農(nóng)民市民化對(duì)城市公共服務(wù)體系的壓力及對(duì)策建議

　　隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，以農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員為主體的外來(lái)務(wù)工人員越來(lái)越多地涌入城市，兩者之間依存程度的日趨增強(qiáng)，逐漸形成了具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化模式。日前，我司赴甬開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，采取部門(mén)座談、實(shí)地走訪等多種形式，重點(diǎn)針對(duì)寧波市向外來(lái)務(wù)工人員提供基本公共服務(wù)的新情況和新問(wèn)題進(jìn)行研究。
　　一、寧波市外來(lái)務(wù)工人員的變化趨勢(shì)
　　在全國(guó)副省級(jí)城市當(dāng)中，寧波市吸納外來(lái)人口的總數(shù)排在第三，僅次于廣州和深圳，外來(lái)人口對(duì)寧波城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用日趨重要。為提高城市吸引力、穩(wěn)定外來(lái)人口，寧波市委、市政府提出以“服務(wù)為主，兼顧管理”的工作思路和理念，采取提供“1＋X”綜合服務(wù)包、積分落戶(hù)、促進(jìn)社會(huì)融合等一系列措施，為外來(lái)務(wù)工人員構(gòu)建了一個(gè)更加公平、更加開(kāi)放的城市公共服務(wù)軟環(huán)境，逐步形成了為外來(lái)務(wù)工人員提供公共服務(wù)的寧波模式。截至2010年6月底，全市外來(lái)人口共404萬(wàn)，占全市總?cè)丝诘?0%。其中，從事第二、三產(chǎn)業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員將近350萬(wàn)，自由經(jīng)商和務(wù)農(nóng)人員15萬(wàn)，兒童、老人等隨行人員39萬(wàn)。近年來(lái)，隨著寧波外來(lái)務(wù)工人員城市公共服務(wù)軟環(huán)境的不斷改善，該市外來(lái)務(wù)工人員呈現(xiàn)出新的變化趨勢(shì)：
　　一是總量大、增速快。全市外來(lái)人口從2004年到2009年增加了181.08萬(wàn)，年均增加36.21萬(wàn)。其中，外來(lái)務(wù)工人員從2004年到2009年凈增加了154.55萬(wàn)人，年均增加30.91萬(wàn)。二是文化程度低、技能水平不高。2009年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，外來(lái)務(wù)工人員中初中及以下文化程度的占71.31%，高中及中專(zhuān)占22.30%，大專(zhuān)以上僅占6.40%；無(wú)勞動(dòng)技能的占69.36%，具有初級(jí)技能的占22.18%，具有中高級(jí)技能的占8.46%。外來(lái)務(wù)工人員文化水平和技能水平均較低，大致可以用“兩個(gè)70%”來(lái)概括。三是“80后”已成為外來(lái)務(wù)工人員的主力軍。在現(xiàn)有外來(lái)勞動(dòng)年齡人口中，“80后”有175.94萬(wàn)，占48.08%；“90后”42.67萬(wàn)，占11.66%。年齡結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致了外來(lái)務(wù)工人員群體在就業(yè)觀念、生活方式、行為習(xí)慣等方面一系列的變化。四是兒童、老人等隨行人員增速快。根據(jù)2009年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，寧波市外來(lái)人口中勞動(dòng)年齡以下人口從2004年的3163人劇增到2009年的241138人，增加了75倍多，年均增加155.1%；勞動(dòng)年齡以上人口，從2004年的10501人快速增加2009年的36841人，增加了2.5倍，年均增加28.86%。五是長(zhǎng)期居留比例高。研究顯示，外來(lái)人口在寧波長(zhǎng)期居留、終生居留的傾向高于其他城市。在寧波市居住5年以上長(zhǎng)期居留者的比例為44.38%，其中居住10年以上的比例為11.60%。自2000年開(kāi)始到目前，大約有36到40萬(wàn)外來(lái)人口終生長(zhǎng)期居留下來(lái)，居住5年以上的長(zhǎng)期居留外來(lái)人口超過(guò)155萬(wàn)。
　　二、外來(lái)務(wù)工人員變化趨勢(shì)對(duì)城市公共服務(wù)體系形成的壓力和挑戰(zhàn)
　?。ㄒ唬┏鞘谢竟卜?wù)供不應(yīng)求的矛盾日益突出
