新中國干部考核評價機制的歷史演變及啟示

●陳東輝

新中國干部考核評價機制的歷史演變及啟示

●陳東輝

新中國成立后，我們國家的干部考核評價機制經(jīng)歷了以政治思想為主導因素的考評制度、向以經(jīng)濟發(fā)展為主導因素的考評制度、再向以科學發(fā)展為主導因素的考評機制的歷史演變。這一演變過程帶來了輝煌成就，也遺留了不少缺憾。必須用歷史的眼光和客觀的態(tài)度來評價不同時期的干部考評機制。要完善干部考核評價體系，還需設(shè)計全面均衡的考評內(nèi)容、建立科學合理的考評標準、采取靈活多樣的考評方法，并科學運用考評結(jié)果。

新中國；干部考核評價機制；歷史演變；啟示

干部隊伍是人的因素中最活躍的部分，是推動社會進步發(fā)展的骨干力量。毛澤東曾經(jīng)精辟地指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！盵1]我們黨在成長歷程中，十分注重對干部的培養(yǎng)和考評。新中國成立后，干部考核評價機制歷經(jīng)演變，當前已逐步走上以科學發(fā)展為主導因素的考評軌道。

一、新中國成立后干部考核評價機制的初步發(fā)展與停滯

干部考評標準的制定和考評內(nèi)容的側(cè)重同國家一定歷史時期的中心任務(wù)緊密關(guān)聯(lián)。新中國成立后的前三十年，對干部的考評統(tǒng)稱為“鑒定”或“考察”。

1.著重考察干部的政治思想表現(xiàn)階段（1949—1956）。新中國成立初期，為了醫(yī)治戰(zhàn)爭留下的創(chuàng)傷，興百業(yè)，安民心，國家需要大批人才和干部。然而，敗退臺灣的國民黨當局不甘失敗，組織了許多秘密的特務(wù)分子和間諜分子散布謠言、蠱惑人心，企圖顛覆新生的人民政權(quán)。所以，這一時期黨對干部的培養(yǎng)、選拔、鑒定極為嚴格，特別注重干部的政治思想表現(xiàn)。1949年11月，中共中央組織部頒布了《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》，指出“干部鑒定，是干部在一定工作或?qū)W習期內(nèi)各方面表現(xiàn)的檢查和總結(jié)”，鑒定內(nèi)容“重點應放在立場、觀點、作風、掌握政策、遵守紀律、聯(lián)系群眾、學習態(tài)度等方面”，要求“每隔一年左右的時間，各地均需對其所屬干部進行依次鑒定”，鑒定方法“采取個人自我檢討，群眾會議討論，領(lǐng)導負責審查三種方式結(jié)合進行”。之后幾年，土地改革、“三反”、“五反”、鎮(zhèn)壓反革命等運動在全國范圍內(nèi)展開，出于形勢的需要，國家對干部的鑒定工作主要看干部對黨對革命的忠誠程度，特別注重審查干部的家庭背景、社會關(guān)系和過去的歷史問題。

2.對“又紅又?！备刹胯b定標準的探索（1956—1966）。1956年，三大改造基本完成，黨和國家開始著手探索社會主義建設(shè)的新路子。1957年10月，毛澤東在講話中指出：“政治和業(yè)務(wù)是對立統(tǒng)一的，政治是主要的，是第一位的，一定要反對不問政治的傾向；但是，專搞政治，不懂技術(shù)，不懂業(yè)務(wù)，也不行。”[2]他還提出“搞一個十年計劃”，使各行各業(yè)的干部都達到“又紅又?！钡臉藴省１M管講話仍然把政治放在第一位，但一個突出亮點就是強調(diào)了業(yè)務(wù)的重要性，將“紅”和“?！币徊⒆鳛樵u判干部的主要內(nèi)容。根據(jù)“又紅又專”的要求，1964年，中共中央組織部出臺《關(guān)于科學技術(shù)干部管理工作條例試行草案》，明確規(guī)定對科技領(lǐng)域的干部進行鑒定，除了考察政治思想之外，還要“考察了解他們完成工作任務(wù)的情況和工作中的貢獻，科學技術(shù)水平和業(yè)務(wù)能力”。這種鑒定思路將政治與業(yè)務(wù)、定性與定量有機結(jié)合起來，使干部考核評價工作更加全面、更加科學。

