國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整進(jìn)展\\趨勢(shì)及建議

　　1997年黨的十五大首次明確提出“要從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局”。1999年中共十五屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，提出：“到2010年，國有企業(yè)改革和發(fā)展的目標(biāo)是：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變和擴(kuò)大對(duì)外開放的要求，基本完成戰(zhàn)略性調(diào)整和改組，形成比較合理的國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，建立比較完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，經(jīng)濟(jì)效益明顯提高，科技開發(fā)能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和抗御風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)，使國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用?！眹薪?jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整實(shí)質(zhì)上是一個(gè)資源配置問題，即資源配置在何處及由誰來配置的問題?；谶@樣的理解和判斷，國有企業(yè)的資源配置在哪些地方，即國有企業(yè)的業(yè)務(wù)或產(chǎn)業(yè)分布在哪些領(lǐng)域、哪些行業(yè)、哪些區(qū)域，可稱之為布局問題；國有企業(yè)的資源配置在哪些國有企業(yè)，即國有企業(yè)規(guī)模、企業(yè)的組織形式等，可稱之為結(jié)構(gòu)問題。對(duì)于單個(gè)的國有企業(yè)來說，則要涉及布局與結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面?？傮w上看，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整取得了明顯進(jìn)展，例如，國有資產(chǎn)總量持續(xù)增長(zhǎng)，國有經(jīng)濟(jì)質(zhì)量不斷提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。但也存在著國有經(jīng)濟(jì)絕對(duì)量持續(xù)下降，產(chǎn)業(yè)布局目標(biāo)不明確、區(qū)域布局不平衡等問題。因此，還需要采取進(jìn)一步的政策措施推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。
　　一、國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整進(jìn)展及趨勢(shì)
　?。ㄒ唬﹪薪?jīng)濟(jì)的總體情況及變化趨勢(shì)
　　1、國有經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)
　　從整體發(fā)展趨勢(shì)來看，1978—1993年國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為平穩(wěn)，除企業(yè)數(shù)量先升后降之外，其他指標(biāo)均緩慢上升；1993—1998年除國有企業(yè)利潤(rùn)呈下降趨勢(shì)外，其他指標(biāo)繼續(xù)緩慢上升；1998—2008年，國有企業(yè)數(shù)量持續(xù)下降，而其他指標(biāo)均呈鮮明上升態(tài)勢(shì)，如圖所示。這在很大程度上反映出，國有企業(yè)綜合實(shí)力在增強(qiáng)，運(yùn)行效率在提高，尤其是2003—2008年這一變化更加明顯。
　　而從《中國財(cái)政年鑒》1998—2008年各年度數(shù)據(jù)變化情況看，除2008年國有企業(yè)利潤(rùn)總額下降之外，國有企業(yè)資產(chǎn)總額、國有企業(yè)凈資產(chǎn)額、國有資產(chǎn)總額、主營業(yè)務(wù)收入均保持持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中國有資產(chǎn)總額由1998年的48051.6億元增加到2008年的134365.5億元，增長(zhǎng)了2.8倍。在此期間國有企業(yè)數(shù)量持續(xù)下降，戶數(shù)減少了近60%。
　　2、國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重持續(xù)下降
　　國有經(jīng)濟(jì)絕對(duì)量在持續(xù)增長(zhǎng)的過程中，相對(duì)量在持續(xù)下降。根據(jù)《中國財(cái)政年鑒》（1999—2009）工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)計(jì)算：（1）從工業(yè)企業(yè)數(shù)量占比情況看，自1998年到2008年，國有及國有控股企業(yè)數(shù)量占國有及規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量的比重由39.22%下降到5.00%，10年內(nèi)降幅達(dá)34個(gè)百分點(diǎn)；（2）從工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值占比情況看，自1998年到2008年，國有及國有控股企業(yè)工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值占國有及規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的比重由49.63%下降到28.37%，10年內(nèi)降幅約21個(gè