城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局形成機(jī)制探略

方輝振

（中共南京市委黨校，南京210001）

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局形成機(jī)制探略

方輝振

（中共南京市委黨校，南京210001）

形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，不僅要依靠以市場為導(dǎo)向的、以工業(yè)化、城市化為基礎(chǔ)的聚集擴(kuò)散機(jī)制和自由流轉(zhuǎn)機(jī)制，而且必須建立以政府為主導(dǎo)、以規(guī)劃政策制度為手段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和均衡決策機(jī)制，以及城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的互促共進(jìn)機(jī)制。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化；聚集擴(kuò)散機(jī)制；自由流轉(zhuǎn)機(jī)制；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

黨的十七大報告提出了“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”的要求。十七屆三中全會《決定》把這一要求進(jìn)一步具體化，從深化體制改革的角度，提出要“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度”，并從城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)市場和社會管理六個方面，對如何形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制，做出了具體部署[1]?？梢哉f是抓住了當(dāng)前和今后一個時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要矛盾，是一項(xiàng)具有全局意義和長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的重要任務(wù)。本文認(rèn)為，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，主要應(yīng)有如下五大機(jī)制。

一、聚集擴(kuò)散機(jī)制

歷史表明，城鄉(xiāng)一體化的形成首先是在工業(yè)化帶動下,農(nóng)村要素向城鎮(zhèn)的積聚過程,而后是一個由城鎮(zhèn)向農(nóng)村的擴(kuò)散過程,積聚與擴(kuò)散的協(xié)同作用促進(jìn)著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化[2]。

在經(jīng)濟(jì)活動和人口流動不受限制的條件下,工業(yè)化的加快促使一些區(qū)位條件較好、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和創(chuàng)新能力較強(qiáng)的城市逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心和樞紐,成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。它們迅速吸引城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人口、資金、技術(shù)等向這里匯集,并在極化效應(yīng)的推動下迅速成長。當(dāng)中心城市增長到一定規(guī)模時,過度集中引發(fā)的各種城市問題開始出現(xiàn),與城市有限空間的矛盾日益突出,如城市地價高漲、基礎(chǔ)設(shè)施能力供給不足、生態(tài)環(huán)境惡化等,城市經(jīng)濟(jì)活動需要在空間和功能上重新配置。在市場和政府的共同作用下,中心城市開始優(yōu)化自身的產(chǎn)業(yè)和功能結(jié)構(gòu),一方面通過經(jīng)濟(jì)協(xié)作、技術(shù)擴(kuò)散、企業(yè)搬遷等,將一部分生產(chǎn)要素、經(jīng)濟(jì)活動以及管理服務(wù)職能等,外遷到基礎(chǔ)條件較好和有要素優(yōu)勢的城鎮(zhèn);另一方面,城鎮(zhèn)和農(nóng)村符合中心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要的要素和產(chǎn)業(yè)積聚進(jìn)來。這種雙向的流動逐漸調(diào)整了中心城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的功能分布,形成一個符合各自不同資源稟賦特點(diǎn)的、高效的產(chǎn)業(yè)分工和職能協(xié)作體系。

