生態(tài)文明建設(shè)的政治性困境及破解之道

■沙占華

生態(tài)文明建設(shè)的政治性困境及破解之道

■沙占華

生態(tài)文明建設(shè)面臨著來自經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域的困境，其中來自政治領(lǐng)域的困境主要表現(xiàn)為政府的生態(tài)環(huán)境治理上存在一些問題，如環(huán)保部門的權(quán)力弱勢(shì)、不合理的政治激勵(lì)方式、分權(quán)型和分散型的環(huán)境管理體制以及政府機(jī)制的一支獨(dú)大等造成的生態(tài)文明建設(shè)政策的難以落實(shí)。解決生態(tài)文明建設(shè)面臨的政治性困境，需要建立健全省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，完善生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域合作機(jī)制，建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)“三位一體”的協(xié)同機(jī)制。

生態(tài)文明建設(shè)；政治性困境；政治激勵(lì)；垂直管理；政績(jī)考核機(jī)制

生態(tài)文明建設(shè)具有總體性和復(fù)雜性，中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局中的生態(tài)文明建設(shè)，面臨著來自經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、國際社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域的困境。生態(tài)文明建設(shè)面臨的來自政治領(lǐng)域的困境即政治性困境，主要源于政府的立法、管理體制等方面，研究生態(tài)文明建設(shè)面臨的政治性困境及應(yīng)對(duì)策略，對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、生態(tài)文明建設(shè)面臨的政治性困境

（一）環(huán)保部門的權(quán)力弱勢(shì)造成的環(huán)境政策執(zhí)行難

環(huán)保部門作為國家和地方環(huán)境政策執(zhí)行者，其政策執(zhí)行能力和政策執(zhí)行效果受到部門權(quán)力、資金狀況、技術(shù)水平、人員素質(zhì)等多種因素的制約，而部門權(quán)力的強(qiáng)弱及在權(quán)力層級(jí)結(jié)構(gòu)中的等級(jí)是最為重要的因素，部門權(quán)力大、等級(jí)高，其政策執(zhí)行能力就會(huì)強(qiáng)，反之就會(huì)弱。我國的環(huán)保部門無論從橫向權(quán)力劃分，還是從縱向關(guān)系來看，都處于一個(gè)比較弱勢(shì)的地位。從橫向權(quán)力劃分看，環(huán)保部門同其他同級(jí)部門相比，在權(quán)力上處于弱勢(shì)地位，在地方政府將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放在優(yōu)先位置時(shí)，其他同級(jí)部門在生態(tài)環(huán)境問題上可能不配合環(huán)保部門的工作，而環(huán)保部門的權(quán)力弱勢(shì)使之無法采取有效措施對(duì)其他同級(jí)部門的不當(dāng)行為進(jìn)行有效的制止和處置。從縱向上看，環(huán)保部門和地方政府之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，人員任命由地方?jīng)Q定，財(cái)政也來源于地方，地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)面前可能會(huì)違背中央政府關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的政策，地方環(huán)保部門的尷尬地位決定了其只能服從地方的“大政方針”，這不僅會(huì)影響到環(huán)保部門的執(zhí)行能力，甚至?xí)斐梢恍┑胤江h(huán)保部門政策執(zhí)行異化，幫助地方政府隱瞞環(huán)境問題、篡改環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或放任環(huán)境污染的擴(kuò)散。