3.干部考核評價工作的中斷與停滯（1966—1976）。1966年5月，以“五一六”通知的發(fā)布為標志，“文化大革命”正式開始，國家逐漸步入正軌的干部考評工作被迫中斷。十年間，正常的干部鑒定工作根本無法進行。

二、改革開放后干部考核評價機制的恢復與進一步探索

改革開放后，黨的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，黨和國家恢復了干部考核制度，經(jīng)濟效益在考核中的權(quán)重開始加大。

1.探索建立以德、能、勤、績?yōu)榛A(chǔ)的干部考核制度（1979—1987）。1979年11月，中共中央組織部下發(fā)了《關(guān)于實行干部考核制度的意見》，指出“干部考核的標準和內(nèi)容，要堅持德才兼?zhèn)涞脑瓌t，按照各類干部勝任現(xiàn)職所應具備的條件，從德、能、勤、績四個方面進行考核”，在考核方法上，“要實行領(lǐng)導和群眾相結(jié)合的方法，把平時考察和定期考核結(jié)合起來”。自此，干部考核正式代替了干部鑒定工作。無論從考核內(nèi)容上，還是從考核方法上看，這都標志著干部考核工作向規(guī)范化和科學化邁出了重要的探索步伐。

1980年1月，鄧小平在中共中央召集的干部會議上的講話中論述了紅與專的關(guān)系。他認為“專并不等于紅，但是紅一定要專。不管你搞哪一行，你不專，你不懂，你去瞎指揮，損害了人民的利益，耽誤了生產(chǎn)建設(shè)的發(fā)展，就談不上是紅”[3]。這一論述強調(diào)了“專”的重要性，對干部考核工作有很大影響。

1983年7月，全國組織工作座談會召開。為改革干部制度，會議認為“抓緊建立各級黨政機關(guān)及各種企事業(yè)單位的干部崗位制和考核制，是搞好干部制度改革的一個重要環(huán)節(jié)”，并建議縣以上黨委“成立干部考核委員會，負責對干部進行定期考核，每兩年系統(tǒng)考核一次，考核內(nèi)容，主要是考德、考能、考勤、考績，其中，要著重考核工作成績”。隨后幾年，我國干部考核制度從主觀的、以政治態(tài)度為主導的非指標考核逐步轉(zhuǎn)向客觀的、以具體的可量化的工作業(yè)績?yōu)橹鲗У闹笜丝己恕?/p>

2.以考核工作實績?yōu)橹攸c的干部考核制度的新探索（1988—1997）。1988年6月，中共中央組織部下發(fā)了《關(guān)于試行地方黨政領(lǐng)導干部年度工作考核制度的通知》，同時印發(fā)了《縣(市、區(qū))黨政領(lǐng)導干部年度工作考核方案(試行)》和《地方政府工作部門領(lǐng)導干部年度工作考核方案(試行)》兩個文件。1989年2月，中共中央組織部和國家人事部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試行中央、國家機關(guān)司處級領(lǐng)導干部年度工作考核制度的通知》，同時印發(fā)了《中央、國家機關(guān)司處級領(lǐng)導干部年度工作考核方案(試行)》。這些通知和方案不僅把實績考核納入了年度考核，而且進一步對以工作實績?yōu)橹攸c的考核工作的內(nèi)容、程序、原則、方法和要求做了具體規(guī)定。工業(yè)總產(chǎn)值、稅收、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、基礎(chǔ)設(shè)施的投資等都被納入考核范圍，工作實績在考核中的地位越來越突出。

1994年3月，人事部印發(fā)《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》，1995年2月，中共中央印發(fā)了《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》，這兩個文件都著重強調(diào)了工作實績在考核體系中的重要地位，對完善實績考核制度具有重大意義。此后，各地陸續(xù)推行了“崗位目標責任制”或“年度主要工作目標責任制”，對建立以工作實績?yōu)橹鲗У母刹靠己嗽u價制度進行了積極探索。