一般情況是,中心城市把制造業(yè)分散到周邊的城鎮(zhèn),自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化,從物質(zhì)生產(chǎn)中心轉(zhuǎn)向先進(jìn)服務(wù)中心,表現(xiàn)為知識集約化和經(jīng)濟(jì)服務(wù)化;在城鎮(zhèn)承接從中心城市遷移過來的部分職能的同時,從農(nóng)村向城市聚集的一些中小企業(yè)因逐漸增加的城市級差地租,也在城鎮(zhèn)集中,城鄉(xiāng)企業(yè)的聚集又吸引著勞動力在這里集中,結(jié)果使這些城鎮(zhèn)成為就業(yè)和居住的集中地,這又必然要求增強(qiáng)和延伸中心城市的服務(wù)功能。在人口及生產(chǎn)要素聚集在城鎮(zhèn)后,留下了廣袤的土地和稀疏的村落,從而為土地的規(guī)模使用,村落和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整合創(chuàng)造了條件,這又為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動農(nóng)村提供了動力、奠定了基礎(chǔ),有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的平衡發(fā)展。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的一體化,城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系逐漸擴(kuò)展演化為更為復(fù)雜的社會聯(lián)系,也使城鄉(xiāng)成為一個高度關(guān)聯(lián)的社會體。當(dāng)特定區(qū)域內(nèi)的各個城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)間真正形成了地域上的交叉和滲透,經(jīng)濟(jì)社會功能的互補(bǔ)協(xié)同,經(jīng)濟(jì)社會一體,城鄉(xiāng)互促、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展時,彼此間的良性互動即成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的直接動因,當(dāng)這種依存關(guān)系強(qiáng)大到一定程度時,城鄉(xiāng)就成為一個在經(jīng)濟(jì)、社會、生活文化等各方面高度一體化的整體。

二、自由流轉(zhuǎn)機(jī)制

上述可見，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化，是以工業(yè)化、城市化為基礎(chǔ)的聚集擴(kuò)散機(jī)制發(fā)生作用的自然而然的過程和產(chǎn)物。它是通過城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的自由流動和城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動，逐步縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，進(jìn)而使城市和鄉(xiāng)村形成一個相互滲透、相互融合、高度依賴、共同繁榮的整體系統(tǒng)的過程，因而它是以城鄉(xiāng)要素的自由流動和自然轉(zhuǎn)換為前提條件的，是由市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律決定的。

城鄉(xiāng)要素包括基礎(chǔ)要素(土地與建筑)、人口與勞動力要素、生產(chǎn)資料與生活資料要素、資金要素、科技要素、信息與管理、文化觀念等要素?；A(chǔ)要素是城鄉(xiāng)要素流轉(zhuǎn)的載體,人口與勞動力要素為人流，生產(chǎn)資料與生活資料要素稱為物流，資金要素流動為資金流，科技要素、信息與管理、文化觀念為“軟件流”。城鄉(xiāng)通過人流、物流、“軟件流”、資金流等,促進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)要素流轉(zhuǎn)的方向、方式及程度受市場調(diào)節(jié)機(jī)制和宏觀調(diào)控機(jī)制制約。市場機(jī)制主要通過供求關(guān)系變化和價格漲落，調(diào)節(jié)要素的城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，它是從個體利益角度調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過程。宏觀調(diào)節(jié)機(jī)制是從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局出發(fā)，利用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。工業(yè)化、城市化過程不僅是城市第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程，而且也是通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)其生產(chǎn)和消費(fèi)，把稀缺資源配置到最需要部門的過程，同理，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅要引入現(xiàn)代生產(chǎn)要素即先進(jìn)技術(shù),而且也要通過市場優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，從這個意義上說,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與互動的本質(zhì)就是市場化,市場機(jī)制是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與互動的基礎(chǔ)，市場力量是沖擊城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)分割制度壁壘的主導(dǎo)力量[3]。由城鄉(xiāng)要素自由流動轉(zhuǎn)換機(jī)制主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體化是市場經(jīng)濟(jì)條件下內(nèi)生的過程，它主要通過城市企業(yè)自身的發(fā)展，自發(fā)地吸引著部分農(nóng)村富余勞動力到城市就業(yè)，或者通過農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的自身發(fā)展，自發(fā)地吸引著城市先進(jìn)要素的流入。在這里，農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移以及城市要素向農(nóng)村的流動都是一個基于城市企業(yè)和農(nóng)民雙重自主選擇的市場機(jī)制調(diào)節(jié)的結(jié)果，是市場內(nèi)生的互動機(jī)制。