（二）不合理的政治激勵(lì)方式造成地方政府違背中央的戰(zhàn)略意圖

政治激勵(lì)是指政策執(zhí)行者通過執(zhí)行上級(jí)的政策獲得的政治層面上的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)地方政府官員而言，其追求的核心目標(biāo)是政治權(quán)力的最大化。不同的體制，政治激勵(lì)的形式會(huì)有所不同。在我國的政治體制下，地方官員的產(chǎn)生和升遷采取的是上級(jí)黨委的競(jìng)爭(zhēng)性選拔和任命的方式，由組織部門主導(dǎo)的自上而下的干部指標(biāo)考核體系成為監(jiān)督地方官員落實(shí)中央政策和激勵(lì)官員行為的一種制度性安排。官員考核指標(biāo)體系包含著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的多個(gè)方面的指標(biāo)，這些指標(biāo)在一定程度上存在著沖突，地方政府官員會(huì)做出優(yōu)先性選擇。常常完成明確、可量化的，帶有“一票否決”性質(zhì)的“硬指標(biāo)”，而忽視那些模糊的、無法量化，約束力不強(qiáng)的“軟指標(biāo)”［1］。由于環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的可測(cè)度性差，造成環(huán)境保護(hù)指標(biāo)在可以測(cè)度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)面前就成了“軟指標(biāo)”，這些“軟指標(biāo)”長(zhǎng)期以來實(shí)際上是游離于政績(jī)考核之外的，被地方政府官員“選擇性政策執(zhí)行”中忽視，這與中央進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略意圖相悖。這種不合理的政治激勵(lì)方式，使地方政府官員過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)績(jī)效，刺激了競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，形成了地方政府間的“政治錦標(biāo)賽”，使部分地方政府官員想盡各種辦法開展或引進(jìn)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目，力圖在與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的“較量”中占得先機(jī)，同時(shí)在生態(tài)環(huán)境治理上不作為、消極抵抗，故意尋找政策上的漏洞，甚至為了政績(jī)明目張膽地違背中央生態(tài)文明建設(shè)的政策，自主決定轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行程度，和污染企業(yè)結(jié)成利益聯(lián)盟，使環(huán)保法規(guī)和中央的環(huán)保政策得不到有效落實(shí)。這種生態(tài)環(huán)境治理上的不作為和違背中央戰(zhàn)略意圖的行為，加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞程度，特別是那些尚不具備工業(yè)化和快速城市化基礎(chǔ)條件地區(qū)。

（三）分權(quán)型與分散型的環(huán)境管理體制造成集體行動(dòng)困境

生態(tài)環(huán)境具有整體性，生態(tài)問題具有綜合性和復(fù)雜性，這就需要既權(quán)責(zé)明確又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的高效生態(tài)環(huán)境管理體制。雖然經(jīng)過多年探索我國已建立較為健全的生態(tài)環(huán)境管理體制，但仍然難以滿足我國迅速發(fā)展的環(huán)境形勢(shì)的需要，環(huán)境管理體制是一種分權(quán)型和分散型的管理體制，環(huán)境管理的碎片化特征依然比較突出。一是同一區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任過于分散。中央政府53項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能中，涉及環(huán)保部的有21項(xiàng)職能，在這21項(xiàng)職能中，環(huán)保部獨(dú)立承擔(dān)的占52%，與其他部門交叉的占48%。水污染防治“環(huán)保不下水，水利不上岸”，人為割裂了水質(zhì)與水量的聯(lián)系［2］。這種分權(quán)型和分散型的管理體制，形成“多龍治水”現(xiàn)象，造成了機(jī)構(gòu)和職能重疊與沖突，涉及多個(gè)部門管理責(zé)任的環(huán)境污染問題，會(huì)因互相推諉而得不到及時(shí)有效的解決，行政效率低下問題比較突出。二是不同行政區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的條塊分割。以大氣、海洋、江河、森林為基本載體的生態(tài)環(huán)境擁有不言而喻的整體性或者說系統(tǒng)性，各地方政府均難以通過排他性政策或者說技術(shù)性手段完全杜絕自身生態(tài)治理所產(chǎn)生的正外部收益的“外溢”，也相應(yīng)無法杜絕其他行政區(qū)生態(tài)污染或者說生態(tài)治理不作為引發(fā)的負(fù)外部效應(yīng)的“流入”，這必然需要生態(tài)環(huán)境治理的橫向政府合作［3］。但我國分權(quán)型和分散型的環(huán)境管理體制下的不同行政區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有明顯地域分割性特征，各省只關(guān)注自己所屬區(qū)域的環(huán)境保護(hù)，在生態(tài)環(huán)境治理上各自為戰(zhàn)，在涉及跨區(qū)域的環(huán)境污染問題時(shí)，不同行政區(qū)域在生態(tài)環(huán)境治理中不僅不會(huì)表現(xiàn)為橫向合作，甚至?xí)扇「鞣N途徑將本區(qū)域的環(huán)境污染向相鄰區(qū)域轉(zhuǎn)移，使相鄰地區(qū)的環(huán)境保護(hù)的努力失效，挫傷了治理環(huán)境污染的積極性。可見，分權(quán)型和分散型的環(huán)境管理體制，使同一地區(qū)的不同部門、不同地方政府間在生態(tài)環(huán)境治理上難以形成統(tǒng)一的行動(dòng)，這種集體行動(dòng)的困境制約了中央政府生態(tài)文明建設(shè)策略的順利實(shí)施。