3.探索建立更加全面的干部考核評價制度

（1998—2002）。由于經(jīng)濟發(fā)展在國家生活中具有重要地位，不少地方對干部的考核出現(xiàn)了“唯GDP論英雄”的傾向。為全面、客觀、公正、準確地考核黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和履行職責的情況，1998年5月，中共中央組織部頒布了《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》，將考核內(nèi)容拓展為“思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導能力、工作作風、工作實績、廉潔自律”五個方面。

2000年6月，中共中央辦公廳印發(fā)了《深入干部人事制度改革綱要》，要求研究制定防止干部考察失真失實的對策，建立考核舉報、考核申訴、考核結(jié)果反饋等制度。2002年7月，中共中央又印發(fā)了《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》。該條例要求對干部選拔任用對象，必須全面考察其德、能、勤、績、廉，注重考察工作實績，考察材料必須全面、準確、清楚地反映考察對象這五個方面的主要表現(xiàn)和主要特長、主要缺點和不足以及民主推薦、民主測評情況。該條例的實施表明黨在領(lǐng)導干部政績考核方面有了進一步發(fā)展和改進。

三、建立體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系

2003年，在黨的十六屆三中全會后，中央經(jīng)濟工作會議對各級領(lǐng)導干部的政績觀提出新要求。之后，中央多次強調(diào)要建立體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系。

2006年7月，中共中央組織部印發(fā)了《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價試行辦法》，對領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部履行職責情況及領(lǐng)導干部德才表現(xiàn)的考核設(shè)置了“貫徹科學發(fā)展觀的自覺性和堅定性，聯(lián)系本地實際貫徹落實的能力”、“發(fā)展速度，發(fā)展質(zhì)量，發(fā)展代價”、“思想道德和紀律教育，履行廉政職責，班子自律”等14個觀測點，體現(xiàn)了科學發(fā)展的要求和全面考核的思想。

2007年，黨的十七大再次重申要完善體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系。2009年6月，中共中央政治局審議并通過了《關(guān)于建立促進科學發(fā)展的黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考核評價機制的意見》。為了深入貫徹落實《意見》，中共中央組織部又制定了《地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政工作部門領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部年度考核辦法（試行）》。這三個《辦法》與《意見》一起形成了促進科學發(fā)展的黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考核評價機制。這一新機制把考核評價與干部選拔任用、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督、激勵約束結(jié)合起來，考核內(nèi)容更加強調(diào)民生、考核過程更加注重民主、考核結(jié)果更加體現(xiàn)民意，有利于形成促進科學發(fā)展的用人導向，為貫徹落實科學發(fā)展觀提供了堅強的政治保障和科學的考評基礎(chǔ)。

四、新中國干部考核評價機制歷史演變的啟示

新中國干部考核評價機制經(jīng)歷了以政治思想為主導因素的考評制度、向以經(jīng)濟發(fā)展為主導因素的考評制度、再向以科學發(fā)展為主導因素的考評機制的歷史演變。這一演變過程給我們留下了深刻啟示和思考空間。

1.要用歷史的眼光和客觀的態(tài)度來評價不同時期的干部考核評價制度。改革開放前，對干部考核更多的強調(diào)政治思想標準。雖然這樣的考核存在不足和缺陷，但它為新生政權(quán)的穩(wěn)固，培養(yǎng)、選拔出一支信念堅定的干部隊伍，起了重大作用。隨著社會主義建設(shè)事業(yè)的推進，干部鑒定工作也融入了業(yè)務(wù)考察等內(nèi)容，體現(xiàn)了德才兼?zhèn)涞囊蟆｜h的十一屆三中全會后，國際國內(nèi)形勢發(fā)生了巨大變化。和平與發(fā)展成為新的時代主題，發(fā)展經(jīng)濟成為共和國頭等大事。注重工作實績的干部考核制度促進了國民經(jīng)濟的迅速復蘇和發(fā)展，但也帶來了唯GDP傾向。我們應該把不同時期的干部考核評價制度放在當時的大環(huán)境中，用歷史的眼光、客觀的態(tài)度來評判。