城鄉(xiāng)一體化的城鄉(xiāng)要素自由流動轉(zhuǎn)換機(jī)制，必然是符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的。除了城市對農(nóng)村富余勞動力的就業(yè)吸引外，城市企業(yè)要將先進(jìn)生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村投資，就必須具備兩個基本條件：一是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域要有比較優(yōu)勢，有社會平均利潤率可獲取，或在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域投資有較高的預(yù)期回報率（至少是正的大于貸款利率的資本收益率）；二是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給較充足，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資環(huán)境較好。由于城鄉(xiāng)一體化的城鄉(xiāng)要素流動轉(zhuǎn)換機(jī)制主要是基于效率和效益目標(biāo)的，這就必然在城市要素向農(nóng)村流動轉(zhuǎn)移中體現(xiàn)著資源優(yōu)化配置的要求。換句話說，在城鄉(xiāng)要素流動轉(zhuǎn)換機(jī)制作用下的城鄉(xiāng)一體化的路徑，是一個城鄉(xiāng)資源重新進(jìn)行優(yōu)化配置的過程。這個過程，只有在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)能夠保證獲得社會平均利潤率時才表現(xiàn)得十分活躍。所以，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，如果要有效發(fā)揮城鄉(xiāng)要素流動轉(zhuǎn)換機(jī)制的作用，就必須為其創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和能獲取較高投資回報率的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與制度保障[4]。

三、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

繆爾達(dá)爾認(rèn)為,在市場經(jīng)濟(jì)體制中,回流效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)居于主導(dǎo)趨勢,自由市場力量的作用使經(jīng)濟(jì)向區(qū)域不平衡方向發(fā)展是一個內(nèi)在的趨勢,這種趨勢越強(qiáng)化,農(nóng)村也就越貧窮?？朔貐^(qū)間不平衡需要弱化回流效應(yīng),強(qiáng)化擴(kuò)散效應(yīng)。但是如果弱化回流效應(yīng)是以削弱發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展為代價的,那將使擴(kuò)散效應(yīng)失去前提和基礎(chǔ)。拉尼斯-費(fèi)景漢的二元結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，由于資本的稀缺和勞動力的富足，工業(yè)部門的擴(kuò)張不會自然而然地帶來農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，反而有可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門的停滯和萎縮。因此，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，不僅要依靠以市場為導(dǎo)向的、以工業(yè)化、城市化、市場化為基礎(chǔ)的聚集擴(kuò)散機(jī)制和自由流轉(zhuǎn)機(jī)制，而且必須建立以政府為主導(dǎo)的、以規(guī)劃政策制度為手段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

首先是規(guī)劃引領(lǐng)機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和布局是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的前提。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，科學(xué)規(guī)劃要先行，需要將城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)主體布局與培育、農(nóng)村環(huán)境和設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃，以推進(jìn)城市要素向城鎮(zhèn)和農(nóng)村的外溢。同時，應(yīng)根據(jù)城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的不同特質(zhì)和比較優(yōu)勢，在三個區(qū)域布局和培育不同的產(chǎn)業(yè)集群，并形成三個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈接，建設(shè)城鄉(xiāng)有機(jī)聯(lián)系的工業(yè)集中區(qū)和農(nóng)業(yè)集中區(qū)，鼓勵城市涉農(nóng)企業(yè)將加工環(huán)節(jié)延伸到城鎮(zhèn)和農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