（四）市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制作用沒有得到充分發(fā)揮

無論是從生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性、生態(tài)環(huán)境問題的跨區(qū)域性，還是從生態(tài)文明建設(shè)需要大量的資金投入和規(guī)劃方案的前瞻性看，政府無疑是生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力量，政府機(jī)制是我國生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)機(jī)制，但這并不意味著排斥其他機(jī)制的作用。我國生態(tài)文明建設(shè)在這個(gè)方面存在的主要問題是生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制過于單一、協(xié)同性弱［4］，不僅導(dǎo)致政府囿于財(cái)力有限性和政府失靈的可能性，使之在解決復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題時(shí)力不從心，無法有效地將環(huán)境污染內(nèi)部化，損害了政府治理的合法性和公信力，還擠占或排斥了市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制作用的空間。部分地方政府在生態(tài)文明建設(shè)中“缺位”與“越位”現(xiàn)象并存，使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的條件不完備，市場(chǎng)機(jī)制未能得到應(yīng)有的發(fā)展，社會(huì)機(jī)制發(fā)揮作用的空間相當(dāng)有限，社會(huì)組織在生態(tài)環(huán)境治理中的作用得不到充分的發(fā)揮，難以形成政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的有效協(xié)同，使一些復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題因未能得到及時(shí)有效的解決變得更加嚴(yán)重。

二、破解生態(tài)文明建設(shè)面臨的政治性困境的對(duì)策

（一）建立健全環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。習(xí)近平總書記在作說明時(shí)指出，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級(jí)環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，市（地）級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。2016年9月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，這一制度旨在解決習(xí)近平總書記在十八屆五中全會(huì)上提出的“4個(gè)突出問題”：“一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。”環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行相應(yīng)的配套改革。一是要推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的事權(quán)改革。進(jìn)行垂直管理改革，需要處理好人員、編制以及職能問題，在人員上，應(yīng)該根據(jù)縣（市）的區(qū)域面積、人口數(shù)量、污染源監(jiān)察總量等情況，配備環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員；在編制上，應(yīng)從省級(jí)層面合理確定編制總量，根據(jù)需要合理安排和調(diào)劑各地編制，保障人員編制足額到位；在職能上，應(yīng)從省級(jí)層面明確環(huán)保各項(xiàng)監(jiān)管工作的分工，明確基層環(huán)保部門與監(jiān)察執(zhí)法部門的職能職責(zé)，形成協(xié)同合作、共同推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管工作的格局。通過事權(quán)劃分，上收環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)監(jiān)察權(quán)力，可以減少屬地相關(guān)部門的不當(dāng)干預(yù)，提高監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，以便對(duì)地方環(huán)境質(zhì)量的變化做出正確的判斷，也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的問題，從而有利于對(duì)地方環(huán)保部門和領(lǐng)導(dǎo)追責(zé)，及時(shí)糾正一些地方重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)保的情況，確保環(huán)保責(zé)任的落實(shí)。二是健全相應(yīng)的機(jī)制體制。在落實(shí)環(huán)保執(zhí)法垂直管理制度時(shí)，需要健全市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和社會(huì)參與、監(jiān)督的體制，除涉及國家重大環(huán)境質(zhì)量的由國家專門隊(duì)伍負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)外，一些末端的監(jiān)測(cè)可以向社會(huì)放開，引入并強(qiáng)化公眾問責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直執(zhí)法效率。

（二）完善生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域合作機(jī)制

生態(tài)文明建設(shè)的整體性決定了無法根據(jù)行政區(qū)劃來劃分環(huán)境區(qū)域的界限，這就決定了環(huán)境治理特別是跨區(qū)域的環(huán)境治理需要地方政府間的合作，從而克服分權(quán)型與分散型的環(huán)境管理體制造成集體行動(dòng)困境。一是要完善區(qū)域環(huán)境污染治理的法律體系。以《中華人民共和國憲法》《環(huán)境保護(hù)法》為依據(jù)，建立跨區(qū)域的環(huán)境污染治理法律體系，清理或廢止與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理合作相沖突的法律法規(guī)，以法律形式明確劃分地方政府在生態(tài)環(huán)境治理合作中的權(quán)限，減少合作中的交易成本，形成有約束力的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理的法制化和規(guī)范化。二是要建立區(qū)域環(huán)境治理合作的聯(lián)合磋商決策機(jī)制。為了更好地增進(jìn)地方政府在跨區(qū)域環(huán)境治理上的效率，除完善相應(yīng)的法律外，還需要建立聯(lián)合磋商決策機(jī)制。通過聯(lián)合磋商決策機(jī)制，解決不同區(qū)域在環(huán)境治理方案、目標(biāo)等方面的矛盾和沖突，及時(shí)應(yīng)對(duì)突出性跨區(qū)域環(huán)境事件。三是健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出：“科學(xué)界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制。”也就是要統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，堅(jiān)持利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟脑瓌t。這需要建立地區(qū)間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，改變部分地區(qū)和部分人承擔(dān)更多保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成本而較少的享受改革發(fā)展成果、部分地區(qū)和部分人較少承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成本而更多地享受了改革發(fā)展成果的狀況，同時(shí)需要彌補(bǔ)縱向補(bǔ)償數(shù)量少的問題，還要對(duì)生態(tài)脆弱和限制開發(fā)的地區(qū)要加大補(bǔ)償力度［5］。四是建立信息協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理合作，信息共享是前提，在區(qū)域內(nèi)部要通過建立環(huán)境管理信息應(yīng)用系統(tǒng)和環(huán)境基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理信息資源共享，從而實(shí)現(xiàn)有效的溝通、交流與協(xié)調(diào)，在合作中妥善處理生態(tài)環(huán)境問題。

