理工作所帶來的制度效應(yīng)，以及所產(chǎn)生的法治效果？本文試圖通過引入制度變遷理論，以公共服務(wù)產(chǎn)品供需關(guān)系來研究政府與社會(huì)之間的互動(dòng)與博弈，觀察并分析行政機(jī)關(guān)在行政權(quán)力清單整理工作中的制度目標(biāo)與法治目的，從而對(duì)行政權(quán)力清單整理工作的法治效應(yīng)做出清晰的闡述和預(yù)測(cè)。

一、制度變遷理論概述

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注既定制度條件下，個(gè)體之間交易行為中交易成本計(jì)算與宏觀經(jīng)濟(jì)制度因素之間的關(guān)系，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的制度變遷與微觀交易行為中制度規(guī)則對(duì)交易成本的成功變更有著密切聯(lián)系。假設(shè)將行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的行政關(guān)系視為公共服務(wù)產(chǎn)品的供需關(guān)系，將行政行為視為雙方所進(jìn)行的公共服務(wù)產(chǎn)品交易行為，那么，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)對(duì)于行政領(lǐng)域的現(xiàn)象研究有著極大的借鑒價(jià)值和意義。當(dāng)前的行政權(quán)力清單制度是直指行政權(quán)力架構(gòu)的重要改革措施，將會(huì)對(duì)行政體制的制度變遷產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。行政權(quán)力清單制度會(huì)對(duì)行政體制宏觀和微觀兩個(gè)層面產(chǎn)生一系列效應(yīng)，要科學(xué)地、充分地認(rèn)識(shí)這些效應(yīng)，并能夠引導(dǎo)這些效應(yīng)乃至整個(gè)行政體制改革向我們所期望的法治進(jìn)路發(fā)展，有必要以制度變遷理論的視角審視當(dāng)前行政體制現(xiàn)狀與行政權(quán)力清單制度。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束。”［1］3“制度通過為人們提供日常生活的規(guī)則來減少不確定性?！保?］4所謂制度，就是指為社會(huì)行為提供穩(wěn)定性和有意義的、認(rèn)知的、規(guī)范的和管理的結(jié)構(gòu)與行為［1］124。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基點(diǎn)，在于交易行為有交易成本，交易雙方都需支付交易費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)制度是經(jīng)濟(jì)行為中，交易雙方為減少自己的交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而自發(fā)形成并按照經(jīng)濟(jì)行為規(guī)則（包括正式約束和非正式約束）進(jìn)行交易——甚至連企業(yè)組織也是作為減少交易費(fèi)用而存在的：“在科斯看來，交易費(fèi)用是企業(yè)存在的基礎(chǔ)。當(dāng)信息與實(shí)施無需成本時(shí)，很難想象組織還能起到什么重要作用。”［1］101在《西方世界的興起》一書中，諾思明確地指出：“有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，一個(gè)有效率的經(jīng)濟(jì)組織在西歐的發(fā)展正是西方興起的原因之所在?！?/p>

“制度在社會(huì)中的主要作用，是通過建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定（但不一定是有效的）結(jié)構(gòu)來減少不確定性。然而，制度的穩(wěn)定性絲毫不否定它們處于變遷之中這一事實(shí)?！保?］7制度存在不可避免地導(dǎo)致制度變遷，變遷的根源在于交易行為雙方減少交易費(fèi)用，謀求自身利益最大化的互動(dòng)過程。制度隨著社會(huì)成員的不斷交易而發(fā)生變遷，制度變遷的歷史軌跡絕大部分是連續(xù)性的、漸進(jìn)的長(zhǎng)期進(jìn)程。制度的變遷，將重塑社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為。

