國(guó)外反腐敗的基本經(jīng)驗(yàn)探析

●宋 婷

國(guó)外反腐敗的基本經(jīng)驗(yàn)探析

●宋 婷

腐敗問(wèn)題在世界各國(guó)都是一個(gè)十分復(fù)雜、極其敏感的政治問(wèn)題和社會(huì)現(xiàn)象。世界上多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都致力于反腐敗工作，有不少好經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。認(rèn)真梳理和研究這些經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的反腐倡廉建設(shè)會(huì)提供一種很好的借鑒。

國(guó)外；反腐?。换窘?jīng)驗(yàn)

一、注重立法反腐

法律具有強(qiáng)制性和剛性的特點(diǎn)，世界各國(guó)都十分重視立法建設(shè)，特別注重反腐立法，力圖通過(guò)立法的形式來(lái)界定和懲治腐敗。

1.制定詳盡的反腐法律法規(guī)。美國(guó)自1883年以來(lái)先后出臺(tái)了 《政府行為道德法》、《聯(lián)邦貪污對(duì)策法》、《有組織勒索、貪污賄賂法》等數(shù)部法律[1]，形成完備的廉政法律體系。德國(guó)的法律細(xì)到官員15歐元以上的禮品必須上報(bào)都有明確規(guī)定。早在20世紀(jì)初葉，北歐國(guó)家就開(kāi)始制定反腐敗法律，強(qiáng)調(diào)預(yù)防與懲治相結(jié)合。瑞典于1919年、1962年、1978年制定和完善了《反行賄受賄法》。芬蘭在20世紀(jì)20年代制定了《公務(wù)刑法》。丹麥則在其刑法典的有關(guān)章節(jié)中明確規(guī)定了有關(guān)貪污受賄罪的罪刑規(guī)范，對(duì)貪污罪的刑罰大大高于其他經(jīng)濟(jì)犯罪的處罰標(biāo)準(zhǔn)。新加坡在1960年頒布了該國(guó)第一部《防止貪污法》，此后又根據(jù)形勢(shì)變化的需要對(duì)其進(jìn)行了多次修改，從而使其更加完善，且更具可操作性。同時(shí)，新加坡政府還推出了《公務(wù)員懲戒規(guī)則》，這是對(duì)《防止貪污法》的補(bǔ)充。1988年又出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)懲治腐敗犯罪的程序法——《沒(méi)收貪污所得利益法》。日本在反腐敗立法過(guò)程中非常注重所制定法律、法規(guī)的針對(duì)性和實(shí)用性。如為加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員群體的監(jiān)督，日本除在《國(guó)家公務(wù)員法》中明確規(guī)定了廉潔自律條款之外，還針對(duì)其執(zhí)掌公共權(quán)力的工作特性，制定了《國(guó)家公務(wù)員倫理法》等廉政法規(guī);日本反腐敗的相關(guān)法律主要屬于實(shí)體型反腐敗法，單就受賄行為的形式判定，日本法律就細(xì)分為單純受賄、受托受賄、事前受賄、事后受賄、加重受賄、斡旋受賄和第三者受賄等。

2.嚴(yán)格執(zhí)法利劍懲腐。在懲治腐敗行為時(shí)，很多國(guó)家可以說(shuō)是劍鋒所指，所向披靡，真正做到了“執(zhí)法必嚴(yán)”。在新加坡，事無(wú)巨細(xì)均有章可循，有法可依，并“嚴(yán)”字當(dāng)頭。公職人員哪怕循私接受一罐咖啡、一盒香煙、吃一頓飯都被視為違法，都要受到懲罰。新加坡《沒(méi)收貪污所得利益法》對(duì)貪污受賄更是作出了嚴(yán)厲的懲罰規(guī)定。公職人員一經(jīng)查實(shí)為貪污受賄，不僅要處以5—7年的監(jiān)禁，而且還要處以最高10萬(wàn)美元的罰金，還要沒(méi)收無(wú)法說(shuō)明來(lái)源的一切財(cái)產(chǎn)，同時(shí)沒(méi)收本人的公積金和退休金。該國(guó)環(huán)境發(fā)展部前政務(wù)部長(zhǎng)曾接受了印尼商人贈(zèng)送的7張機(jī)票，攜帶家人旅游，被發(fā)現(xiàn)后不僅被撤職，還被判刑4年。原國(guó)家發(fā)展與建設(shè)部部長(zhǎng)鄭章遠(yuǎn)算得上是新加坡的開(kāi)國(guó)元?jiǎng)?，曾為“政府組屋”建設(shè)立下汗馬功勞，新加坡貪污調(diào)查局發(fā)現(xiàn)他兩次受賄50萬(wàn)元，但他拒不承認(rèn)，最終在鐵證面前畏罪自殺。芬蘭在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中形成了一套嚴(yán)格的法律、法規(guī)。雖然芬蘭從未有過(guò)專(zhuān)門(mén)的反腐敗法和反腐敗機(jī)構(gòu)，但卻從憲法、刑法、民法和公務(wù)員法等不同層面，對(duì)腐敗行為加以限制和糾正，絕對(duì)禁止公務(wù)員利用職權(quán)謀取私利。公務(wù)員接受金錢(qián)、珠寶、家電、低利息貸款、免費(fèi)旅行等都可被視為接收賄賂，甚至接受榮譽(yù)頭銜或有關(guān)部門(mén)推薦也可能被視為受賄。公務(wù)員如果被指控受賄，罪名成立，將被立即免職。