（三）建立科學(xué)合理的政績(jī)考核機(jī)制

建立科學(xué)合理的政績(jī)考核機(jī)制，才能克服地方政府官員過度看重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題。習(xí)近平總書記指出：“科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系猶如‘指揮棒’，在生態(tài)文明制度建設(shè)中是最重要的。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體制生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，使之成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束。”［6］科學(xué)合理的政績(jī)考核機(jī)制應(yīng)該是一種綠色考核機(jī)制，建立和完善這一機(jī)制，一是堅(jiān)持考核指標(biāo)的多維性。中央政府對(duì)地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)要由單一性向多維性轉(zhuǎn)變，即應(yīng)由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘ń?jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)在內(nèi)的多維指標(biāo)體系，既包括體現(xiàn)“顯績(jī)”的硬指標(biāo)，也包括體現(xiàn)“潛績(jī)”的軟指標(biāo)，通過二者的結(jié)合實(shí)現(xiàn)政績(jī)考核的更加全面和公正。二是增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的可測(cè)度性。除了把生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入到考核范圍內(nèi)，還必須增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的可測(cè)度性。這就需要建立規(guī)范科學(xué)、可信度和可操作性強(qiáng)的生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指標(biāo)的可測(cè)度性越強(qiáng)，激勵(lì)效果就會(huì)越好，約束力也會(huì)更強(qiáng)。三是根據(jù)主體功能區(qū)劃實(shí)施差異化的考核方法。不同主體功能區(qū)的資源環(huán)境具有差異性，功能定位的不同決定了考核指標(biāo)體系中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)權(quán)重應(yīng)該不同，差異化的考核，不唯GDP論英雄，才能克服地方政府忽視生態(tài)環(huán)境甚至漠視生態(tài)環(huán)境、犧牲公眾環(huán)境權(quán)益而片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)，從而使產(chǎn)業(yè)布局符合主體功能區(qū)的定位，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，避免不當(dāng)產(chǎn)業(yè)布局對(duì)環(huán)境的破壞。四是實(shí)現(xiàn)考核主體多元化。政府環(huán)保部門、統(tǒng)計(jì)部門、組織部門等是政績(jī)考核的主要主體，但內(nèi)部評(píng)價(jià)主體“唱獨(dú)角戲”可能會(huì)造成評(píng)價(jià)結(jié)果的偏差，應(yīng)引入外部評(píng)價(jià)，將政府服務(wù)的對(duì)象納入考核主體，充分吸納民意，從而增強(qiáng)考核的真實(shí)性，這需要通過制度建設(shè)為公眾參與政績(jī)考核創(chuàng)造有利條件。五是建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。要將考核結(jié)果作為對(duì)干部獎(jiǎng)懲的依據(jù)，考核與獎(jiǎng)勵(lì)脫節(jié)，必然會(huì)使考核流于形式，也無法真正遏制對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。為了克服這一問題，需要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)做出成績(jī)的干部予以選拔任用，對(duì)盲目決策造成資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞的干部要嚴(yán)格追究責(zé)任。這樣才能真正克服以GDP論英雄，克服地方政府過分注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而犧牲生態(tài)環(huán)境的情況，確保地方政府嚴(yán)格貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略決策。