　　以教育為例，根據(jù)寧波市委市政府《關(guān)于加強(qiáng)外來(lái)務(wù)工人員服務(wù)與管理工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步做好外來(lái)務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》的規(guī)定，將外來(lái)務(wù)工人員子女義務(wù)教育納入寧波市教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和教育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，逐步提高公辦中小學(xué)接納比例，免除符合條件的外來(lái)務(wù)工人員子女的學(xué)雜費(fèi)。但隨著外來(lái)務(wù)工人員子女?dāng)?shù)量急劇增加，教育領(lǐng)域的資源瓶頸日趨凸現(xiàn)。從2010年春季入學(xué)情況看，外來(lái)務(wù)工人員子女入學(xué)總數(shù)是22.8萬(wàn)，占義務(wù)教育階段學(xué)生比例由1999年的3.1%增長(zhǎng)到34.4%。其中，公辦學(xué)校接納16萬(wàn)人，占70.6%。在北侖、江北等區(qū)就讀的外來(lái)學(xué)生人數(shù)已超過(guò)本地戶(hù)籍學(xué)生，相當(dāng)于在原有的教育資源基礎(chǔ)上，學(xué)生數(shù)量翻倍。各縣市普遍存在著經(jīng)費(fèi)、土地、校舍、師資等資源不足問(wèn)題。
　　衛(wèi)生方面，由于外來(lái)人口的大量增加，全市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)人群也極大增加。特別是基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，服務(wù)人群中外來(lái)人口的比重超過(guò)70%，造成基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在編力量嚴(yán)重不足，直接影響了醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和水平。據(jù)測(cè)算，“十二五”時(shí)期，為擴(kuò)大醫(yī)療服務(wù)資源供給，在全市需投入120億新建醫(yī)院。另外，外來(lái)人口的公共衛(wèi)生問(wèn)題突出。近年來(lái)一些已得到控制的傳染病，如瘧疾、麻疹、結(jié)核病等又有蔓延的趨勢(shì)，艾滋病防控難度加大。同時(shí)，寧波市公共衛(wèi)生資源嚴(yán)重緊缺，僅市疾控中心、市衛(wèi)監(jiān)所兩個(gè)單位及下屬機(jī)構(gòu)。如果“十二五”期間外來(lái)人口再增加300萬(wàn)①，醫(yī)療衛(wèi)生方面的供求矛盾將更加突出。
　?。ǘ┕卜?wù)資源配置結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題日漸嚴(yán)重
　　由于外來(lái)務(wù)工人員流動(dòng)性強(qiáng)，維權(quán)意識(shí)以及對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的訴求不斷提高，對(duì)整個(gè)公共服務(wù)體系的資源配置提出了更多挑戰(zhàn)，這點(diǎn)在教育領(lǐng)域尤其明顯。由于外來(lái)務(wù)工人員本身流動(dòng)性強(qiáng)，其隨遷子女就學(xué)的流動(dòng)性也很強(qiáng)。入學(xué)學(xué)生數(shù)量的不穩(wěn)定性對(duì)各級(jí)教育部門(mén)制訂事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和合理安排教育資源形成一定的難度。此外，隨著政策覆蓋和落實(shí)范圍的加大，外來(lái)務(wù)工人員對(duì)子女的入學(xué)要求也日益提高，目前30%就讀于民辦學(xué)校的外來(lái)學(xué)生要求轉(zhuǎn)入公辦學(xué)校，并且希望就讀于市屬、區(qū)屬重點(diǎn)的公辦學(xué)校。此外，外來(lái)人口對(duì)教育政策的需求從原先的義務(wù)教育向?qū)W前教育和高中教育延伸。這些新情況對(duì)教育資源配置和教育政策的推進(jìn)都形成一定的壓力。
　　（三）統(tǒng)籌人口發(fā)展工作的難度不斷加大
　　外來(lái)人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)存在較強(qiáng)的不可控性，對(duì)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌人口發(fā)展帶來(lái)較大沖擊。寧波市外來(lái)人口中婦女有181.5萬(wàn)人，占44.9%。近年來(lái)外來(lái)人口中婦女的生育規(guī)模越來(lái)越大，從2004年的11202人增加到2008年的40821人，已經(jīng)接近戶(hù)籍人口的出生規(guī)模，外來(lái)人口在寧波的出生率也從2004年的5.27‰上升到2008年的11.35‰，超過(guò)戶(hù)籍人口的出生率。隨著“十二五”期間外來(lái)人口的繼續(xù)增加，外來(lái)人口的出生規(guī)模將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)戶(hù)籍人口的出生規(guī)模，在計(jì)劃生育、婦幼保健、嬰幼兒防疫等方面將帶來(lái)更大壓力。