其次是政策導(dǎo)向機(jī)制。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將公共財政覆蓋到城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化，為城市先進(jìn)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移提供基礎(chǔ)條件。一是政府應(yīng)在公共財政投入上徹底消除對農(nóng)村的歧視性政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共財政的統(tǒng)籌統(tǒng)支。二是加快農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入與建設(shè)步伐，縮小與城市的公共產(chǎn)品供給差距。三是鼓勵城市先進(jìn)生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動。從根本上改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村落后面貌的基本途徑是引入生產(chǎn)要素特別是先進(jìn)要素。根據(jù)舒爾茨的分析，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要三個方面的投入：一是物質(zhì)資本；二是人力資本；三是高產(chǎn)作物。因此，改造農(nóng)業(yè)和農(nóng)村關(guān)鍵要解決好這些要素足夠投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的體制機(jī)制。要清除針對農(nóng)民的包括就業(yè)、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障等在內(nèi)的各種歧視性政策，為城市生產(chǎn)要素?zé)o障礙地到農(nóng)村投資創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營農(nóng)業(yè)和居住以及農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的條件，以確保在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)投資能夠獲得社會平均利潤率。財政金融政策應(yīng)當(dāng)通過財政信貸支持加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入，提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村自身發(fā)展能力和對城市輻射的承接能力。還可通過減免稅收、財政補(bǔ)貼、信貸支持等手段誘導(dǎo)和激勵城市優(yōu)秀人力、資本、技術(shù)和信息等先進(jìn)生產(chǎn)要素到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村投資，以降低純市場機(jī)制主導(dǎo)下的成本和風(fēng)險，促進(jìn)城市對農(nóng)村的內(nèi)生帶動機(jī)制的形成。

第三是制度保障機(jī)制。制度上的一體化是“城鄉(xiāng)一體化”的基礎(chǔ)和保證，制度在制定和執(zhí)行過程中的“無歧視原則”是建立公平公正的社會運(yùn)行機(jī)制的前提條件。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。特別要盡快形成有利于加強(qiáng)“三農(nóng)”的國民收入分配格局，鞏固和完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，健全農(nóng)業(yè)投入保障制度。要調(diào)整財政支出、固定資產(chǎn)投資、信貸投放結(jié)構(gòu)，保證各級財政對農(nóng)業(yè)投入增長幅度高于經(jīng)常性收入增長幅度，切實(shí)把國家基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，不斷縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度。要消除在就業(yè)方面對農(nóng)民工的不合理限制和歧視，促進(jìn)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭、規(guī)范有序的勞動力市場，實(shí)行城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度。要加強(qiáng)勞動力市場制度建設(shè)，建立保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長效機(jī)制；要公平對待農(nóng)民工，逐步形成惠及農(nóng)民工的城市基本公共服務(wù)制度。三是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。就是要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會保障制度，逐步將各類人群納入覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和應(yīng)保盡保，堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的十二字方針。四是建立城鄉(xiāng)一體的社會管理制度。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所（含租房居?。┗蚍€(wěn)定職業(yè)（生活來源）為戶口準(zhǔn)遷條件，以法制化、證件化、信息化管理為主要手段，全面促進(jìn)人力、智力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和有序流動。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理體制，把政府有關(guān)部門社會管理和公共服務(wù)的職能由城市延伸到農(nóng)村，建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)保障體制，健全基層自治組織，推進(jìn)管理有序、治安良好的和諧社區(qū)、和諧村鎮(zhèn)建設(shè)。五是建立城鄉(xiāng)銜接的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益；改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制；完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，農(nóng)民的宅基地應(yīng)可置換，使農(nóng)民及其家屬能夠安心遷入城鎮(zhèn)工作生活。