制度變遷中，制度有成功的可能，也有失敗的風(fēng)險(xiǎn)。左右制度成敗的關(guān)鍵因素，在于制度的報(bào)酬遞增特征和以明顯的交易費(fèi)用為其特征的不完全市場(chǎng)。在制度變遷中，即使先進(jìn)制度中的報(bào)酬遞增特征能引導(dǎo)交易者選擇利益最大化的制度，但交易者受制于自身的信息限制導(dǎo)致的交易費(fèi)用壁壘，以及非正式約束等一系列制度規(guī)則影響，并不一定都能做出正確選擇，從而將經(jīng)濟(jì)體引入不同的歷史演進(jìn)路徑。諾思在對(duì)比17世紀(jì)西班牙的衰落和英國崛起中制度變革成敗的原因后，得出制度中正式約束和非正式約束所共同塑造的制度報(bào)酬遞增特征致使兩個(gè)采取相近似改革措施的國家會(huì)走上不同道路的結(jié)論。諾思認(rèn)為，制度是交易雙方在追求自身交易費(fèi)用最低，利益最大化的博弈中形成，但并非所有變遷的制度都表現(xiàn)出具有這樣的目的并達(dá)到這樣的效能，有一部分非正式約束在制度變遷時(shí)遠(yuǎn)比正式約束要復(fù)雜，其變遷進(jìn)程遠(yuǎn)落后于正式約束，其低績(jī)效會(huì)與制度的整體績(jī)效背道而馳：對(duì)于制度改革者而言，以根深蒂固的文化傳承因素為基礎(chǔ)的非正式約束會(huì)在改革者對(duì)正式約束進(jìn)行“一攬子”改革后，仍然保持著強(qiáng)勁的生存韌性?！半S著時(shí)間的推移，結(jié)果往往是：在兩個(gè)方向上，所有的約束都將重構(gòu)，繼而產(chǎn)生出一個(gè)新的均衡，這種均衡遠(yuǎn)不是那么的革命?！保?］125

當(dāng)下的制度變遷理論將制度變遷模式分為誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷兩種模式。誘致性變遷是指“現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群（個(gè)）人，在相應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”；相反，強(qiáng)制性變遷則是“由政府命令和法律引入和實(shí)行”［2］384。這兩種變遷模式都可以達(dá)到制度變遷的目的，而在制度變遷過程中，誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷會(huì)交織在一起，形成各個(gè)國家所特有的制度變遷演進(jìn)路徑。

二、行政權(quán)力清單制度的改革目標(biāo)

行政權(quán)力清單制度，是政府推行行政體制改革中十分重要的一環(huán)，要求從中央到地方各級(jí)人民政府及其工作部門，按照既定的種類和事項(xiàng)，梳理、列舉并公開自己所擁有的行政權(quán)，建立與之相對(duì)應(yīng)的責(zé)任清單。與之前的改革措施不同的是，行政權(quán)力清單制度通過體制頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)實(shí)質(zhì)性體制分權(quán)化改革，以明確各個(gè)層級(jí)與同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的行政權(quán)力架構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)行政體制的“倒逼式”改革。

（一）行政權(quán)力與行政體制的理論關(guān)系

馬克斯·韋伯認(rèn)為：“權(quán)力是某種社會(huì)關(guān)系中一個(gè)行動(dòng)者將處于不顧反對(duì)而貫徹自己意志的概率，不管這種概率所依據(jù)的基礎(chǔ)是什么?！保?］36行政權(quán)力是現(xiàn)代國家在憲政體制下，將執(zhí)行和貫徹國家意志（具體化為法律條文）的國家權(quán)力賦予國家行政機(jī)關(guān)而形成的特殊國家權(quán)力。行政機(jī)關(guān)所有的能力均源于行政權(quán)力。作為以國家力量背書的行政權(quán)力，其內(nèi)容十分豐富，社會(huì)管理過程中，行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用行政權(quán)力構(gòu)建有別于民事法律關(guān)系的行政法律關(guān)系，直接或者間接地影響公民、法人或者其他組織的行為，以實(shí)現(xiàn)國家法律。

