奧巴馬政府氣候政策遇挫及其影響

楊 強(qiáng) 梅仁毅

2010年7月22日,美國參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖哈里·里德宣布,在參議院夏季休會(huì)前付諸全體討論表決的能源議案中舍棄限制碳排放的氣候條款。這基本上宣告了第111屆美國國會(huì)關(guān)于限定溫室氣體排放的氣候立法努力的失敗。奧巴馬入主白宮時(shí),美國環(huán)保人士和代表新能源的工商業(yè)利益集團(tuán)曾備感振奮,認(rèn)為本屆國會(huì)將是一個(gè)通過溫室氣體限量排放與交易法案的絕好機(jī)會(huì)。那么,為什么在眾議院通過氣候法案一年多以后,約翰·克里、約瑟夫·利伯曼和林賽·格雷厄姆三位參議員經(jīng)過6個(gè)多月努力、共同起草的氣候議案,竟然都沒有交付參議院全體討論表決的機(jī)會(huì)?這將會(huì)對(duì)奧巴馬任內(nèi)美國氣候政策的走向乃至全球氣候政策產(chǎn)生什么影響?

一

美國參院氣候立法失敗既有經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,也有政治原因。一方面,經(jīng)濟(jì)危機(jī)使奧巴馬政府和美國民眾對(duì)氣候議題的關(guān)注度下降,對(duì)推動(dòng)參議院氣候立法的力度減弱;另一方面,美國參議院復(fù)雜的黨派政治使氣候議案甚至沒能被付諸表決。

首先,奧巴馬政府因政治議程受制于經(jīng)濟(jì)形勢,推動(dòng)參議院氣候立法力度有所減弱。由于面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī),同時(shí)也為了遵守總統(tǒng)競選時(shí)關(guān)于積極推動(dòng)氣候立法的承諾,奧巴馬就任后即開始實(shí)施“綠色新政”,提出要把解決全球氣候變化問題與恢復(fù)、振興美國經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來,在減少碳排放的同時(shí),發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè),增加就業(yè)機(jī)會(huì),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高能源安全。新戰(zhàn)略聽起來很有吸引力,同時(shí)因?yàn)榘讓m對(duì)氣候議題的重視,美國國會(huì)很快就通過了經(jīng)濟(jì)刺激法案,眾議院也于2009年6月討論并通過了氣候法案。但是,現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)刺激法案實(shí)施已經(jīng)一年多了,美國的經(jīng)濟(jì)形勢依然不好,失業(yè)率一直在10%上下浮動(dòng)。①Bureau ofLabor Statistics,“Employment Situation Summary”,http://www.bls.gov/news.release/empsit.nr0.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年10月20日)面對(duì)始終低迷的經(jīng)濟(jì)形勢和居高不下的失業(yè)率,奧巴馬政府很難保持氣候議題的優(yōu)先次序,被迫轉(zhuǎn)向優(yōu)先解決與短期經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和改善失業(yè)聯(lián)系更為密切的社會(huì)保險(xiǎn)和金融改革及救濟(jì)中小企業(yè)等議題。事實(shí)上,在眾議院通過氣候法案后,白宮推動(dòng)氣候立法的勢頭就有所減弱,特別在進(jìn)入2010年這一選舉年后,白宮幾乎把所有精力都投入到社會(huì)健康保險(xiǎn)和金融機(jī)構(gòu)改革的立法上來。4月20日墨西哥灣發(fā)生石油泄漏事件,白宮被迫集中關(guān)注這一緊急事件的發(fā)展并謀劃解決之策。雖然環(huán)保組織和新能源企業(yè)一再呼吁白宮推動(dòng)參議院氣候立法進(jìn)程,奧巴馬政府卻無暇以顧。