四、均衡決策機(jī)制

必須指出，要真正做到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化、政策制度實(shí)施一體化，從而形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，更為根本的是必須改變長期以來由城市單方面制定有利于自身利益的規(guī)劃和政策制度的格局。因?yàn)殚L期以來，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財政金融政策及各種制度設(shè)置都是由城市單方面決定的，而農(nóng)民不僅沒有其話語權(quán)，更沒有其決定權(quán)，甚至連其知情權(quán)、參與權(quán)都沒有。簡而言之，規(guī)劃、政策和制度是由城里人決定的，而不是與鄉(xiāng)下人共同制定的。這完全是一種城市偏向的失衡決策機(jī)制，也是我國城鄉(xiāng)二元體制及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在且難以改變的深層根源。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主阿馬蒂亞·森曾指出貧困不單純是一種供給不足，而更多是一種權(quán)利不足。城市偏向決策機(jī)制形成的背后是我國農(nóng)民權(quán)利的弱化，是農(nóng)民利益集團(tuán)的缺失。究其原因，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森認(rèn)為，農(nóng)民缺失政治力量歸咎于因居住分散而導(dǎo)致集體行動中過高的溝通成本，以及由于單個農(nóng)民的產(chǎn)品只是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的微小份額，因而造成搭便車現(xiàn)象[5]。在我國現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會生活中，農(nóng)民利益集團(tuán)的缺失，必然導(dǎo)致沒有任何部門對農(nóng)民負(fù)責(zé)，沒有任何組織去代表、維護(hù)農(nóng)民的利益，農(nóng)民在國家政治體系中的投票參政權(quán)不斷弱化。這使得在我國國家公共政策、經(jīng)濟(jì)社會制度及法律法規(guī)的制定過程中缺少農(nóng)村、農(nóng)民利益代表的制衡，城市居民則在其制定過程中處于十分有利的地位，使得城市偏向的政策法規(guī)制度形成甚至不斷強(qiáng)化。因此，只有建立起農(nóng)民利益集團(tuán)，增強(qiáng)農(nóng)民在國家政治體系中的投票參政權(quán)，使農(nóng)民在國家規(guī)劃、政策和制度制定過程中擁有更多的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，形成統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)利益的均衡決策機(jī)制，才能真正制定出有利于形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的規(guī)劃、政策和制度。業(yè)經(jīng)十一屆全國人大三次會議表決通過，并自胡錦濤簽署第27號主席令起施行的“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表”的規(guī)定說明，我們正在走向真正的城鄉(xiāng)一體化。

建立和發(fā)展農(nóng)民利益集團(tuán)，首先，要減少農(nóng)民數(shù)量，提高農(nóng)民素質(zhì)。農(nóng)民數(shù)量的減少可以節(jié)省農(nóng)民利益集團(tuán)建立過程中的交易費(fèi)用，使得農(nóng)民利益集團(tuán)更易建立。為此必須大力推進(jìn)工業(yè)化、城市化，改革城鄉(xiāng)戶籍制度，推動農(nóng)民市民化，提高農(nóng)民素質(zhì)，提高農(nóng)民的民主法治意識和參政議政能力。其次，要提高農(nóng)民組織化程度，發(fā)展農(nóng)民利益組織。在社會現(xiàn)階段，各個利益集團(tuán)能夠從社會利益總量中分到多大的份額，一方面取決于各自的社會地位和貢獻(xiàn)，另一方面取決于他們的組織程度及參與決策程度。維護(hù)農(nóng)民權(quán)益最關(guān)鍵的就是提高農(nóng)民的組織化程度。所謂農(nóng)民的組織化,是指農(nóng)民為了更好地實(shí)現(xiàn)、保護(hù)和促進(jìn)自身的經(jīng)濟(jì)利益和提高自己的社會政治地位而聯(lián)合起來形成各種經(jīng)濟(jì)和政治組織的行動和過程。這種農(nóng)民組織主要是由農(nóng)民自發(fā)組織的，或者是農(nóng)民在政府的推動和支持下組織的,但參與主體主要是農(nóng)民，目標(biāo)在于更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)利益或完成某種社會保障功能。第三，中央政府要承擔(dān)更多的責(zé)任。政府應(yīng)為農(nóng)民利益集團(tuán)的成長、發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，促使其在法律允許的范圍內(nèi)良性發(fā)展。但這很可能并不符合城市方面的利益要求，會遇到城市方面的消極抵制。所以，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化必須與推進(jìn)城鄉(xiāng)政治發(fā)展一體化相結(jié)合才能取得實(shí)效[6]。