行政體制既是行政權(quán)力的制度載體，也是對(duì)行政權(quán)力在國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的有效分配。行政體制是指國家行政機(jī)關(guān)為行使行政權(quán)力，對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)置；對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)職權(quán)進(jìn)行劃分，并規(guī)范內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間關(guān)系與運(yùn)行的各種制度的總稱。行政體制表現(xiàn)為各種形式的規(guī)則，包括組織規(guī)則、行為規(guī)則、關(guān)系規(guī)則等等。這些規(guī)則從內(nèi)容上劃分，包括職能劃分、權(quán)力配置、運(yùn)作規(guī)則、法律保障等內(nèi)容；從形式上劃分，則包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則。

行政體制與行政權(quán)力有著緊密的聯(lián)系，兩者具有內(nèi)容與形式上的辯證關(guān)系特征：

首先，行政權(quán)力是行政體制的核心內(nèi)容，行政體制中的每一個(gè)單位——行政主體根據(jù)自己和其他主體的行政權(quán)力進(jìn)行設(shè)計(jì)和互動(dòng)，體制中每一個(gè)行政主體之間的行政權(quán)力關(guān)系決定整個(gè)行政體制的總體架構(gòu)。行政權(quán)力是行政體制應(yīng)當(dāng)承載的內(nèi)容，不與行政權(quán)力發(fā)生聯(lián)系的行政體制沒有存在的意義——即使是非正式的體制規(guī)則，實(shí)質(zhì)上與行政權(quán)力也有密切關(guān)系。

其次，行政體制是行政權(quán)力據(jù)以存在和發(fā)生作用的必須形式，行政權(quán)力需要通過行政體制來實(shí)現(xiàn)其權(quán)能。行政體制與行政權(quán)力相適應(yīng)，服從于行政權(quán)力，有什么樣的行政權(quán)力，就有什么樣的行政體制。

在兩者的互動(dòng)關(guān)系中，兩者相互依存，又相互進(jìn)行矛盾運(yùn)動(dòng)。行政權(quán)力起決定作用，而行政體制對(duì)行政權(quán)力產(chǎn)生巨大的反作用。行政權(quán)力內(nèi)容和架構(gòu)從根本上決定行政體制形式，行政體制形式則作用于行政權(quán)力架構(gòu)，影響行政權(quán)力的效能發(fā)揮。

根據(jù)行政權(quán)力與行政體制的辯證關(guān)系，行政體制要進(jìn)行改革，必然觸及行政權(quán)力；行政體制改革要取得成功，行政權(quán)力作為體制核心內(nèi)容，必然需要做出相應(yīng)調(diào)整。要進(jìn)行全面的行政體制改革，必然要改變行政權(quán)力在行政組織中的配置格局，只有行政權(quán)力配置格局改變，行政組織乃至行政體制方會(huì)發(fā)生相應(yīng)的改變；同時(shí)，要進(jìn)行行政體制改革，也可以通過改變行政主體的行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)“由里到外”“釜底抽薪”的改革。

（二）行政權(quán)力清單制度直指高度集權(quán)化行政體制弊端

在現(xiàn)代憲政國家中，行政機(jī)關(guān)通過法律獲得行政權(quán)力，并按照行政體制安排，在行政機(jī)關(guān)中分配行政權(quán)力，行政權(quán)力是行政機(jī)關(guān)存在的根本原因，沒有行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)是不存在的。行政機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)力具有有限性，不存在無限制的行政權(quán)力；從立法技術(shù)角度來看，這些行政權(quán)力可以被行政機(jī)關(guān)羅列出來。由此看來，行政權(quán)力清單整理工作是每個(gè)行政機(jī)關(guān)都可以完成的。