二、建立獨(dú)立、權(quán)威的反腐敗機(jī)構(gòu)

在任何國(guó)家，專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)都是反腐敗斗爭(zhēng)的主力軍。一套高效、獨(dú)立而權(quán)威的反腐敗機(jī)構(gòu)，一支精干而廉潔的反腐敗隊(duì)伍，是有力地打擊和預(yù)防腐敗的必要條件。加強(qiáng)反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，是當(dāng)今國(guó)外反腐最顯著的特點(diǎn)。一是直屬最高層領(lǐng)導(dǎo)。只有從體制上使反腐敗機(jī)構(gòu)擺脫其他機(jī)關(guān)的牽制和干擾，才能落實(shí)懲治腐敗的法律措施，有效地打擊腐敗行為。近年來(lái)，世界許多國(guó)家和地區(qū)加強(qiáng)了反腐敗的機(jī)構(gòu)建設(shè)，其基本趨勢(shì)就是專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性越來(lái)越強(qiáng)。新加坡的反貪污調(diào)查局曾經(jīng)先后隸屬于4個(gè)不同的部門(mén)，但效果都不理想。1970年后，反貪污調(diào)查局直屬總理領(lǐng)導(dǎo)[2]，總理的支持保證了它順利地開(kāi)展反腐敗工作。不論是在東方國(guó)家，還是在西方國(guó)家，在反腐敗斗爭(zhēng)中取得成功的機(jī)構(gòu)都有一個(gè)共同特點(diǎn):國(guó)家權(quán)力核心在哪里，反腐敗機(jī)構(gòu)就直接從屬哪里。二是自成體系，不受地方勢(shì)力干擾。當(dāng)代許多國(guó)家包括聯(lián)邦制國(guó)家，傾向于采用中央主導(dǎo)型的反腐敗模式，建立一個(gè)全國(guó)性的、獨(dú)立于地方政府之外的反腐敗偵查系統(tǒng)。美國(guó)在中央設(shè)立聯(lián)邦調(diào)查局，對(duì)一切濫用職權(quán)的官員的行為均有調(diào)查權(quán)；建立了遍布全國(guó)的偵查網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)也重視同地方部門(mén)的合作，注意中央與地方在資金和技術(shù)上的相互補(bǔ)充。三是保障反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)順利開(kāi)展工作。職權(quán)上，賦予其特別偵查權(quán)。以色列的國(guó)家審計(jì)長(zhǎng)辦公室對(duì)政府機(jī)關(guān)包括軍事機(jī)關(guān)等涉及公共利益的一切領(lǐng)域，擁有廣泛的調(diào)查權(quán)(如秘密監(jiān)視)和查處貪污行為的手段。經(jīng)費(fèi)上，保證專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。在一些西方國(guó)家，反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算由議會(huì)單列，保證活動(dòng)經(jīng)費(fèi)充足，而且能夠直接申請(qǐng)議會(huì)撥款，數(shù)額不受限制。人員上，建設(shè)素質(zhì)高、待遇優(yōu)厚的反腐敗專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的素質(zhì)是提高反腐敗工作效率的基礎(chǔ)。所謂素質(zhì)高，主要是政治覺(jué)悟高、專(zhuān)業(yè)水平高和工作能力強(qiáng)。一般來(lái)說(shuō)，要建設(shè)高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍需要兩個(gè)條件:一是有優(yōu)厚的待遇吸引人，二是有良好的機(jī)制選拔人。