其次,自美國陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)后,美國民眾對(duì)于氣候問題的關(guān)注度有所下降。2010年3月11日蓋洛普一份調(diào)查顯示,過去兩年,美國民眾“對(duì)于全球變暖威脅的擔(dān)憂程度在減弱,對(duì)于變暖已產(chǎn)生影響的相信程度也在減弱,并且更傾向于相信科學(xué)家們自己對(duì)于這一問題也無定論”。在回答關(guān)于媒體對(duì)于全球變暖問題報(bào)道的可信度時(shí),48%的人認(rèn)為這一問題的嚴(yán)重性被夸大,而2009年和1997年這一比例分別是41%和31%。①Frank Newport,“Americans’GlobalWarming Concerns Continue to Drop”,Gallup,March 11,2010,http://www.gallup.com/poll/126560/americans-global-warming-concerns-continue-drop.aspx.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月10日)同時(shí),由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷和失業(yè)率居高不下,氣候變化問題在美國民眾最為關(guān)注的問題中已排在了最末位。2010年5月18日發(fā)布的皮尤中心調(diào)查顯示,在5個(gè)急需國會(huì)討論解決的問題當(dāng)中,有81%的被調(diào)查者選擇了“提高就業(yè)”、67%選擇了“保證能源需求”、59%選擇了“移民政策”、54%選擇了“金融調(diào)控”,只有32%的人認(rèn)為國會(huì)應(yīng)開始討論解決氣候立法問題。②Pew Research Center/National Journal Pollsponsoredby SHRM,“Public’s Priorities,Financial Regs”,March 18,2010,http://people-press.org/report/615/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月10日)這表明,美國民眾對(duì)于全球變暖問題的重視程度與其他問題比起來要低得多。這種民意傾向當(dāng)然不會(huì)被那些反對(duì)氣候立法的參議員所忽視。

第三,參議院尖銳的黨派斗爭和復(fù)雜的選舉政治使得氣候立法進(jìn)程受阻。本屆國會(huì)從一開始就呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的黨派對(duì)立色彩。奧巴馬政府予以高度重視并引以為傲的立法成就諸如經(jīng)濟(jì)刺激法案、醫(yī)療保險(xiǎn)改革法案和金融改革法案在表決時(shí)無一例外都遭到了共和黨參議員幾乎一致的反對(duì)。共和黨參議員的舉動(dòng)除了出于政治理念分歧外,更多的是出于政治斗爭的需要。有學(xué)者分析指出,20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)上臺(tái)的羅斯福政府,依靠新政在國會(huì)建立了長期的民主黨優(yōu)勢地位,這一歷史教訓(xùn)讓共和黨人堅(jiān)信,不能讓奧巴馬的政策輕易實(shí)施,否則共和黨會(huì)為此付出慘重的政治代價(jià)。所以,在參議院只擁有絕對(duì)少數(shù)(41個(gè))席位的共和黨意識(shí)到,只有團(tuán)結(jié)一致才能在2010年的中期選舉中增加席位甚至獲得多數(shù)黨地位,③Dean Baker,“The Anti-Stimulus Crowd:The Fear of Success”,January 5,2009,http://www.truth-out.org/010509A.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月13日)面對(duì)爭議大而且民眾當(dāng)前并不十分熱心的氣候變化議題,自然不愿錯(cuò)過機(jī)會(huì)。在參院氣候立法進(jìn)程中,一些共和黨參議員,如林賽·格雷厄姆、蘇珊·柯林斯和奧林匹亞·斯諾曾先后參與制訂溫室氣體限量排放法案的談判,但是最終都選擇了退出,很大一部分原因是受到了來自參議院共和黨領(lǐng)導(dǎo)層的壓力。而一些溫和派共和黨參議員則在競選壓力下不得不改變對(duì)氣候議案的立場。如亞利桑那州參議員約翰·麥凱恩曾發(fā)誓要不斷促進(jìn)參議院討論表決限量排放與交易議案直至其通過。在2003年和2005年,他和利伯曼參議員兩次提出限量碳排放的氣候議案。在2008年總統(tǒng)競選中,他再次強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化的重要性。競選失敗后,麥凱恩還一度要和利伯曼提出第三個(gè)氣候議案。但在2010年,他面臨競選連任,其在亞利桑那州的競爭對(duì)手是保守的前國會(huì)眾議員約翰·大衛(wèi)·海沃斯,后者指責(zé)麥凱恩在氣候變化問題上的立場過于激進(jìn),其所倡導(dǎo)的限量排放與交易政策與共和黨主張不符。④Darren Samuelsohn,“CL IMATE:Challenged back home on his right,McCain stays away from global warming bill”,http://www.eenews.net/EEDaily/2010/02/10/2.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月10日)所以不難理解,麥凱恩在2010年的參議院氣候討論中始終保持緘默,甚至不斷批評(píng)民主黨參議員的傲慢與專斷。阿拉斯加州參議員麗莎·穆爾科斯基同樣面臨競選連任的壓力。她在8月的初選中面對(duì)喬·米勒的挑戰(zhàn)。后者是一位氣候懷疑論者,認(rèn)為氣候變化科學(xué)“最多是一門模棱兩可的科學(xué)”,并攻擊穆爾科斯基與奧巴馬政府走得太近。穆爾科斯基曾經(jīng)被公認(rèn)為是一位堅(jiān)定的應(yīng)對(duì)氣候變化倡導(dǎo)者,因?yàn)榘⒗辜又菡媾R氣候變化所帶來的各種威脅,諸如海洋浮冰融化、永久凍土減少、海岸侵蝕、季節(jié)改變和海水酸化等。然而,在米勒的政治攻擊下,她轉(zhuǎn)而認(rèn)為以上種種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因尚不能確定,并且稱“值此經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期,不論是瓦克斯曼-馬爾凱法案還是克里-利伯曼法案對(duì)我們都會(huì)是當(dāng)頭一擊”⑤Evan Lehmann,“POL ITICS:Murkowski facing opponent with‘serious’questions about climate science”,http://www.eenews.net/climatewire/2010/06/29/2.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月10日)。為顯示其在氣候變化問題上的嶄新姿態(tài),她甚至提出一項(xiàng)旨在限制美國環(huán)境保護(hù)署對(duì)溫室氣體調(diào)控權(quán)力的議案。