為什么在深化行政體制改革的當(dāng)前進(jìn)行行政權(quán)力清單整理工作？其現(xiàn)實(shí)原因，源于我國行政體制內(nèi)長(zhǎng)期存在的高度集權(quán)化行政體制所產(chǎn)生的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)失調(diào)。法治的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是旨在控制權(quán)力的“權(quán)力—責(zé)任”制度設(shè)計(jì)：權(quán)力有多大，責(zé)任就有多大。高度集權(quán)化行政管理體制扭曲了這一權(quán)力結(jié)構(gòu)，其與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，在行政體制內(nèi)部，行政權(quán)高度集中于上級(jí)，行政活動(dòng)極度依賴行政層級(jí)的權(quán)威，科層制弊端嚴(yán)重；在行政體制外部，行政權(quán)干預(yù)社會(huì)生活，打壓游離于行政權(quán)控制范圍之外的社會(huì)力量。

改革開放后，高度集中的經(jīng)濟(jì)體制被打破，從正式約束中被逐步剝離，但高度集權(quán)化的新政體制所產(chǎn)生的非正式約束并未被徹底改變。綜觀改革開放歷史進(jìn)程，行政體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，盡管當(dāng)前的行政體制改革取得了很多卓有成效的改革成果，但改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的高度集權(quán)化行政體制的非正式約束仍然深植于行政體制內(nèi)部，使行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制受到體制極大影響：

1.行政權(quán)力模糊化，上級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)力被變相放大

高度集權(quán)化行政體制的顯著特征，在于行政權(quán)力模糊，權(quán)力架構(gòu)缺乏穩(wěn)定性，從而使下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，開展行政行為時(shí)，模糊的行政權(quán)力使其無法計(jì)算自己行為的交易費(fèi)用，而不得不極度依賴來自行政上級(jí)的指示。上級(jí)機(jī)關(guān)的指示成為行政行為權(quán)力邊界的標(biāo)準(zhǔn)，致使上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力被變相放大，下級(jí)機(jī)關(guān)被迫養(yǎng)成“唯上”習(xí)氣以自保。

2.行政責(zé)任被變相轉(zhuǎn)移，造成權(quán)力架構(gòu)失衡

上級(jí)機(jī)關(guān)的行政權(quán)力被變相放大的同時(shí)，行政行為所產(chǎn)生的行政責(zé)任并未發(fā)生轉(zhuǎn)移，上級(jí)機(jī)關(guān)依靠行政層級(jí)實(shí)現(xiàn)“有權(quán)力而無責(zé)任”的狀態(tài)，使行政權(quán)力與行政責(zé)任脫離，對(duì)整個(gè)行政權(quán)力“權(quán)力—責(zé)任”的架構(gòu)體系造成極大破壞。過去的腐敗治理中，查處腐敗總會(huì)在行政層級(jí)上受到限制，止步不前，其關(guān)鍵問題在于“權(quán)力—責(zé)任”的架構(gòu)體系被扭曲，上級(jí)機(jī)關(guān)的法律責(zé)任無從追究，自新一屆政府執(zhí)政以來開展一系列“打老虎”的新形態(tài)反腐政策，實(shí)現(xiàn)了腐敗治理工作的層級(jí)突破，才極大扭轉(zhuǎn)了腐敗治理止步不前的被動(dòng)局面。

3.行政權(quán)力缺乏監(jiān)督，造成行政權(quán)力濫用亂象

由于權(quán)力過于集中，上級(jí)行政機(jī)關(guān)既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，忙于事務(wù)，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)疏于監(jiān)督，甚至有的上級(jí)機(jī)關(guān)抱有放松監(jiān)督或者不監(jiān)督，以交換不承擔(dān)下級(jí)機(jī)關(guān)行政違法的法律責(zé)任的權(quán)力交易心態(tài)，導(dǎo)致下級(jí)機(jī)關(guān)“一管就死，一放就亂”的行政亂象成為常態(tài)，腐敗出現(xiàn)體制化傾向。

4.行政權(quán)力越權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，同級(jí)機(jī)關(guān)之間“搶權(quán)大戰(zhàn)”屢見不鮮