2.考核評價的內(nèi)容必須全面均衡。考核評價內(nèi)容的設(shè)置是干部考評的基礎(chǔ)工作。當前對干部考核的內(nèi)容主要涉及德、能、勤、績、廉五個方面，而且明確要求注重考察工作實績。但在實施過程中，普遍存在“重實績而輕其他”的傾向，五個方面在考評中的比重嚴重不均衡。這就導致一些領(lǐng)導干部只關(guān)心招商引資和經(jīng)濟增長速度，甚至出現(xiàn)了“數(shù)字出官，官出數(shù)字”的怪現(xiàn)象，不利于經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生態(tài)文明等建設(shè)的全面推進，不利于形成全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展模式。必須在全面的基礎(chǔ)上，對考核內(nèi)容進行量化，科學配置各方面的比例，考察時要注重經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的統(tǒng)一、發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量的統(tǒng)一、當前發(fā)展與永續(xù)發(fā)展的統(tǒng)一。

3.考核評價的標準必須科學合理。考核評價標準就是“指揮棒”和“風向標”，決定著干部努力的方向。有什么樣的標準，就會有什么樣的干部、什么樣的發(fā)展。政治思想標準、又紅又專標準、生產(chǎn)力標準、科學發(fā)展標準，標準的側(cè)重點不同，取得的實際效果也不同。黨的十七屆四中全會提出“堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄扔萌藰藴省?，這一標準最能體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀的要求。但是，由于德才兼?zhèn)涫歉爬ㄐ浴⒊橄笮杂谜Z，如何在考評工作中貫徹落實這一標準，不易把握。應該在實際工作中將這一標準細化為各種具體要素，設(shè)定各要素的等次或分值。這樣才更有利于操作，得出的考評結(jié)果也才會更加客觀、科學、合理。

4.考核評價的方法必須靈活多樣?？己嗽u價方法能夠決定考評工作的實際效果。單一的考評方法猶如盲人摸象，得出的結(jié)論只能是片面的。必須統(tǒng)籌各種技術(shù)手段，采取靈活多樣的考評方法，對干部進行綜合評價。要在全面掌握考核信息的基礎(chǔ)上，采取類型分析、數(shù)據(jù)分析、比較分析、環(huán)境分析、歷史分析等方法，對考核客體進行研究。要“在強化經(jīng)常性考核，堅持以平時考核、年度考核為基礎(chǔ)，以換屆（任期）考察、任職考察為重點，相互補充，相互印證”的基礎(chǔ)上，靈活運用民主推薦法、民主測評法、民意調(diào)查法、個別談話法、實績分析法、綜合評價法等方法對干部全面考核。這樣才能對領(lǐng)導干部作出更加全面、更加客觀公正的評判。

5.必須注重考核評價結(jié)果的運用?？己嗽u價結(jié)果的運用決定著干部考評工作的價值。黨的十七屆四中全會要求“完善干部選拔任用機制”，干部考評結(jié)果的合理運用是其題中應有之義。要在健全干部考察制度、完善考察標準的基礎(chǔ)上，強化考核結(jié)果的運用，把考核結(jié)果作為領(lǐng)導班子建設(shè)和領(lǐng)導干部選拔任用、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督和激勵約束的重要依據(jù)。對自覺堅持科學發(fā)展、善于領(lǐng)導科學發(fā)展，實績突出、群眾公認的優(yōu)秀干部，要表彰獎勵、提拔重用；對急功近利、搞形式主義和形象工程的，要批評教育、督促整改。這樣才能真正做到“不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利”，才能形成干事創(chuàng)業(yè)、促進科學發(fā)展的良好氛圍。

[1]毛澤東選集：第二卷[M].北京：人民出版社，1991.526.

[2]毛澤東文集：第七卷[M].北京：人民出版社，1999.309.

[3]鄧小平文選：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.262.

D262.3

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1009-928X（2010）05-0016-03

作者系河南省社會科學院黨建與政治研究所助理研究員

■責任編輯：周奕韻