)百分點(diǎn)；（3）從工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總額占比情況看，自1998年到2008年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總額占國有及規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總額的比重由68.84%下降到43.78%，10年內(nèi)降幅約25個(gè)百分點(diǎn)；（4）從工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額占比情況看，自1998年到2008年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額占國有及規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額的比重由36.02%下降到29.66%，10年內(nèi)降幅約6個(gè)百分點(diǎn)。
　　（二）國有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局情況及變化趨勢(shì)
　　根據(jù)《中國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算①，2008年，國有資產(chǎn)主要分布的行業(yè)是：工業(yè)（48.97%）、交通運(yùn)輸業(yè)（13.78%）、社會(huì)服務(wù)業(yè)（11.35%）、郵電通信業(yè)（8.15%）、房地產(chǎn)業(yè)（4.85%）、建筑業(yè)（4.25%），占全部國有資產(chǎn)的91.34%。從國有資產(chǎn)分布調(diào)整的趨勢(shì)來看，2003—2008年國有資產(chǎn)主要向房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)、工業(yè)等行業(yè)集中，這三個(gè)行業(yè)國有資產(chǎn)占全部國有資產(chǎn)的比重分別增加了2.71個(gè)百分點(diǎn)、1.72個(gè)百分點(diǎn)、1.42個(gè)百分點(diǎn)。而國有資產(chǎn)退出較快的行業(yè)分別是：郵電通信業(yè)、批發(fā)和零售、餐飲業(yè)、機(jī)關(guān)社團(tuán)及其他等行業(yè)，這三個(gè)行業(yè)國有資產(chǎn)占全部國有資產(chǎn)的比重分別降低了3.08百分點(diǎn)、1.63百分點(diǎn)、1.34百分點(diǎn)。
　?。ㄈ﹪薪?jīng)濟(jì)區(qū)域布局情況及變化趨勢(shì)
　　從國有經(jīng)濟(jì)區(qū)域分布來看，2008年，東部沿海地區(qū)國有資產(chǎn)總量達(dá)到105798.9億元，占全部國有資產(chǎn)的81%。而從國有資產(chǎn)的變化趨勢(shì)來看，東部沿海地區(qū)國有資產(chǎn)總量呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，而中部?jī)?nèi)陸地區(qū)和西部邊遠(yuǎn)地區(qū)呈現(xiàn)停滯不前狀態(tài)?？梢?，國有資產(chǎn)在向東部沿海地區(qū)集中。
　?。ㄋ模﹪薪?jīng)濟(jì)企業(yè)結(jié)構(gòu)情況及變化趨勢(shì)
　　從企業(yè)結(jié)構(gòu)來看，2008年，大型國有企業(yè)國有資產(chǎn)總量達(dá)到109195.2億元，占全部國有資產(chǎn)的82%。而從國有資產(chǎn)的變化趨勢(shì)來看，大型國有企業(yè)國有資產(chǎn)總量呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，而中小型國有企業(yè)呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì)，尤其是小型企業(yè)下降趨勢(shì)更加明顯?？梢姡瑖匈Y產(chǎn)在向大型國有企業(yè)集中。
　?。ㄎ澹﹪薪?jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)情況及變化趨勢(shì)
　　從所有制結(jié)構(gòu)來看，2008年，國有獨(dú)資企業(yè)國有資產(chǎn)總量達(dá)到99612.1億元，占全部國有資產(chǎn)的75%。而從國有資產(chǎn)的變化趨勢(shì)來看，國有獨(dú)資企業(yè)國有資產(chǎn)總量呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，而國有控股企業(yè)國有資產(chǎn)總量呈現(xiàn)停滯不前狀態(tài)。可見，國有資產(chǎn)在向國有獨(dú)資企業(yè)集中。
　　二、國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整存在的問題及原因分析
　　總體上看，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整取得了明顯進(jìn)展。自改革開放以來國有資產(chǎn)總量持續(xù)增長(zhǎng)，特別是近幾年來，明確提出著力推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整之后，國有資產(chǎn)增長(zhǎng)趨勢(shì)更加明顯，國有經(jīng)濟(jì)質(zhì)量不斷提高；國有企業(yè)數(shù)量快速下降；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整遠(yuǎn)沒有到位，存在的主要問題有：