共和黨參議員還充分利用參議院的“阻撓議案”程序來阻撓氣候議案付諸表決。與眾議院立法程序不同,參議院立法進(jìn)程中有一項(xiàng)特殊規(guī)定——“阻撓議案”程序。在此規(guī)定下,任何參議員發(fā)表觀點(diǎn)均無時(shí)間限制。當(dāng)某個(gè)(些)參議員反對(duì)某一提案但是缺乏足夠的支持(51票)時(shí),他(們)便會(huì)利用“冗長發(fā)言”來阻撓議案進(jìn)程,使議案不能進(jìn)入表決程序。參議院雖可通過使用“終結(jié)討論動(dòng)議”來結(jié)束“阻撓議案”程序,但需獲得60名參議員的支持。如果有41名參議員投票反對(duì)“終結(jié)討論動(dòng)議”,該議案就失去了投票表決的機(jī)會(huì),自然也就不能獲得通過。在氣候議案的討論過程中,共和黨參議員便利用“冗長發(fā)言”這一手段來阻撓進(jìn)程。在41名共和黨參議員必定會(huì)團(tuán)結(jié)一致反對(duì)“終結(jié)討論動(dòng)議”以及并非所有民主黨參議員都支持氣候議案的情勢下,參院多數(shù)黨領(lǐng)袖里德不得不宣布在參院的能源法案中放棄關(guān)于限制溫室氣體排放的氣候條款。

民主黨內(nèi)部意見不一致是參議院氣候立法失敗的另一重要原因。民主黨人和共和黨人在包括氣候變化等環(huán)境政策問題上常常持有不同觀點(diǎn)。有學(xué)者指出,環(huán)境問題尤其是氣候變化問題已經(jīng)“成為區(qū)別共和黨還是民主黨的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),就像槍支控制和稅收政策那樣”。①M(fèi)atthew C.Nisbet,“Communicating Climate Change:Why FramesMatter for Public Engagement”,Environment,Vol.51,No.2,2009,p.14.近年民調(diào)顯示,民主黨人傾向于重視解決氣候問題,共和黨人傾向于忽視解決氣候問題。氣候變化應(yīng)對(duì)政策在國會(huì)議員中的分歧更加突出,因?yàn)樗麄冊(cè)谝庾R(shí)形態(tài)上的對(duì)立比普通民眾更加明顯。②R.E.Dunlap and A.M.McCright,“A W idening Gap:Republican and Democratic Views on Climate Change”,Environment,Vol.50,No.5,2008,p.27.然而,有一些民主黨參議員并不支持氣候法案,因?yàn)樗麄冋J(rèn)為限制溫室氣體排放將會(huì)使他們所代表的州的利益受損。這些持反對(duì)意見的民主黨參議員基本上都來自于美國中西部和南部諸州,這些州或者煤礦、石油資源較豐富,或者依賴這些化石燃料的傳統(tǒng)制造業(yè)較多,減少溫室氣體排放顯然會(huì)給它們帶來經(jīng)濟(jì)損失。過去一年半中,有六七位溫和派民主黨參議員始終對(duì)關(guān)于溫室氣體排放與交易機(jī)制的討論持冷漠或敵視態(tài)度,在不同場合或明確或含蓄地表示反對(duì)通過限制溫室氣體排放的氣候立法,其共同的理由是這項(xiàng)立法的通過將會(huì)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和就業(yè)造成重大沖擊。其中,來自西弗吉尼亞州的參議員杰·洛克菲勒不僅反對(duì)通過限量排放與交易的氣候法案,而且提出一項(xiàng)議案,旨在把環(huán)保署對(duì)來自固定來源的溫室氣體排放的調(diào)控推遲至兩年后。另一位參議員卡特·古德溫也明確表示:“不論是眾議院已經(jīng)通過的瓦克斯曼-馬爾凱法案還是參議院現(xiàn)有的幾項(xiàng)提案,我認(rèn)為它們都不符合西弗吉尼亞的利益?！雹跜hrista Marshall,“POL ITICS:Senator-to-be says cap on carbon‘not right’forW.Va.”,http://www.eenews.net/climatewire/2010/07/19/3.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月13日)另外一位明確表示反對(duì)通過限制溫室氣體排放立法的是阿肯色州參議員布蘭奇·林肯,其理由是限制溫室氣體排放“會(huì)提高阿肯色州人的能源價(jià)格”。④Alex Kaplun and Darren Samuelsohn,“CAMPA IGN 2010:Lincoln’s first ad touts opposition to cap and trade”,http://www.eenews.net/eenewspm/2010/03/04/3.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月13日)

