論西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的完善

□ 楊利華

（蘭州商學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

論西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的完善

□ 楊利華

（蘭州商學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

在我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中，無論是國家層面還是地方層面都存在著諸多不完善之處，且在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間也存在較大差異。在目前條件下，應(yīng)該對(duì)西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)制度給予必要的反思，并就西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)制度的完善提出相應(yīng)的建議。

西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)；土地流轉(zhuǎn)；土地承包經(jīng)營權(quán)

制度的基本功能就在于降低交易成本和為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)，任何制度都是特定時(shí)期人們的利益及其選擇的結(jié)果。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村土地資源的合理配置已顯得非常重要，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度也成為學(xué)界研究的重點(diǎn)之一。然而，制度不具有絕對(duì)的普適性，它只是在特定的范圍內(nèi)起到規(guī)范的作用。就目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，有發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之分，因而土地流轉(zhuǎn)在不同的空間維度中就會(huì)產(chǎn)生不同的制度需求。筆者著眼于西北五省區(qū)的正式制度，由現(xiàn)狀、問題反思及于制度評(píng)價(jià)，以期能夠找到有利于完善西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)制度的路徑，這對(duì)西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地合理有效的流轉(zhuǎn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀

由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)域?qū)嶋H情況差異很大，因此，各地都根據(jù)自身的實(shí)際情況制定了符合自身發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)制度。西北五省區(qū)的土地流轉(zhuǎn)制度主要有：甘肅省出臺(tái)了《省農(nóng)牧廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見》、《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)工作的通知》、《關(guān)于積極有序地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)》、《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的實(shí)施意見》，甘肅省永登縣出臺(tái)了《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見》、甘肅省寧縣出臺(tái)了 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》；陜西省石泉縣出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則》、陜西岐山縣出臺(tái)了《岐山縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作方案》、陜西省紫陽縣出臺(tái)了《土地流轉(zhuǎn)工作程序》、《土地流轉(zhuǎn)合同管理制度》、《土地流轉(zhuǎn)檔案管理制度》、《土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布制度》、《土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處制度》；寧夏回族自治區(qū)發(fā)布了《銀川市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》；青海省農(nóng)牧廳出臺(tái)了 《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見》，青海省海東地區(qū)出臺(tái)了 《關(guān)于切實(shí)加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的意見》；新疆維吾爾自治區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見》。

筆者在考察上述制度時(shí)發(fā)現(xiàn)，各地制訂的制度中較多地規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的方式，土地流轉(zhuǎn)的管理，土地流轉(zhuǎn)糾紛處理方式，土地流轉(zhuǎn)合同制度以及對(duì)流轉(zhuǎn)主體的規(guī)范等內(nèi)容。各地區(qū)雖在不同程度上都出臺(tái)了相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)制度，但總體來說缺乏系統(tǒng)性，較為分散，政策性的、指導(dǎo)性的意見較多，規(guī)范性的文件較少。此外，這些規(guī)定大都是對(duì)國家層面制度規(guī)范的細(xì)化，缺乏地區(qū)制度創(chuàng)新，未能建立起與西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境相融的制度。