　　從國有經(jīng)濟(jì)總量方面看，對(duì)國有經(jīng)濟(jì)總量區(qū)間沒有明確的界定。雖然國有經(jīng)濟(jì)絕對(duì)量在增長(zhǎng)，但是相對(duì)量在下降?！坝羞M(jìn)有退、有所為有所不為”不是“只退不進(jìn)、全都不為”，國有經(jīng)濟(jì)既要有質(zhì)的優(yōu)勢(shì)，又要有量的優(yōu)勢(shì)，國有經(jīng)濟(jì)不是越少越好。體現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)的控制力需要有量的保障，應(yīng)該對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的“量”設(shè)置合理的區(qū)間。從國有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局來看，對(duì)“重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”的界定比較模糊。就行業(yè)自身而言，都有其重要性，而每個(gè)行業(yè)又都有其關(guān)鍵領(lǐng)域。而且國有經(jīng)濟(jì)退出還需要有承接主體，有的行業(yè)不適宜外資進(jìn)入，有的行業(yè)民營經(jīng)濟(jì)沒有能力進(jìn)入。因此不能對(duì)所有的行業(yè)都搞“一刀切”。從國有經(jīng)濟(jì)區(qū)域布局來看，國有經(jīng)濟(jì)有加劇地區(qū)間不平衡的趨勢(shì)。我國東西部差距日益拉大已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要目標(biāo)是縮小這種區(qū)域間發(fā)展不平衡，而國有資產(chǎn)向東部沿海地區(qū)集中無疑會(huì)加劇這種不平衡。從國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模結(jié)構(gòu)來看，仍有相當(dāng)一部分國有資產(chǎn)分布在中小企業(yè)。隨著國有經(jīng)濟(jì)功能的轉(zhuǎn)變，中小企業(yè)已經(jīng)很難發(fā)揮作用，而且中小企業(yè)會(huì)由于存在多級(jí)代理關(guān)系而付出高昂的監(jiān)管成本，因此不得不逐漸退出。從國有經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)來看，國有經(jīng)濟(jì)中國有獨(dú)資企業(yè)比例過高。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國有經(jīng)濟(jì)的功能主要體現(xiàn)在控制力上，國有控股企業(yè)能夠調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資源。
　　存在以上問題的原因主要是：
　　一是漸進(jìn)式改革。與在完整的、系統(tǒng)的理論體系指導(dǎo)下的改革不同，中國的改革是以實(shí)踐導(dǎo)向、問題導(dǎo)向的漸進(jìn)式改革，即對(duì)改革本身的認(rèn)識(shí)是漸進(jìn)的、改革目標(biāo)的確定是漸進(jìn)的、改革方式的選擇是漸進(jìn)的、改革的策略也是漸進(jìn)的。國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整也不例外。二是先易后難。國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整是一項(xiàng)復(fù)雜的、涉及面較廣的系統(tǒng)工程，工作本身難度較大。從推進(jìn)的程度不難看出，調(diào)整難度大的推進(jìn)得慢。比如區(qū)域結(jié)構(gòu)問題，盡管國家同時(shí)實(shí)施了西部大開發(fā)等戰(zhàn)略，區(qū)域差距仍然有擴(kuò)大的趨勢(shì)。三是缺乏有效監(jiān)管。國資委作為“出資人”代表，集監(jiān)督、管理職能于一身，既要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)，又要推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，而在短期內(nèi)較快調(diào)整很可能損害企業(yè)利益，而從國有企業(yè)考核體系來看，評(píng)價(jià)國有企業(yè)的主要指標(biāo)還是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)②，因此企業(yè)也缺乏積極性。四是“承接主體”缺位。雖然我國的民營企業(yè)發(fā)展速度很快，但是與國有企業(yè)相比在相當(dāng)多的行業(yè)都處于弱勢(shì)地位，因此存在一些國有企業(yè)退出而民營企業(yè)沒有能力進(jìn)入或者不愿意進(jìn)入的行業(yè)?？梢妵衅髽I(yè)也不能“一退了之”。
　　
　　三、國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的政策建議
　　（一）加強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的理論研究
　　中國在社會(huì)主義條件下發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革既是一個(gè)創(chuàng)舉，又是一個(gè)全新的課題，國有企業(yè)的改革是在沒有現(xiàn)成理論指導(dǎo)和前人經(jīng)驗(yàn)借鑒的條件下進(jìn)行的，因此只能是“摸著石頭過河”。國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整也不例外，其實(shí)質(zhì)就是要把在傳統(tǒng)社會(huì)主義理論指導(dǎo)下和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立和發(fā)展起來的國有經(jīng)濟(jì)改造成為能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求的國有經(jīng)濟(jì)。漸進(jìn)式改革較好地兼顧了改革、發(fā)展、穩(wěn)定的多重目標(biāo)，但漸進(jìn)式改革不是自發(fā)的改革，而且在改革過程中不可避免地存在新舊體制的摩擦和沖突，改革的每個(gè)階段都可能產(chǎn)生大量的既得利益者，他們受益于前期的改革，卻可能成為阻撓進(jìn)一步改革的力量，延長(zhǎng)改革的時(shí)間跨度。因此必須加強(qiáng)理論研究，為政策的不斷完善提供理論支撐，推動(dòng)改革實(shí)踐向更深層次邁進(jìn)。