　?。ㄋ模撛谏鐣?huì)不安定因素轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的壓力陡增
　　寧波市外來(lái)人口與常住人口比例達(dá)到2∶3的水平，78.6%的外來(lái)務(wù)工人員居住在租賃房屋內(nèi)，缺乏組織化和社會(huì)化的平臺(tái)和渠道，總體處于無(wú)序狀態(tài)，極易被人通過(guò)同鄉(xiāng)、勞動(dòng)利益等因素利用，形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。由于職業(yè)層次、生活水平、社會(huì)融入等方面存在落差，外來(lái)務(wù)工人員普遍存在社會(huì)心理脆弱的問(wèn)題，圍繞外來(lái)人口的刑事案件和民事糾紛頻發(fā)。從2005年到2009年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，在全市刑事案件中，外來(lái)人口發(fā)案人數(shù)平均占到79%以上；在全市看守所羈押人員中，外來(lái)人口平均占到75%以上；在全市監(jiān)獄服刑人員中，外來(lái)人口平均占到67%以上；在市勞教所收教人員中，外來(lái)人口平均占到74%以上。目前市政法編制都是按戶(hù)籍人口配置的，在外來(lái)人口繼續(xù)增加的情況下，社會(huì)治安和管理力量嚴(yán)重不足的矛盾將更加突出。
　?。ㄎ澹┕卜?wù)財(cái)政支出剛性日益增強(qiáng)
　　研究表明，根據(jù)2000年到2008年寧波市財(cái)政支出和總?cè)丝谝?guī)模關(guān)系，全市財(cái)政支出的人口增長(zhǎng)彈性為4.4492，即：人口增長(zhǎng)1%，將帶來(lái)財(cái)政支出增長(zhǎng)4.45%。按此計(jì)算，由于外來(lái)人口的增長(zhǎng)，全市財(cái)政支出在未來(lái)幾年將保持7%到13%的增長(zhǎng)率，圍繞外來(lái)人口公共服務(wù)的財(cái)政支出每年將增加107億到153億元。尤其隨著將來(lái)基本公共服務(wù)均等化的逐步推進(jìn)，寧波市在外來(lái)人口方面的財(cái)政支出將會(huì)進(jìn)一步提高。
　　
　　還以教育為例，按目前外來(lái)人口中勞動(dòng)年齡以下人口的增長(zhǎng)速度，預(yù)計(jì)到“十二五”末，將有約40萬(wàn)人要接受義務(wù)教育。如果40萬(wàn)人全部采取新建公辦學(xué)校接納的話(huà)，則：按照每校標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模24班、每班50人計(jì)算，需新建學(xué)校337所，按每所學(xué)校占地30畝計(jì)算，需要用地10110畝；按每校建設(shè)經(jīng)費(fèi)0.3億元計(jì)算，需財(cái)政資金101.1億元；按師生1∶15計(jì)算，需要增加教師2.7萬(wàn)人；按每位教師待遇10萬(wàn)元計(jì)算，每年需要財(cái)政投入27億元，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政而言，壓力巨大。
　　三、對(duì)策建議
　　寧波市在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中具有較強(qiáng)的典型性和示范性，寧波市出現(xiàn)的新情況與新問(wèn)題對(duì)全國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、滿(mǎn)足外來(lái)務(wù)工人員社會(huì)公共服務(wù)需求具有極強(qiáng)的借鑒意義。我們要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變社會(huì)事業(yè)發(fā)展方式，更加充分地調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，形成合力，共同破解外來(lái)務(wù)工人員的公共服務(wù)供給瓶頸，并為外來(lái)務(wù)工人員更好地融入城市生活，真正從職業(yè)到身份徹底轉(zhuǎn)化成市民構(gòu)建良好的基礎(chǔ)環(huán)境。
　?。ㄒ唬┒嗲涝黾庸卜?wù)供給
　　改變單純由政府大包大攬的傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式，在政府主導(dǎo)、財(cái)政確保基本公共服務(wù)提供的前提下，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、發(fā)展慈善事業(yè)、促進(jìn)社會(huì)志愿服務(wù)等方式，擴(kuò)大社會(huì)力量參與服務(wù)供給的渠道和領(lǐng)域，鼓勵(lì)和發(fā)動(dòng)包括用工企業(yè)、民辦社會(huì)事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織、志愿服務(wù)者等在內(nèi)的各方面力量，形成多元化的公共服務(wù)供給格局，彌補(bǔ)供給缺口，提高供給效率。