二、對(duì)西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的反思

（一）制度目標(biāo)的異化

所謂異化，可以解釋為，事物在發(fā)展過程中因自身的活動(dòng)而產(chǎn)生自己的對(duì)立面，然后，這個(gè)對(duì)立面又作為一種外在的、異己的力量存在，并反過來反對(duì)或支配事物本身。異化無益于事物的發(fā)展，它違反人類理性，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不公。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的目標(biāo)是解決農(nóng)村土地問題，促進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，這一基本目標(biāo)還可以衍生出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營、土地資源的合理配置、增加農(nóng)民收入等訴求。然而，在重新審視這些制度的功能、目標(biāo)時(shí)卻發(fā)現(xiàn)其中存在一些不良的行為模式和相關(guān)活動(dòng)，也就是說，在這一制度實(shí)施過程中出現(xiàn)了與制度目標(biāo)相背離的現(xiàn)象，出現(xiàn)了與權(quán)利保護(hù)之目的相矛盾或相對(duì)立的力量。其中包括地方政府、官員、經(jīng)濟(jì)組織等相關(guān)主體的不健康的利益目標(biāo)，這些目標(biāo)偏離了既定的政策目標(biāo)，甚至與原有的法律制度宗旨相沖突。如西北地區(qū)由于投資環(huán)境相對(duì)落后，為解決招商引資難的問題，部分基層政府利用農(nóng)業(yè)招商引資，打著促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幌子，為工商資本直接占有土地開道。再如甘肅地區(qū)因?yàn)槿彼?，農(nóng)地產(chǎn)值較小，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由此可獲得的收入途徑很有限，但一些集體經(jīng)濟(jì)組織為增加集體收入，在土地流轉(zhuǎn)中不是將農(nóng)民的利益放在首位，卻是想方設(shè)法與民爭(zhēng)利。

制度目標(biāo)的異化通常在制度運(yùn)行中占主導(dǎo)地位，即擁有政治或經(jīng)濟(jì)權(quán)力的主體借現(xiàn)有制度實(shí)現(xiàn)其自身利益目標(biāo)的過程。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施過程中，地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)擁有一定的政治或經(jīng)濟(jì)權(quán)力，而農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，在各方的利益博弈中農(nóng)民權(quán)利會(huì)受到損害。由此導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿降低，最終必將阻礙土地規(guī)模經(jīng)營和城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

（二）缺乏自發(fā)性制度創(chuàng)新

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變革是政府主導(dǎo)的、強(qiáng)制性與誘致性相結(jié)合的制度變遷路徑。由于西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中非政治主體的決策能力較低，即誘致性制度變遷的力量較發(fā)達(dá)地區(qū)小，因而缺乏自發(fā)性制度創(chuàng)新。與許多發(fā)達(dá)地區(qū)相比，從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)并與本地區(qū)實(shí)際情況相適應(yīng)的特色制度較少，未能真正找到與欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境相融的途徑。

就目前西北地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)制度來看，在內(nèi)容上較多地規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的原則、流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)的管理方式，缺乏土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力性制度。在土地流轉(zhuǎn)方式上規(guī)定較多的還是傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換等方式，這些方式對(duì)農(nóng)民而言獲得的收入較少。事實(shí)上，只有增加農(nóng)民的收入才能不斷增強(qiáng)土地的流動(dòng)性，反之，必然會(huì)降低土地的流動(dòng)性。目前，土地股份合作制、委托流轉(zhuǎn)、承包權(quán)公開拍賣這種方式還不多見，即便有一些地方有，也是政府主導(dǎo)型的，缺乏市場(chǎng)化的內(nèi)生動(dòng)力，農(nóng)民的積極性并不高，不能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。而像許多發(fā)達(dá)地區(qū)采用的農(nóng)村土地金融制度等新型的土地流轉(zhuǎn)制度更是鮮有規(guī)范。

（三）協(xié)調(diào)性制度較少

任何一項(xiàng)制度必然是在特定區(qū)域內(nèi)的系統(tǒng)性制度環(huán)境中運(yùn)行的。在這種有機(jī)的制度體系中，一項(xiàng)制度的運(yùn)行在一定情形下要依賴于其他制度的運(yùn)行才能發(fā)揮其功能。這就要求：一方面，為使該制度得以運(yùn)行，要注重與已有的相關(guān)制度相協(xié)調(diào)；另一方面，為發(fā)揮該項(xiàng)制度運(yùn)行的實(shí)效性，也應(yīng)完善與之相配套的法律制度。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的協(xié)調(diào)性要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在構(gòu)建過程中，要盡量使其與既存的相關(guān)農(nóng)業(yè)政策理念及相關(guān)正式制度相互協(xié)調(diào)、融為一體，既存的流轉(zhuǎn)規(guī)范體系也必須因相關(guān)農(nóng)業(yè)政策及法律制度的變遷而進(jìn)行相應(yīng)的內(nèi)容協(xié)調(diào)；同時(shí)，應(yīng)完善與保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相配套的法律制度體系。