二

參議院氣候立法失敗對(duì)奧巴馬政府限制溫室氣體排放的努力無疑是一個(gè)打擊,奧巴馬已放棄在本屆國會(huì)任期內(nèi)推動(dòng)參議院通過氣候立法的希望與努力。在7月份參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖里德宣布放棄氣候立法的決定后不久,白宮表示今年通過氣候立法的可能性依然存在。7月27日,白宮新聞秘書羅伯特·吉布斯稱“絕對(duì)不排除參眾兩院委員會(huì)將參議員本周舍棄的氣候條款重新加入兩院協(xié)調(diào)后的最終法案的可能性”。⑤Robin Bravender,“CL IMATE:White House suggests adding climate measures to Senate bill in conference”,http://www.eenews.net/EEDaily/2010/07/28/2.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月12日)奧巴馬總統(tǒng)的氣候與能源首席顧問卡羅爾·布朗諾8月8日在做客全國廣播公司(NBC)的“會(huì)晤新聞界”節(jié)目時(shí)表示,氣候和能源法案“有可能”在11月份中期選舉之后國會(huì)的“跛腳鴨會(huì)議”時(shí)期獲得通過。⑥Robin Bravender,“CL IMATE:White House still hopes to pass bill this year--Browner”,http://www.eenews.net/Greenwire/2010/08/09/1.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月12日)然而,由于共和黨參議員和眾議員候選人紛紛在競選宣傳中攻擊民主黨的氣候立法政策,并通過抨擊對(duì)手支持“氣候稅收法”而贏得競選提名。①Evan Lehmann,“POL ITICS:How Republicansmanaged to rebrand‘cap and trade’”,http://www.eenews.net/climatewire/2010/09/30/1.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年11月4日)面對(duì)不利局面,奧巴馬只好在中期選舉前就調(diào)整了政策。在9月28日接受英國《滾石》雜志采訪時(shí),奧巴馬表示不再在本屆國會(huì)剩余的時(shí)間內(nèi)推動(dòng)氣候法案的通過,并承認(rèn)即使在2011年也不可能通過一項(xiàng)包含溫室氣體限量排放與交易的能源法案。

從國會(huì)中期選舉結(jié)果來看,奧巴馬政府在下屆國會(huì)推動(dòng)氣候立法將面臨更大的困難。2010年11月2日國會(huì)中期選舉后,共和黨以較大優(yōu)勢重新奪回了眾議院多數(shù)黨地位,同時(shí)在參議院又增加了6個(gè)席位,由原來的41席變?yōu)?7席,這一選舉結(jié)果改變了民主黨和共和黨在國會(huì)的力量對(duì)比,使得任何限制碳排放氣候法案在2012年前通過的可能性都幾乎為零。奧巴馬在中期選舉后的聲明進(jìn)一步表明其在氣候立法問題上的態(tài)度轉(zhuǎn)變。他表示依然會(huì)通過立法解決氣候變化問題,但不會(huì)依靠“限量排放與交易”機(jī)制,而是“尋求應(yīng)對(duì)氣候變化的其他辦法”,諸如考慮可以開發(fā)“儲(chǔ)量極其豐富的天然氣資源”。②Mike Soraghan,“ENERGY POL ICY:Obama talks up gas drilling,alternatives to capandtrade”,http://www.eenews.net/eenewspm/2010/11/03/1.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年11月4日)