　　（二）進(jìn)一步完善公共服務(wù)資源配置方式
　　進(jìn)一步加大基層公共服務(wù)資源的整合力度，以社區(qū)為單元、以功能為基礎(chǔ)，加強(qiáng)共享共建，重點(diǎn)發(fā)展功能完備的綜合性服務(wù)設(shè)施，提高標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和現(xiàn)代化程度，鼓勵(lì)功能和覆蓋人群相近的服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并和資源重組綜合性服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)人口流動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，改革基本公共服務(wù)資源配置方式，由按行政區(qū)劃配置轉(zhuǎn)向區(qū)域覆蓋，綜合服務(wù)人群數(shù)量和服務(wù)半徑等多方面因素，制定實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展、適應(yīng)城鎮(zhèn)化需要的基本公共服務(wù)設(shè)施布局標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
　　（三）加快推進(jìn)社會(huì)融合組織建設(shè)
　　外來(lái)人口的組織化、社會(huì)化程度較低，而當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)服務(wù)和管理體制基本上都以戶(hù)籍人口為基礎(chǔ)，已無(wú)法適應(yīng)外來(lái)人口增多的大趨勢(shì)，必須促進(jìn)社會(huì)服務(wù)和管理體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，不斷拓寬服務(wù)人群，盡可能用體制內(nèi)平臺(tái)（如居民自治組織）或可控的體制外平臺(tái)（如在民政部門(mén)登記的社會(huì)團(tuán)體）吸納外來(lái)人口，提高其組織化、社會(huì)化程度。進(jìn)一步健全和完善社區(qū)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，以群眾自治組織為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)和發(fā)展多種形式社會(huì)融合組織，逐步把外來(lái)務(wù)工人員納入社區(qū)服務(wù)和管理的范圍。進(jìn)一步完善新老居民共同參加的民主議事程序，拓展民意表達(dá)渠道和維權(quán)途徑，搭建外來(lái)人口民主參與平臺(tái)。采取適當(dāng)形式鼓勵(lì)外來(lái)務(wù)工人員參加社會(huì)公益活動(dòng)，如社區(qū)志愿服務(wù)等，為外來(lái)務(wù)工人員營(yíng)造包容多元文化、富有親和力和歸屬感的城區(qū)生活環(huán)境，幫助他們完成農(nóng)民與市民之間的身份重構(gòu)和角色轉(zhuǎn)換。
　?。ㄋ模┎粩嗤晟曝?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
　　改進(jìn)和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法，在測(cè)算中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模時(shí)，充分考慮人口流動(dòng)因素，特別在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)方面，盡可能做到“費(fèi)隨人走”，適當(dāng)加大對(duì)接納外來(lái)務(wù)工人員較多地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助力度，有效調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府改善轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的積極性。
　　
　?、俑鶕?jù)“十一五”GDP增長(zhǎng)與外來(lái)人口增長(zhǎng)的相關(guān)系數(shù)（約1∶1.08），假設(shè)在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)狀況不變、對(duì)外來(lái)務(wù)工人員需求不變和外來(lái)人口結(jié)構(gòu)不變的情況下，“十二五”期間GDP保持10%的增速，那么到2015年末，外來(lái)人口將達(dá)到697.60萬(wàn)人，增加303.82萬(wàn)人。按現(xiàn)有年齡結(jié)構(gòu)不變，勞動(dòng)年齡人口648.28萬(wàn)，增加282.32萬(wàn)；勞動(dòng)年齡以下人口42.76萬(wàn)，增加18.65萬(wàn)；勞動(dòng)年齡以上人口6.56萬(wàn)，增加2.87萬(wàn)。
　?。ㄕ{(diào)研組成員：薛元、李璐、邢偉、顧嚴(yán)）