目前，西北五省區(qū)制定的土地流轉(zhuǎn)制度基本與國家現(xiàn)有的土地政策和原有的法律制度體系相一致。然而，這些制度對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)定較多，卻沒有出臺(tái)相關(guān)的配套制度或措施與之相協(xié)調(diào)，這就大大降低了土地流轉(zhuǎn)制度運(yùn)行的實(shí)效。比如農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)以后怎樣維持生計(jì)的問題，既沒有合理化的就業(yè)保障制度，也沒有科學(xué)的社會(huì)保障制度。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，土地流轉(zhuǎn)后，失地農(nóng)民很難通過其他途徑來維持較土地作業(yè)更高的生活水平，并且由于缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障制度，農(nóng)民失去土地的同時(shí)也失去了生活保障，土地流轉(zhuǎn)不但沒有提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，從較長(zhǎng)的時(shí)間看，還可能使農(nóng)民失去生活來源。

（四）土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范制度缺失

隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷加快，土地流轉(zhuǎn)的糾紛日益增多，其中的風(fēng)險(xiǎn)也日益突出。因此，為保障各方主體的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范就顯得尤為重要。有市場(chǎng)就不可避免的會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)是可防可控的，風(fēng)險(xiǎn)防范有事前防范、事中防范和事后防范。土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)主要有承包方的履約能力風(fēng)險(xiǎn)、承包方的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及國家政策、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。

目前，西北各地的土地流轉(zhuǎn)制度中對(duì)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范的制度規(guī)定仍未給予足夠重視。具體而言，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的事前防范措施較少，雖然從規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同制度入手規(guī)定了事前防范，但是諸如審查承包方的資格條件，對(duì)承包方擬實(shí)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金制度等風(fēng)險(xiǎn)防范措施幾乎都沒有具體規(guī)定。另外，監(jiān)督制度是事中防范的重要制度，但各地對(duì)土地流轉(zhuǎn)后發(fā)包方對(duì)承包方如何監(jiān)督的規(guī)定卻較少；土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生后的處理機(jī)制也不健全，大多還是依靠非正式制度，發(fā)揮的是“鄉(xiāng)規(guī)民約”的作用，缺乏專門機(jī)構(gòu)、專門人員處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。

三、西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度評(píng)價(jià)

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的效率?！叭魏沃贫榷际菫檫m應(yīng)人的需要而創(chuàng)立起來的，因而總是具有某種功能，能給人們帶來效應(yīng)與收益。同時(shí)，制度的形成又離不開人們的設(shè)計(jì)、組織和維護(hù)，因而需要費(fèi)用和成本。收益和成本的比較表現(xiàn)為效率，這說明任何制度安排必然存在高效與低效、有效與無效的問題”。［1］盡管我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)除了制度的運(yùn)行效率之外還存在其他標(biāo)準(zhǔn)，但是制度運(yùn)行的效率仍然是制度評(píng)價(jià)的首要因素。

任何制度的影響都可以歸結(jié)到兩個(gè)方面：一是對(duì)總體產(chǎn)值最大化的影響，即生產(chǎn)性效率；二是對(duì)各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)值最大化的影響，即非生產(chǎn)性效率也即分配問題。諾思在《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》一書中對(duì)制度“有效”和“無效”進(jìn)行論述時(shí)，強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即有效的制度是 “能產(chǎn)生局部支配地位的總收益最高的最有效方式”，他更多的強(qiáng)調(diào)了上述的第一個(gè)方面。但筆者認(rèn)為，評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度的效率，這兩個(gè)方面都不應(yīng)忽略，如果在考慮了制度成本后該制度仍然能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并且每個(gè)社會(huì)成員的福利都沒有減少，同時(shí)還至少增進(jìn)了其中一方的福利，那么就可以認(rèn)為該制度是有效率的。