高度集權(quán)化行政體制下，同級(jí)行政機(jī)關(guān)的越權(quán)糾紛與行政權(quán)力模糊化息息相關(guān)，作為糾紛解決的上級(jí)機(jī)關(guān)，為了維持行政權(quán)力的模糊狀態(tài)，并不會(huì)徹底解決行政越權(quán)糾紛，也不會(huì)建立體制上的解決途徑，從而導(dǎo)致行政權(quán)力的行使受到縱容，同級(jí)機(jī)關(guān)之間各自為政，“權(quán)力戰(zhàn)爭(zhēng)”無法停止。

綜上所述，行政權(quán)力高度集中的行政管理體制中，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)受到體制的科層制架構(gòu)所左右，產(chǎn)生行政權(quán)力邊界的模糊與運(yùn)行的混亂狀態(tài)，形成行政權(quán)力被行政體制“綁架”的局面，其體制狀態(tài)誠如鄧小平同志說的那樣，“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)管了許多不該管、管不好、管不了的事”［4］328。建立行政權(quán)力清單制度，是中央政府推動(dòng)行政體制進(jìn)行制度變遷的重要舉措，其目的直指體質(zhì)病根所在，即現(xiàn)行行政體制中仍然存在的高度集中的行政管理體制弊端所造成的權(quán)力混亂狀態(tài)。

三、行政權(quán)力清單制度變遷進(jìn)路分析

（一）制度變遷效果分析

中國的行政體制亟待改革，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。中央政府以行政命令的方式推行行政權(quán)力清單制度改革，屬于典型的強(qiáng)制性制度變遷模式。行政權(quán)力清單制度的推行，將推動(dòng)行政體制變遷進(jìn)程加速，但這并不預(yù)示著中央政府將要開始推行“一攬子”改革，以強(qiáng)制性變遷模式實(shí)現(xiàn)行政體制改革，而是通過行政權(quán)力清單制度打破集權(quán)化體制束縛，向地方政府實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性分權(quán)，借以扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有行政體制的報(bào)酬遞增特征，從而引發(fā)地方政府自發(fā)推動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)誘致性行政體制改革的發(fā)生。

作為制度的一部分，行政權(quán)力清單制度的推行，將會(huì)對(duì)行政體制由高度集權(quán)制向分權(quán)制轉(zhuǎn)變，并產(chǎn)生以下變遷推力：

1.明晰行政權(quán)力邊界，使行政權(quán)力范圍及其責(zé)任變得可計(jì)算

行政權(quán)力清單制度最直接的目的，在于防止權(quán)力模糊。當(dāng)前，高度集權(quán)化行政體制所遺留下來的正式約束已逐步發(fā)生變遷，而其弊端多以非正式約束的形式，影響整個(gè)行政體制的績(jī)效，關(guān)鍵在于各個(gè)行政組織行政權(quán)力仍然不能依照法治原則厘清自己的行政權(quán)力，使其不能做出理性判斷。歸根結(jié)底，行政權(quán)力清單制度就是為各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其官員，提供進(jìn)行行政行為達(dá)到法治狀態(tài)所必需的交易費(fèi)用最基本的計(jì)算公式。

行政權(quán)力清單制度將權(quán)力清單與責(zé)任清單同時(shí)推進(jìn)，是中央政府從制度上建立和鞏固“權(quán)力—責(zé)任”權(quán)力法治架構(gòu)的具體舉措。隨著行政權(quán)力清單制度的逐步推進(jìn)，重構(gòu)并夯實(shí)行政權(quán)力，使行政權(quán)力濫用和行政權(quán)力越權(quán)在正式約束中受到負(fù)面評(píng)價(jià)，并使這些負(fù)面評(píng)價(jià)變得可計(jì)算，且不受他人態(tài)度而發(fā)生改變，從而使行政官員在合法與違法之間準(zhǔn)確判斷自己行為的費(fèi)用成本，做出理性的判斷。