　?。ǘ┲贫▏薪?jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體規(guī)劃
　　國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)全局的戰(zhàn)略性調(diào)整，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，國家應(yīng)制定出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)劃和u1ijEcSIFrCbhgfaTVwl0w==實(shí)施細(xì)則。在產(chǎn)業(yè)布局方面，即要對(duì)重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行明確的界定，又要解決行業(yè)之間的平衡問題；在區(qū)域布局方面，既要注重區(qū)域間的平衡發(fā)展，又要突出地方特色；在企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)方面，既要做大又要做強(qiáng)；在所有制結(jié)構(gòu)方面，要充分發(fā)揮混合所有制結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)。
　　（三）建立國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的評(píng)估體系
　　管理實(shí)踐表明，評(píng)估具有立竿見影的導(dǎo)向功能，對(duì)于被評(píng)估者而言，評(píng)估是個(gè)指揮棒，評(píng)估什么指標(biāo)，被評(píng)估者就會(huì)朝什么方向努力。國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整涉及眾多利益相關(guān)者，包括中央政府、地方政府、相關(guān)部門、債權(quán)人、企業(yè)及其職工等， 他們之間存在認(rèn)識(shí)上的不同，也存在利益上的不一致。特別是當(dāng)前國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整已經(jīng)進(jìn)入到了攻堅(jiān)階段，各種矛盾和沖突交織在一起，推進(jìn)的難度越來越大，因此應(yīng)在制定國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建立起相應(yīng)的國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的評(píng)估體系，通過評(píng)估及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，通過評(píng)估增強(qiáng)推進(jìn)主體的使命感。
　?。ㄋ模┩苿?dòng)我國民營企業(yè)加速發(fā)展
　　國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整就必然要從一些領(lǐng)域中退出，為了保證不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，國有經(jīng)濟(jì)退出而帶來大量的市場(chǎng)空間就必須要有民營經(jīng)濟(jì)及時(shí)進(jìn)入或填補(bǔ)。國有經(jīng)濟(jì)退出后的一個(gè)承接主體是民營經(jīng)濟(jì)，另一個(gè)承接主體是外資經(jīng)濟(jì)，如果外資經(jīng)濟(jì)過度進(jìn)入某一行業(yè)勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生諸如市場(chǎng)控制、技術(shù)控制與產(chǎn)業(yè)控制，直接危及到產(chǎn)業(yè)安全。因此，政府應(yīng)該積極促進(jìn)和推動(dòng)我國民營企業(yè)的加速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)由“排他抑制”型向“互補(bǔ)共生”型轉(zhuǎn)變。
　　
　?、僖韵聰?shù)據(jù)據(jù)來自《中國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理年鑒》。
　　②中央企業(yè)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)由22個(gè)財(cái)務(wù)績(jī)效定量評(píng)價(jià)指標(biāo)和8個(gè)管理績(jī)效定性指標(biāo) 組成，其中財(cái)務(wù)績(jī)效定量評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重為70%，管理績(jī)效定性評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重為30%。其中管理績(jī)效定性評(píng)價(jià)指標(biāo)中的“行業(yè)影響評(píng)價(jià)”主要反映企業(yè)主營業(yè)務(wù)的市場(chǎng)占有率、對(duì)國民經(jīng)濟(jì)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響力與帶動(dòng)力、主要產(chǎn)品的市場(chǎng)認(rèn)可程度、是否具有核心競(jìng)爭(zhēng)能力以及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)能力等方面的情況， 在整個(gè)評(píng)價(jià)體系中所占比例很小。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢野l(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）