在民主黨以較大優(yōu)勢控制國會(huì)兩院、并且眾議院已經(jīng)通過氣候法案的大好形勢下,參議院通過氣候立法的努力卻以失敗告終,這對(duì)于奧巴馬政府的氣候政策是一大打擊。同時(shí),這又會(huì)成為一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在此之前,奧巴馬應(yīng)對(duì)氣候變化議題時(shí)采取的是兩手準(zhǔn)備,即立法手段和行政手段并舉。兩年來,盡管美國環(huán)境保護(hù)署在逐步實(shí)施為準(zhǔn)備調(diào)控溫室氣體排放所需要的種種規(guī)定,奧巴馬政府始終強(qiáng)調(diào)國會(huì)通過限量碳排放氣候立法的重要性。現(xiàn)在,奧巴馬政府已不得不放棄在其任期內(nèi)通過限量碳排放氣候法案的目標(biāo)。這就意味著,奧巴馬政府今后將會(huì)把氣候政策重心放在維護(hù)和實(shí)施環(huán)境保護(hù)署調(diào)控溫室氣體排放這一行政手段上來。然而,奧巴馬政府依舊將面臨巨大阻力。自從發(fā)布溫室氣體排放對(duì)民眾的健康和福祉構(gòu)成威脅的研究結(jié)果后,保守的國會(huì)議員、州政府和工商界就沒有停止對(duì)美國環(huán)保署的攻擊。盡管由參議員麗莎·穆爾科斯基提出的旨在廢除環(huán)保署調(diào)控碳排放權(quán)力的議案6月份在參議院表決時(shí)被否決,但是國會(huì)兩院反對(duì)環(huán)保署調(diào)控碳排放的議案不斷出現(xiàn)。當(dāng)參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖哈里·里德宣布放棄在能源法案中加入氣候條款后,民主黨參議員杰·洛克菲勒立即表示將會(huì)在今年提出議案,拖延環(huán)保署開始對(duì)工業(yè)設(shè)施如發(fā)電廠和煉油廠中碳排放進(jìn)行調(diào)控的時(shí)間,并且宣稱已經(jīng)獲得參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖里德的同意,參議院將于今年投票表決。③Robin Bravender and Katherine Ling,“CL IMATE:Rockefeller to seek EPA vote during Sept.energy debate”,http://www.eenews.net/eenewspm/2010/08/03/2.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月12日)正像當(dāng)初穆爾科斯基提出反對(duì)環(huán)保署調(diào)控溫室氣體排放的議案時(shí)那樣,白宮很有可能會(huì)以否決威脅加以反對(duì)。

與此同時(shí),美國參議院氣候立法的失敗也使全球氣候變化談判蒙上陰影。美國氣候變化特使托德·斯特恩表示:盡管參議院沒有通過氣候法案,但是美國“不會(huì)逃避在哥本哈根所作的承諾,如果不能通過綜合性的氣候法案加以實(shí)現(xiàn),我們會(huì)尋求別的實(shí)現(xiàn)方式?！雹躈athanial Gronewold,“NEGOT IAT IONS:U.S.to carry bold agenda to Cancun despite climate failure at home”,http://www.eenews.net/Greenwire/2010/11/01/7.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年11月5日)但在別的國家看來,國內(nèi)沒有一部限制溫室氣體排放的聯(lián)邦法律,美國很難堅(jiān)持自己在哥本哈根所作的承諾。沒有美國的積極參與,全球氣候談判很難取得任何明顯進(jìn)展,因此年底墨西哥坎昆世界氣候大會(huì)取得實(shí)質(zhì)性成果的機(jī)會(huì)將十分渺茫。玻利維亞駐聯(lián)合國大使對(duì)此就表示擔(dān)心:“當(dāng)坎昆會(huì)議召開時(shí),如果美國(在國內(nèi)溫室氣體減排政策上)依然沒有取得任何實(shí)質(zhì)進(jìn)展,會(huì)議將以失敗而告終?！雹軯uliet Eilperin,“U.S.plays conflicted role in global climate debate”,http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2010/10/31/AR2010103103378_2.html?sid=ST2010110102028.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年11月5日)在2009年全球氣候會(huì)議之前,美國參議院的氣候法案討論進(jìn)程雖然緩慢但是通過的希望還存在。今年年底的坎昆氣候大會(huì),明白參議院通過氣候法案業(yè)已無望的美國代表團(tuán)能給世界什么樣的承諾?