（四）構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)“三位一體”的協(xié)同機(jī)制

在生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同體系中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)各司其職，又相互補(bǔ)充，通過制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)三者的協(xié)同是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。政府是生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)力量，政府機(jī)制是最主要的機(jī)制，政府要充分發(fā)揮公共政策制定和執(zhí)行者的作用，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行的科學(xué)化和民主化，發(fā)揮生態(tài)文明觀念的倡導(dǎo)者和培育者的作用，肩負(fù)起生態(tài)文明的宣傳教育職能，發(fā)揮生態(tài)文明組織者和監(jiān)管者的職能，遏制和懲處破壞生態(tài)環(huán)境的行為。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)文明建設(shè)中的作用是非常重要的。政府要為市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮提供相應(yīng)的制度保障，包括健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全自然資源交易制度和交易組織，完善信息披露制度等，為市場(chǎng)機(jī)制有效發(fā)揮作用提供制度和法治保障，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制有效配置生態(tài)資源的功能，提高資源利用率，引導(dǎo)企業(yè)和消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式和生活方式的綠色化轉(zhuǎn)變，減少污染物的排放。社會(huì)機(jī)制在生態(tài)文明建設(shè)起著輔助作用，環(huán)保社會(huì)組織是解決“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的重要力量，政府要?jiǎng)?chuàng)造條件鼓勵(lì)環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展，使環(huán)保社會(huì)組織積極、合法、有序、深層次地參與到生態(tài)文明建設(shè)中去。政府失靈的領(lǐng)域，由市場(chǎng)和社會(huì)補(bǔ)充，三種機(jī)制的相互補(bǔ)充、共同作用，才能克服政府機(jī)制一支獨(dú)大帶來的解決生態(tài)問題力不從心的困境，提高政府的公信力，提高生態(tài)文明建設(shè)的水平。

三、結(jié) 語

現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)某種程度的生態(tài)環(huán)境的惡化雖有一定的必然性，但在很大程度上與政府的生態(tài)治理體制有關(guān)，可以說，生態(tài)問題從一定意義上講也是一個(gè)政治問題，生態(tài)問題的處理也表現(xiàn)出政治化和復(fù)雜化。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)就需要一定的政治智慧，除了在全社會(huì)樹立生態(tài)文明的理念、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式外，離不開現(xiàn)代化的生態(tài)治理體制和生態(tài)治理能力，這就需要立足我國社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情和新的階段性特征，針對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)面臨的生態(tài)治理體制方面存在的不足，以建設(shè)美麗中國為目標(biāo)，以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題為導(dǎo)向，健全現(xiàn)代生態(tài)治理體系，推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和法治化。

［1］冉冉.“壓力型體制”下的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013（3）：111－118.

［2］馬妍，董戰(zhàn)峰，李紅祥.我國環(huán)境管理體制改革的思路和重點(diǎn)［J］.世界環(huán)境，2016（2）：16－18.

［3］金太軍，沈承誠.政府生態(tài)治理、地方政府核心行動(dòng)者和政治錦標(biāo)賽［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2012（6）：65－70，77.

［4］盧洪友，許文立.中國生態(tài)文明建設(shè)的“政府－市場(chǎng)－社會(huì)”機(jī)制探析［J］.財(cái)政研究，2015（11）：64－69.

［5］沙占華.生態(tài)文明建設(shè)：機(jī)遇、風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)制構(gòu)建［J］.理論月刊，2015（12）：31－35.

［6］中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）［M］.北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2016：240.

［責(zé)任編輯：楊 彧］

The Political Predicament and Countermeasures of Ecological Civilization Construction

Sha Zhanhua

Ecologicalcivilization construction isfacingmanypredicamentssuch asfrom the economic,political,cultural and social fields.The ecological environment governance which is mainly from political predicament has some problems,such as the weak power of environmental protection departments,unreasonable political incentives method,decentralized and distributed environment management system and the single government mechanism.All these mentioned above problems make the policy of ecological civilization construction difficult to implement.To solve the political predicament, we should establish and improve the system whereby environmental protection agencies below the provincial level come directly under the supervision of their respective provincial-level agencies in terms of environmental inspection and monitoring,improve regional cooperation mechanisms ofecological environment governance,establish scientific and reasonable performance evaluation mechanism,and establish a trinity of cooperation mechanism covering government,market and society.

Ecological Civilization Construction;Political Predicament;Political Incentive;Vertical Management;Performance Evaluation Mechanism

D616

A

1673-8616（2017）01-0067-06

2016-11－14

2016年度河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國生態(tài)文明建設(shè)的困境及應(yīng)對(duì)策略研究”（HB16MK002）

沙占華，河北大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師、博士（河北保定，071002）。