筆者以上述理論為基點(diǎn)，考察了西北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策和制度后得出了這樣的結(jié)論：這些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施后對(duì)該地區(qū)的總體產(chǎn)值有一定的提高，也就是說，在一定程度上具有生產(chǎn)性效率，相關(guān)主體也獲得了較大的利益和利潤(rùn)，但農(nóng)民從中獲利較少，有些地區(qū)還出現(xiàn)了損害農(nóng)民利益的情形，與政策和制度的預(yù)期目標(biāo)有所偏離。一方面，西北地區(qū)規(guī)范性文件的創(chuàng)制理念來源于對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是近幾年國家土地改革政策、制度導(dǎo)向的結(jié)果。黨中央和國家機(jī)關(guān)的土地流轉(zhuǎn)制度中的精神是其制定的直接依據(jù)。各地不同程度地對(duì)土地流轉(zhuǎn)的形式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)的管理、流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的建立等都進(jìn)行了規(guī)制，給土地流轉(zhuǎn)提供了基本保障，使土地的產(chǎn)出和收益率較之以前有所提高，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)的良性發(fā)展。另一方面，由于流轉(zhuǎn)收益分配不合理，基準(zhǔn)地價(jià)調(diào)控不合理，土地補(bǔ)償制度不合理，出現(xiàn)了政府熱情過高而農(nóng)民意愿較低，發(fā)包方主動(dòng)而農(nóng)民被動(dòng)，承包方積極而農(nóng)民消極的局面。各地在制度實(shí)施后土地的流轉(zhuǎn)率和土地規(guī)模經(jīng)營的集中度依然較低，這就阻礙了土地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)，與土地制度的基本目標(biāo)相偏離。

由此可見，西北地區(qū)現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)包括工業(yè)產(chǎn)值在內(nèi)的總體產(chǎn)值的最大化起到了促進(jìn)作用，具有一定的生產(chǎn)性效率。但是農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得利益較少，單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體利益并未達(dá)到最大化，即非生產(chǎn)性效率較低，或者說在土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施中出現(xiàn)了利益分配不公的問題。而正如前文所述，一項(xiàng)制度的效率除應(yīng)考慮對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用外，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)制度運(yùn)行中各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體福利的增進(jìn)。因此，就目前西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)制度而言，急需完善的制度是在土地流轉(zhuǎn)各方主體中重視以農(nóng)民為利益主體一方，保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的權(quán)益不受損害，解決土地流轉(zhuǎn)中利益分配不公問題，增進(jìn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。

四、完善西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的建議

（一）建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

由于我國社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的制度安排，使土地承擔(dān)了農(nóng)民生活保障的功能。特別是在西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)民受自身文化程度的限制以及勞動(dòng)力市場(chǎng)供過于求，在土地流轉(zhuǎn)過程中造成了失地農(nóng)民嚴(yán)重失業(yè)的情況。同時(shí)，西北地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)保障程度較低，農(nóng)民面臨著一定的生存風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立切實(shí)可行的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制是保障農(nóng)民權(quán)益、推動(dòng)西北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要途徑。

首先，應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的項(xiàng)目評(píng)估論證。對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體，應(yīng)根據(jù)土地面積、農(nóng)戶數(shù)量分級(jí)建立審查制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)每一個(gè)流轉(zhuǎn)主體從資金實(shí)力和誠信狀況等方面進(jìn)行審查，對(duì)一些較大的項(xiàng)目要評(píng)估論證其可行性以及收益率；對(duì)達(dá)到較大面積、較多農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)，應(yīng)提交縣級(jí)有關(guān)部門進(jìn)行綜合審定并且備案。對(duì)土地使用方式有重大變化的項(xiàng)目，應(yīng)就其對(duì)環(huán)境、土壤的影響及合同解除后項(xiàng)目自身的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。確定合同解除后是否需復(fù)耕、復(fù)耕所需資金及資金保障。建立土地流轉(zhuǎn)最低指導(dǎo)價(jià)和土地效益遞增機(jī)制。