三、注重制度反腐

制度具有穩(wěn)定性、全局性和根本性的特點(diǎn)，是遏制腐敗的基礎(chǔ)工程。縱觀國(guó)外特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的反腐歷程，都十分重視相關(guān)反腐制度的建設(shè)。

1.完善公務(wù)員制度。西方國(guó)家大多采用了公務(wù)員制度，并把廉政的原則貫徹其中，從而保證了公務(wù)員隊(duì)伍具有較高的整體素質(zhì)。新加坡較早地采用了現(xiàn)代公務(wù)員制度，通過(guò)公開(kāi)考試，擇優(yōu)錄用，科學(xué)考核，量績(jī)晉升，有效地堵塞了人事管理制度上的漏洞。

2.財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度又稱(chēng)陽(yáng)光法案，是指公職人員按法律規(guī)定，在一定時(shí)期內(nèi)向政府有關(guān)部門(mén)報(bào)告自己及配偶、子女的財(cái)產(chǎn)狀況，包括數(shù)量、來(lái)源、變動(dòng)等內(nèi)容，然后由主管機(jī)構(gòu)予以審核。當(dāng)今世界反腐倡廉成績(jī)突出的國(guó)家，一般都根據(jù)本國(guó)國(guó)情制定了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。早在1766年，瑞典就規(guī)定公民有權(quán)查看官員（包括首相）的納稅清單。美國(guó)則以1978年的《政府道德法》為法律框架，經(jīng)20世紀(jì)八九十年代的數(shù)次修改，最終形成一套較為完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，根據(jù)制度，聯(lián)邦政府中所有三個(gè)分支機(jī)構(gòu)的高級(jí)政府官員必須公開(kāi)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。韓國(guó)的《公職人員財(cái)產(chǎn)登記制度》則規(guī)定，擔(dān)任公職者必須在一定時(shí)期內(nèi)向有關(guān)部門(mén)報(bào)告自己及配偶、子女的財(cái)產(chǎn)狀況，如發(fā)現(xiàn)任何隱瞞、謊報(bào)和轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的行為都將受到法律懲處。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度通常具有明確而詳細(xì)的規(guī)定，以便于監(jiān)察機(jī)構(gòu)審核官員的廉政狀況、公眾監(jiān)督，提升政府的廉潔形象和公眾威信。事實(shí)證明，哪個(gè)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律規(guī)定得細(xì)致、執(zhí)行得嚴(yán)格，哪個(gè)國(guó)家的腐敗現(xiàn)象就比較輕微。

3.保護(hù)舉報(bào)人制度。各國(guó)政府制定專(zhuān)門(mén)法規(guī)，鼓勵(lì)和保護(hù)公民參與反腐敗斗爭(zhēng)。從理論上說(shuō)，公民有表達(dá)政治觀點(diǎn)的權(quán)利，同時(shí)也有打擊違法犯罪的義務(wù)，但是在實(shí)際生活中，大多數(shù)舉報(bào)人會(huì)遭到打擊報(bào)復(fù) (對(duì)美國(guó)233位舉報(bào)人調(diào)查的結(jié)果顯示，90%的人因此受害)[3]。所以，近年來(lái)許多國(guó)家通過(guò)立法或其他手段保護(hù)舉報(bào)人。美國(guó)在1989年頒布的《舉報(bào)人保護(hù)法》已經(jīng)成為其他國(guó)家仿效的對(duì)象。墨西哥采取了如下措施:允許和鼓勵(lì)公民來(lái)人、來(lái)函、使用公開(kāi)的免費(fèi)電話線路，表達(dá)他們的控告和建議;設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)對(duì)說(shuō)明真實(shí)身份和聯(lián)系地址的人，必須給予適當(dāng)?shù)拇饛?fù)。