五、互促共進(jìn)機(jī)制

城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)是相互依存和相互促進(jìn)的。城鎮(zhèn)化是新農(nóng)村建設(shè)的依靠力量，新農(nóng)村建設(shè)是城鎮(zhèn)化的有效途徑,二者之間有著密切的內(nèi)在邏輯聯(lián)系：中國農(nóng)業(yè)人口比重過高,通過遷移城市吸收一部分農(nóng)村人口是新農(nóng)村得以建成的前提；建設(shè)新農(nóng)村對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村教育的重視和加大投入,是防止農(nóng)村人口增長過快、盲目涌入城市的重要保障,從而為城鎮(zhèn)化持續(xù)健康推進(jìn)創(chuàng)造條件。城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的互動關(guān)系表現(xiàn)在，城市化進(jìn)程帶動新農(nóng)村建設(shè)，新農(nóng)村建設(shè)加速了城市化的進(jìn)程，城市化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)共同富裕、縮小城鄉(xiāng)差別的有效途徑。

城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)可以形成互促共進(jìn)機(jī)制。在當(dāng)前我國促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的背景下，城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的城鎮(zhèn)化，新農(nóng)村建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的新農(nóng)村建設(shè)。無論是城鎮(zhèn)化，還是新農(nóng)村建設(shè)，二者都統(tǒng)一于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的偉大實(shí)踐中。其有利條件一是國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，并且把重點(diǎn)放在破除城鄉(xiāng)二元體制上。這樣能夠使城市和農(nóng)村兩者各自的發(fā)展優(yōu)勢得到互補(bǔ),避免由于兩者相互分割和自成一體發(fā)展造成的城鄉(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重對立和城鄉(xiāng)矛盾日益激化。二是通過新農(nóng)村建設(shè),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的城市化,是符合我國現(xiàn)實(shí)國情和時代需求的城市化道路。農(nóng)村城市化是我國現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)的有效途徑,也是縮小城鄉(xiāng)差別并最終走向城鄉(xiāng)一體化的根本途徑。

因此，加快城鎮(zhèn)化與建設(shè)新農(nóng)村，雙輪驅(qū)動，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的兩條主線。即系統(tǒng)推進(jìn)新型工業(yè)化道路——“城市帶動”的發(fā)展主線，以“產(chǎn)業(yè)帶動”作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的動力，以“信息帶動”作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的先導(dǎo)，以“要素帶動”作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的依托，以“政策帶動”作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的保障；全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村——“鄉(xiāng)村聯(lián)動”的發(fā)展主線，以“科學(xué)規(guī)劃”作為新農(nóng)村建設(shè)的長效保證，以“新型農(nóng)民”作為新農(nóng)村建設(shè)的主體力量，以“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”作為新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)，以“農(nóng)村組織”作為新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)代服務(wù)體系，構(gòu)建平等和諧的城鄉(xiāng)互動關(guān)系。

[1]中共中央.關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[N].人民日報，2008-10-19.

[2]張建華洪銀興.都市圈內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2007，（5）.

[3]陳曉紅.基于經(jīng)濟(jì)地域運(yùn)動理論的城鄉(xiāng)一體化研究[J].生產(chǎn)力研究，2007,（5）.

[4]丁忠民.城市帶動農(nóng)村的“自然性”與“強(qiáng)制性”測度[J].改革，2008,（4）.

[5]王敏.我國城鄉(xiāng)收入差距：基于城市偏向制度視角的研究[J].中共南京市委黨校學(xué)報，2008,（3）.

[6]方輝振.形成城鄉(xiāng)一體化新格局的三大關(guān)鍵[J].理論前沿，2009，（4）.

F12

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1002-7408（2010）05-0021-04

方輝振（1958-），男，安徽歙縣人，中共南京市委黨校工商管理教研部主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，研究方向?yàn)樯鐣髁x經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及三農(nóng)問題。

[責(zé)任編輯:張亞茹]