2.行政權(quán)力清單制度為減少公共服務(wù)產(chǎn)品供需雙方的交易費(fèi)用創(chuàng)造可能

變遷的主角，是那些能對(duì)根植于制度框架內(nèi)的激勵(lì)做出反應(yīng)的個(gè)人企業(yè)家［1］114。行政權(quán)力清單制度，使各個(gè)行政組織在制度上成為可以在各自行政權(quán)力范圍內(nèi)做理性判斷的“企業(yè)家”。無論在橫向或者是縱向上，行政體制內(nèi)的行政組織都因此獲得制度上的獨(dú)立性。這將為各級(jí)政府在公共服務(wù)產(chǎn)品的供需關(guān)系中，變成主動(dòng)與社會(huì)大眾進(jìn)行議價(jià)，通過改革創(chuàng)新以謀求潛在制度收益的“第一行動(dòng)集團(tuán)”①“第一行動(dòng)集團(tuán)”是指那些能預(yù)見到潛在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益，并認(rèn)識(shí)到只要進(jìn)行制度創(chuàng)新就能獲得這種潛在利益的人。提供制度支持。

同時(shí)，行政權(quán)力清單制度也為社會(huì)大眾提供足夠的行政權(quán)力信息，在與政府組織進(jìn)行互動(dòng)時(shí)，將極大地減少社會(huì)大眾與行政組織進(jìn)行行政行為所需支付的交易費(fèi)用。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，信息是交易費(fèi)用中最重要的組成部分，占有極大的費(fèi)用比例。行政權(quán)力清單制度規(guī)制了各個(gè)行政組織的權(quán)力與責(zé)任，為不熟悉行政體制和行政組織的社會(huì)大眾維護(hù)自己的合法權(quán)益提供明確指向，并可以對(duì)互動(dòng)行為選擇所產(chǎn)生的后果有可以大致計(jì)算的制度標(biāo)準(zhǔn)，可以預(yù)見，社會(huì)大眾對(duì)行政行為的反應(yīng)以及選擇將會(huì)在其追求利益最大化目標(biāo)的指引下變得有理性，從而為公共服務(wù)產(chǎn)品供需雙方的接觸、談判、交鋒、妥協(xié)與合作提供了制度基礎(chǔ)。

3.行政權(quán)力清單制度將會(huì)使行政體制改革由強(qiáng)制性變遷向誘致性變遷轉(zhuǎn)變

由于交易費(fèi)用和非正式約束的存在，使制度變遷的過程和結(jié)果并不會(huì)契合改革者所預(yù)想的情形。就行政組織而言，其本身既是正式約束的遵從者，也是非正式約束的承載者，行政體制改革變遷了正式約束，非正式約束的變遷因其復(fù)雜性和滯后性則難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，因此，一個(gè)行政組織在職權(quán)范圍內(nèi)做理性決策時(shí)，高度集權(quán)特征非正式約束所產(chǎn)生的潛在制度收益會(huì)對(duì)其決策、執(zhí)行、監(jiān)督等一系列行為產(chǎn)生影響。行政權(quán)力清單制度所建立的正式約束，能對(duì)沖并減少非正式約束的潛在制度收益，從而減少行政組織服從和選擇非正式約束的幾率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政體制報(bào)酬遞增特征的逐步轉(zhuǎn)變，當(dāng)所有官員意識(shí)到高度集權(quán)行政體制已經(jīng)不能給他們帶來最大化潛在制度收益時(shí)，該體制將會(huì)退出歷史舞臺(tái)。