4.高薪養(yǎng)廉制度。新加坡政府制定了完整的《中央公積金制度》，規(guī)定所有參加社會(huì)工作的人員包括政府公務(wù)員、企業(yè)職員、一般工人都必須參加公積金制度。一個(gè)公務(wù)員每月可獲得月薪40%的公積金，工作時(shí)間越久，所得積蓄越多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，高級(jí)公務(wù)員(司局級(jí))到55歲退休時(shí)，公積金總額大約有80—90萬(wàn)新元，相當(dāng)于人民幣400—500萬(wàn)元。[4]如果在職時(shí)廉潔奉公，沒(méi)有貪污腐敗和違法行為，退休后，全家生活富裕，安居樂(lè)業(yè)。但是，新加坡法律規(guī)定，凡是有貪污、受賄等違法行為者，一律全部撤消其公積金。日本為公務(wù)員提供了優(yōu)厚的工資福利待遇，以防止其因經(jīng)濟(jì)窘迫而進(jìn)行瀆職腐敗。日本公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)的基本原則就是要高于民間企業(yè)職工的工資。此外，國(guó)家還給公務(wù)員提供廉租金住宅，如果是居住自家房子，還可享受住房補(bǔ)貼。日本公務(wù)員可以享受諸如交通補(bǔ)貼、單身赴任補(bǔ)貼、配偶補(bǔ)貼、撫養(yǎng)補(bǔ)貼及寒冷地帶補(bǔ)貼等多種津貼。退休時(shí)可以根據(jù)職務(wù)和工齡，領(lǐng)到一筆可觀的退休金，同時(shí)每個(gè)月還能領(lǐng)取相當(dāng)于在職工資50%到60%左右的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。這些豐厚的工資福利待遇免除了生活后顧之憂，有效地激勵(lì)了公務(wù)員保持清正和廉潔的工作作風(fēng)。

同時(shí)，清廉國(guó)家非常注重制度之間相互配套，相互支持，注意避免了規(guī)定間的沖突。如新加坡公布《防止貪污法令》打擊貪污腐敗，又制定中央公積金制度，圍繞公積金制度，又完善了國(guó)家公務(wù)員個(gè)人與家庭申報(bào)制度，再相應(yīng)完善了股票賬戶檢查制度，金融實(shí)名制度，公務(wù)員行為日志制度等，具有良好的操作性。

四、強(qiáng)化監(jiān)督制約

為了加強(qiáng)政府廉政建設(shè)，大力與腐敗作斗爭(zhēng)，國(guó)外許多國(guó)家都建立了較為完備的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，其主要的途徑和類(lèi)型包括“三權(quán)機(jī)關(guān)”監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督等監(jiān)督類(lèi)型。

1.“三權(quán)機(jī)關(guān)”監(jiān)督。指的是立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家里，議會(huì)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)三者之間的權(quán)力制衡，為國(guó)家廉政的發(fā)展提供了制度上的條件和優(yōu)勢(shì)。

2.輿論監(jiān)督。在世界各國(guó)的反腐敗中，媒體的監(jiān)督作用歷來(lái)都巨大而深遠(yuǎn)，新聞媒介被稱(chēng)為國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的“第四權(quán)力”，是社會(huì)系統(tǒng)的信息通道。許多腐敗案件在新聞媒體的追蹤報(bào)道下得到了查處，即使沒(méi)有被查處，也會(huì)使腐敗者聲譽(yù)大降，支持率下跌，政治生命受到威脅。新聞媒介在反腐敗的斗爭(zhēng)中發(fā)揮著兩大職能:“警犬”職能和“鼓手”職能。所謂“警犬”職能就是指國(guó)外的一些重大腐敗案件大多是被新聞媒介披露出來(lái)的。如美國(guó)的“伊朗門(mén)”丑聞、日本的利庫(kù)路特案等。所謂的“鼓手”功能就是指腐敗分子不僅害怕新聞媒介警犬般的嗅覺(jué)，而且害怕新聞媒介的宣傳會(huì)引起廣大民眾的關(guān)注和憤怒，并督促?lài)?guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)有效地開(kāi)展偵查、控訴和審判活動(dòng)。

3.社會(huì)監(jiān)督。個(gè)人可以通過(guò)各種形式行使個(gè)人監(jiān)督權(quán)利。在芬蘭，任何公民都可依法自由檢舉和揭發(fā)政府官員的違法行為，這具有非常有效的震懾作用。瑞典的法律中“公民有權(quán)查詢(xún)政府文件”的法律條文，極大地便利了媒體和公民有效地去調(diào)查官員的所作所為。