其次，應(yīng)建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)要在“依法、自愿、有償”原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范流轉(zhuǎn)，制訂相應(yīng)的規(guī)范操作程序。流轉(zhuǎn)雙方達(dá)到初步意向后，由土地流出方向村集體組織提出申請(qǐng)，村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)有關(guān)政策、法規(guī)對(duì)流轉(zhuǎn)土地面積、權(quán)屬等進(jìn)行審查，作出準(zhǔn)予或不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)的答復(fù)；流轉(zhuǎn)申請(qǐng)通過審查的，由土地流出方與流入方簽訂規(guī)范合同，村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行登記備案；時(shí)間較長(zhǎng)、面積較大的流轉(zhuǎn)還要到公證處進(jìn)行公證。涉及人員較多的、全村性的土地流轉(zhuǎn)必須召開村民代表會(huì)議討論通過并進(jìn)行公開招投標(biāo)。流轉(zhuǎn)收益扣除部分基礎(chǔ)性投入后，應(yīng)全額返回到戶。

再次，應(yīng)加強(qiáng)合同管理，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性文本。統(tǒng)一編制土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)申請(qǐng)書、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)委托書和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同書。在流轉(zhuǎn)合同中，明確流轉(zhuǎn)土地的面積、流轉(zhuǎn)的期限和起止日期、流轉(zhuǎn)土地的用途、雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式、流轉(zhuǎn)合同到期后地面附著物及相關(guān)設(shè)施的處理和違約責(zé)任等內(nèi)容，對(duì)于國家政策及市場(chǎng)變化所導(dǎo)致的利益和風(fēng)險(xiǎn)的歸屬與承擔(dān)，也應(yīng)在合同中予以明確約定。

（二）建立土地流轉(zhuǎn)信息披露制度

要促進(jìn)西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)還必須建立土地流轉(zhuǎn)信息披露制度。西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村在整體上法制意識(shí)淡薄，從土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民到土地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)甚至基層的行政主體懂法的程度和守法的意識(shí)與發(fā)達(dá)地區(qū)均有一定的差距，這使得在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)過程中領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的意志起了較大作用，從而使土地流轉(zhuǎn)缺乏公開和公正，農(nóng)民的利益受到了損害。因此，為避免暗箱操作損害農(nóng)民的利益，建立土地流轉(zhuǎn)信息披露制度十分必要。

土地流轉(zhuǎn)中的信息披露制度應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)前期、中期和后期三個(gè)階段的主要信息進(jìn)行披露。其中，對(duì)土地流轉(zhuǎn)前期信息的披露可以防止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的盲目性，對(duì)流轉(zhuǎn)中期的信息披露可以確保農(nóng)民的利益不受侵害，對(duì)流轉(zhuǎn)后的信息披露可以考察土地流轉(zhuǎn)的實(shí)效性，這樣也有利于對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

信息披露制度主要包括流轉(zhuǎn)時(shí)土地的市場(chǎng)價(jià)格、流轉(zhuǎn)收益及收益分配方案、村級(jí)財(cái)務(wù)制度和土地流轉(zhuǎn)后的綜合利用效益以及失地后農(nóng)民的生活水平。首先，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)只是按雙方協(xié)議的價(jià)格流轉(zhuǎn)，其依據(jù)是每畝糧食的土地農(nóng)耕收益，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地市場(chǎng)發(fā)育和物價(jià)上漲，土地流轉(zhuǎn)后的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地流轉(zhuǎn)時(shí)農(nóng)民的收益所得，流轉(zhuǎn)雙方的協(xié)議價(jià)格顯然有失公平，容易損害農(nóng)民利益，引發(fā)社會(huì)矛盾。其次，政府在與村委會(huì)、農(nóng)民的利益博弈中，村委會(huì)和農(nóng)民處于相對(duì)的弱勢(shì)地位，農(nóng)民在與村委會(huì)的利益博弈中，農(nóng)民又處于相對(duì)的弱勢(shì)地位。由于政府權(quán)力的強(qiáng)大、法制不完善以及政府職能錯(cuò)位，很容易導(dǎo)致行政權(quán)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民遭受利益損失。再次，個(gè)別村干部以強(qiáng)制手段推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，存在著截留、挪用、扣繳土地流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象。因此，應(yīng)加大農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)工作力度，推進(jìn)財(cái)務(wù)公開，制止貪污、截留、挪用、私分農(nóng)村集體資產(chǎn)行為。