制度變遷是一個(gè)緩慢和復(fù)雜的過程，中國的行政體制改革，將改革者的身份限制在中央政府，而不發(fā)動(dòng)地方各地政府參與到行政體制改革中，難以取得預(yù)期的結(jié)果。地方政府參與行政體制改革的意愿和舉措，將極大地影響制度變遷的模式。中國學(xué)者楊瑞龍認(rèn)為，改革初期的權(quán)力下放與分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，地方政府成為有效調(diào)控社會(huì)資源配置和追逐經(jīng)濟(jì)利益最大化的政治組織。當(dāng)利益獨(dú)立化的地方政府成為政治上層與社會(huì)意愿溝通的中介環(huán)節(jié)時(shí)，就有可能突破制度壁壘進(jìn)行創(chuàng)新，從而使權(quán)力中心的壟斷租金最大化與保護(hù)有效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之間達(dá)成一致，化解“諾思悖論”。并主張我國在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡中制度變遷方式的轉(zhuǎn)換將依次經(jīng)過供給主導(dǎo)型、中間擴(kuò)散型和需求誘致型制度變遷三個(gè)階段［5］3－10。在權(quán)力模糊的狀態(tài)下，改革成本高企，很難開展有效的制度變革?！爸贫茸兓墓┙o，取決于政治秩序提供新的安排的能力和意愿。”［6］144當(dāng)前的地方政府在改革創(chuàng)新中積極性很高，但受制于有限的權(quán)力格局，其改革創(chuàng)新若沒有中央政府提供足夠的制度供給，無法從制度層面實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的重新配置。由于地方政府相比于中央政府的權(quán)限太小，推行制度變遷的范圍、深度和廣度均有較大的限制。因此，地方政府作為“第一行動(dòng)集團(tuán)”推行的制度變遷一般是對(duì)構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準(zhǔn)則和實(shí)施的組合所做的邊際調(diào)整，以減少變遷成本，最大化變遷收益［7］19。中央政府主導(dǎo)的行政權(quán)力清單制度正是一項(xiàng)地方政府期待已久的制度變遷供給，能有效降低地方政府的改革費(fèi)用，誘使部分有強(qiáng)烈改革意愿的地方政府率先以行政權(quán)力清單制度所建立的約束進(jìn)行改革創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)行政體制改革從自上而下的強(qiáng)制性變遷轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系恼T致性變遷。

對(duì)于社會(huì)大眾而言，行政權(quán)力清單制度為之提供了行政行為中一個(gè)減少交易費(fèi)用的制度機(jī)會(huì)，這會(huì)誘使社會(huì)大眾嘗試?yán)眠@一制度與政府互動(dòng)，訴諸法治途徑要求政府遵守這一制度，這也是誘致性變遷的另一種表現(xiàn)形式。

（二）建立報(bào)酬遞增特征與法治的邏輯關(guān)系

報(bào)酬遞增特征是制度變遷的路徑依賴，正式約束與非正式約束共同構(gòu)成的制度報(bào)酬遞增特征將引領(lǐng)制度變遷的主要方向。行政權(quán)力清單制度是改革者對(duì)正式約束的變遷，更是改革者對(duì)制度報(bào)酬遞增特征的修正。

從《指導(dǎo)意見》所規(guī)定的各項(xiàng)整治措施內(nèi)容觀察，控制權(quán)力、依法行政的法治精神貫穿其中。例如，權(quán)力按照已經(jīng)通過法律立法規(guī)制的種類羅列；審查標(biāo)準(zhǔn)按照行政法的有限性、合法性、合理性基本法治原則確立；按照行政法治化的“權(quán)力—責(zé)任”的行政權(quán)力架構(gòu)，建立相應(yīng)的行政權(quán)力追責(zé)機(jī)制；行政信息公開，使行政權(quán)力的設(shè)置與運(yùn)行貫徹行政公開原則。行政權(quán)力清單制度貫徹依法行政的法治原則進(jìn)行，從制度層面將“法無明文規(guī)定即不為”“越權(quán)無效”等法治理念具體化為制度下最具經(jīng)濟(jì)效益的選擇，使行政組織將判斷和選擇行為違法性和合法性與自身的潛在制度利益最大化掛鉤，以制度的報(bào)酬遞增特征誘導(dǎo)和約束個(gè)體選擇，從而推進(jìn)行政法治。