五、突出教育預(yù)防，注重廉潔文化教育

國(guó)外在反腐倡廉中，把教、防、懲三項(xiàng)措施互相結(jié)合，并特別注重教育預(yù)防。芬蘭的年青人進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)，第一項(xiàng)最重要的教育就是從政的清廉，弄清腐敗的界限，即接受禮品或請(qǐng)吃的上限。新加坡、澳大利亞、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等許多國(guó)家都有完善公務(wù)員的國(guó)家培訓(xùn)制度，培養(yǎng)廉潔觀念，履行廉政宣誓。一些國(guó)家的學(xué)校教材把預(yù)防腐敗職務(wù)犯罪作為重要內(nèi)容，并通過(guò)出版、傳媒、培訓(xùn)班、研討班、上級(jí)對(duì)下級(jí)的談話等多種形式進(jìn)行經(jīng)常的廉政教育。澳大利亞監(jiān)察機(jī)關(guān)用20多種語(yǔ)言下發(fā)各種小冊(cè)子與卡片，向群眾宣傳什么是受賄，如何舉報(bào)，并公布舉報(bào)電話，使家喻戶曉，人人皆知。新加坡政府在1991年正式發(fā)表了《共同價(jià)值觀白皮書(shū)》，提出“忠孝仁愛(ài)禮義廉恥”八德作為新加坡人的具體行為準(zhǔn)則。其中，廉恥就是廉潔奉公，反對(duì)各種形式的腐敗。此外，新加坡政府還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了公務(wù)員學(xué)院和培訓(xùn)中心對(duì)公務(wù)員采取定期培訓(xùn)措施，加強(qiáng)政治思想教育。新招聘的公務(wù)員必須首先接受訓(xùn)練，在職的公務(wù)員每年也必須有一兩周的輪流進(jìn)修，政府有關(guān)部門(mén)對(duì)公務(wù)員要進(jìn)行考察和評(píng)價(jià)，每年底召開(kāi)全國(guó)公務(wù)員評(píng)獎(jiǎng)大會(huì)，表彰先進(jìn)人員，通過(guò)激勵(lì)教育的方式來(lái)增強(qiáng)公務(wù)員的廉潔從政意識(shí)。

六、創(chuàng)新反腐形式

科學(xué)有效的反腐形式是推進(jìn)反腐敗的重要推手。近年來(lái)國(guó)外特別重視反腐的形式創(chuàng)新，其中較典型的有：其一，國(guó)與國(guó)之間反腐技術(shù)培訓(xùn)和信息交流與腐敗犯罪資產(chǎn)追回。其二，腐敗案件污點(diǎn)證人作證豁免。針對(duì)腐敗犯罪的高智能、高隱秘、無(wú)直接受害人、痕跡證據(jù)少的特點(diǎn)，鼓勵(lì)參與或曾經(jīng)參與腐敗犯罪的人，提供證據(jù)信息揭發(fā)他人犯罪、幫助破獲案件，主管機(jī)關(guān)承諾對(duì)其不予起訴或者減輕處罰，從而大大提高了腐敗案件的偵破效率、減少了反腐成本。其三，廉政測(cè)試。也叫“廉政陷阱”。即通過(guò)設(shè)置圈套，監(jiān)視行賄者，對(duì)被測(cè)試對(duì)象實(shí)施“賄賂”觀其結(jié)果，以此法來(lái)測(cè)試對(duì)象的廉潔程度。此舉已為《國(guó)際反腐公約》所認(rèn)定并推廣。其四，主動(dòng)出擊。即利用多種手段、廣泛實(shí)施正常信息收集，對(duì)某些官員的貪污受賄進(jìn)行可能性分析，然后調(diào)查收集證據(jù)以確定犯罪的方法等。

[1]許云昭.把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置[J].紅旗文稿，2007，(23).

[2]劉守芬，李淳.新加坡廉政法律制度研究[M].北京:北京大學(xué)出版社，2003.157.

[3]謝鵬程.國(guó)際反腐敗經(jīng)驗(yàn)值得借鑒[J].廉政瞭望，2006，(12).

[4]王秀芬，王艷寧.世界主要國(guó)家反腐敗經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)預(yù)防腐敗的啟示[J].河北學(xué)刊，2008，(7).

作者系中共黑龍江省委黨校黨建專(zhuān)業(yè)碩士研究生

■責(zé)任編輯：周奕韻

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1009-928X（2010）12-0053－03