（三）逐步完善與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相配套的法律制度體系

制度環(huán)境對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有較大影響。我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，因此，在逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的同時(shí)，必須逐步建立和完善與其相配套的法律制度體系，這是確保農(nóng)民權(quán)益不受侵害的重要環(huán)節(jié)。國內(nèi)學(xué)者一般認(rèn)為，影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境主要包括農(nóng)村社會(huì)保障制度、戶籍制度、就業(yè)制度、農(nóng)村金融制度、城鎮(zhèn)化等。

首先，健全和完善村民自治制度，使村民自治組織在鄉(xiāng)村民主、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等方面發(fā)揮作用。健全和完善村民自治制度是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的重要基礎(chǔ)。完善村民自治制度，保證由村民民主選舉村委會(huì)成員，明確村委會(huì)的主要職責(zé)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間扮演信息溝通員和村民會(huì)議的組織者、農(nóng)民權(quán)益吶喊者的角色。農(nóng)村所有土地流轉(zhuǎn)的事項(xiàng)都須由全體村民討論，按民主原則表決通過，才能貫徹執(zhí)行。建立真正能夠體現(xiàn)村集體成員意志的決策參與機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。［2］

其次，推進(jìn)戶籍制度改革，消除土地流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民就業(yè)的制度性障礙。大規(guī)模的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是建立在大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定的工作和收入來源的基礎(chǔ)上的。只有在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得的穩(wěn)定收益超過承包地所能提供的經(jīng)濟(jì)和福利功能時(shí)，人們才會(huì)把土地投放到流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。因此，要促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，就必須以改革戶籍制度為突破口，逐步消除制度性因素對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的障礙。目前，已有不少發(fā)達(dá)省份在戶籍制度方面做出了改革，如廣東、浙江、山東、湖北等。西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)也應(yīng)借鑒一些成功經(jīng)驗(yàn)，徹底改變戶籍制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，使勞動(dòng)者平等就業(yè)。

再次，健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。沒有健全的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，為確保土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的利益，應(yīng)建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系。農(nóng)村社會(huì)保障的關(guān)鍵是解決養(yǎng)老問題，核心是醫(yī)保，基礎(chǔ)在教育。當(dāng)前，應(yīng)不失時(shí)機(jī)地推出低水平、廣覆蓋的農(nóng)村社會(huì)保障體系，使農(nóng)民享受均等的公民權(quán)益。

［1］楊萍.論我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變革路徑選擇［J］.合作經(jīng)濟(jì)與科技，2008，（20）.

［2］李鋼.農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的制度安排［J］.財(cái)經(jīng)科學(xué)，2009，（03）.

（責(zé)任編輯：高 靜）

On Improving the Country′s Transfermance of Land Tenure in Northwest Underdeveloped Regions

Yang Lihua

In current rural land circulation system，Both the national level and local level all exist many imperfections.Otherwise in developed region and undeveloped region have bigger difference.In the present condition，we should pay attention to land transfer system of northwest underdeveloped regions，and puts forward the reflection underdeveloped areas in northwest land transfer system perfect recommendations.

northwest under－developed areas；transfermance of land tenure；rural Land contracted management right

F301.24

A

1007－8207（2010）12－0035－04

2010－10－20

楊利華 （1979—），女，內(nèi)蒙古人，蘭州商學(xué)院法學(xué)院講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、民商法。