行政權(quán)力清單制度捋順行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，明確行政機(jī)關(guān)開展合法行為的權(quán)力邊界，避免行政組織之間的權(quán)力沖突，為開展合法的行政行為明確了交易成本。與高度集中的行政體制下模糊的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)相比，清晰的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上降低了行政組織開展合法行政行為的交易費(fèi)用，使合法行政行為的潛在制度利益凸顯；行政權(quán)力清單制度建立責(zé)任清單，使權(quán)力濫用、權(quán)力越權(quán)等行政權(quán)力違法行為可以明確進(jìn)行追責(zé)。過去，由于行政權(quán)力模糊，追究各種權(quán)力違法行為的法律責(zé)任會(huì)遇到層級(jí)阻力，責(zé)任清單則讓追責(zé)制度突破行政層級(jí)，嚴(yán)格按照法定的權(quán)力清單與責(zé)任清單，與高度集中的行政體制下模糊的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)相比，責(zé)任清單將會(huì)提高行政組織進(jìn)行違法行政行為的交易費(fèi)用；行政行為是否違法與行政行為交易費(fèi)用大小建立了邏輯關(guān)系，使官員在通過行政權(quán)力清單制度獲得行政權(quán)力后，在制度的引導(dǎo)下，經(jīng)過理性判斷和選擇，自發(fā)按照法治的標(biāo)準(zhǔn)開展合法的行政行為。

四、結(jié)語

綜上所述，行政權(quán)力清單制度是一項(xiàng)以依法行政法治理念作為制度核心價(jià)值，重構(gòu)“權(quán)力—責(zé)任”行政權(quán)力架構(gòu)，深入推進(jìn)行政體制改革法制化進(jìn)程的重要改革措施，也是一項(xiàng)以頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)整體改革進(jìn)程的重大舉措。行政權(quán)力清單制度中的法治理念和法治原則擺脫了制度工具屬性，成為制度價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的基本參照物。行政權(quán)力清單制度的建立將會(huì)對(duì)行政權(quán)力的設(shè)置、運(yùn)行、監(jiān)督等一系列動(dòng)態(tài)制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，同時(shí)也將成為行政體制制度變遷中的重大歷史事件。

［1］道格拉斯·C.諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效［M］.上海：格致出版社，2008.

［2］林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷［M］.科斯，諾斯，阿爾欽，等.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集.上海：上海三聯(lián)書店，1994.

［3］莫于川.行政指導(dǎo)論綱［M］.重慶：重慶大學(xué)出版社，1999.

［4］鄧小平.鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［5］楊瑞龍.我國制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為［J］.經(jīng)濟(jì)研究，1998（1）.

［6］戴維·菲尼.制度安排的需求與供給［M］.V.奧斯特羅姆，D.菲尼，H.皮希特，編.制度分析與發(fā)展的反思——問題與抉擇.商務(wù)印書館，1992.

［7］范履冰，劉長(zhǎng)春.制度變遷視角下的社團(tuán)管理體制創(chuàng)新［J］.學(xué)術(shù)界，2007（5）.

［責(zé)任編輯：丁浩芮］

Analysis of the Rule of Law Effect of Administrative Power List System——From the Perspective of Institutional Change

Li Tao

Administrative power list system is an important reform measure aiming at administrative power structure in the administrative system reform and will have a profound impact on the institutional change of administrative system.The establishment of the administrative power list system will make the boundary of administrative power clear,its power scope and responsibility computable.It will also effectively curb the disadvantages of highly centralized administrative system from macro and micro level.The administrative power list system will make the local government to participate in the system innovation.It will make the idea of rule of law and principle of rule of law to get rid of perplex of "institutional tool theory".It will also have a substantial impact on administrative innovation behavior under system restriction.

Administrative Power List System;Institutional Change;Increasing Returns;Rule of Administrative Law

D922.1

A

1673-8616（2017）01-0121-08

2016-09－26

2014年度廣西高?？茖W(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目“城市管理創(chuàng)新與行政分權(quán)法治關(guān)系研究”（YB2014595）

李滔，廣西政法管理干部學(xué)院講師、法學(xué)博士（廣西南寧，530023）。