中華民國(guó)礦場(chǎng)安全與健康立法的價(jià)值

□ 康紀(jì)田

（湖南婁底行政學(xué)院，湖南 婁底 417000）

中華民國(guó)礦場(chǎng)安全與健康立法的價(jià)值

□ 康紀(jì)田

（湖南婁底行政學(xué)院，湖南 婁底 417000）

民國(guó)時(shí)期，工業(yè)發(fā)展和長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)急需礦產(chǎn)品而加速了礦業(yè)開發(fā)。但礦工的福利與迅速發(fā)展的礦業(yè)不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致勞資雙方對(duì)立。為此，國(guó)民政府制訂了一系列改善礦工福利的法律法規(guī)，其中以 《礦場(chǎng)法》最突出。該法是一部以健康安全優(yōu)先、界定礦主責(zé)任、保障礦工權(quán)利、強(qiáng)制培訓(xùn)礦工的礦場(chǎng)安全與健康法。其立法目的、指導(dǎo)思想和基本原則很值得我們今天繼承。

礦業(yè)；民國(guó)礦業(yè)法；安全與健康

國(guó)民南京政府在1930年頒布《中華民國(guó)礦業(yè)法》后的19年中，對(duì)該法進(jìn)行了9次修正；制定了《礦業(yè)法施行細(xì)則》并進(jìn)行過4次修改；相匹配的《礦業(yè)登記規(guī)則》修正過3次；制定了近百部關(guān)于礦業(yè)管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章。然而，在密集的礦業(yè)立法中，關(guān)于保障礦工安全與健康的《中華民國(guó)礦場(chǎng)法》（以下簡(jiǎn)稱《礦場(chǎng)法》）最具有歷史意義，是當(dāng)今保障礦工基本人權(quán)立法時(shí)值得繼承的一部法律。

一、《礦場(chǎng)法》的產(chǎn)生

法律之所以出臺(tái)，其根本原因在于社會(huì)關(guān)系的發(fā)展中逐步產(chǎn)生了對(duì)制度安排的一種需要，需要相應(yīng)的法律成為該社會(huì)關(guān)系的內(nèi)在規(guī)定性。國(guó)民政府在《中華民國(guó)礦業(yè)法》頒布后，于1936年頒布的《礦場(chǎng)法》就是人們基于對(duì)法律關(guān)于礦工安全和健康這種社會(huì)調(diào)整措施的特殊功能的認(rèn)識(shí)，期待運(yùn)用相關(guān)法律來調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的需要而誕生的。

（一）民國(guó)時(shí)期礦業(yè)的迅速發(fā)展需要法律做出更為精細(xì)的安排

在19世紀(jì)后半葉，隨著洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，我國(guó)積極地向西方學(xué)習(xí)先進(jìn)的工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，購(gòu)買先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備，加速了我國(guó)工業(yè)企業(yè)的發(fā)展。工業(yè)發(fā)展和兵工建設(shè)的絕大部分原料來自礦產(chǎn)品，這就導(dǎo)致中國(guó)礦業(yè)在晚清時(shí)期反而發(fā)展迅速。1878年，直隸總督李鴻章在天津設(shè)開平礦務(wù)局，隨后在貴州、云南、湖南等全國(guó)多數(shù)地區(qū)設(shè)立了礦務(wù)局。自此，煤礦、金礦、鉛礦、銻礦以及銅礦的開采規(guī)模越來越大，出資形式有官辦、民辦、中外合資開辦等多種類型。在膨脹的礦業(yè)官僚機(jī)構(gòu)和迅速發(fā)展起來的礦山企業(yè)之間，需要界定權(quán)力和權(quán)利的邊界，規(guī)制政府機(jī)關(guān)和規(guī)范礦山企業(yè)。因此，清政府于1907年制訂了《大清礦務(wù)章程》，并參考各省意見后繼續(xù)修正，于1910年正式頒布了《大清礦務(wù)章程》。這是中國(guó)歷史上第一部成文礦業(yè)法。

雖然《大清礦務(wù)章程》還沒來得及施行，清朝政府就被推翻了，但是，清朝末期新興起的工業(yè)企業(yè)和一定的資本主義生產(chǎn)，在北洋政府時(shí)期并沒有停滯，而且有所發(fā)展。進(jìn)一步發(fā)展的工業(yè)更需要大量礦產(chǎn)品，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)的軍需品更是大量依靠礦產(chǎn)品，這就給礦業(yè)開發(fā)既帶來了壓力又產(chǎn)生了動(dòng)力。同時(shí)，清朝的中外合股所辦的礦山企業(yè)在戰(zhàn)爭(zhēng)年代被轉(zhuǎn)辦為外國(guó)獨(dú)資開發(fā)的企業(yè)，導(dǎo)致一些國(guó)家趁機(jī)到中國(guó)搶占礦產(chǎn)資源。在礦業(yè)開發(fā)繁榮和開發(fā)秩序紊亂的相互交錯(cuò)中，礦業(yè)開發(fā)者以及社會(huì)組織期望迅速增值的礦產(chǎn)資源在被開采中能為他們帶來預(yù)期的行為和穩(wěn)定的收益，這就必須依靠法律制度的變遷來對(duì)礦業(yè)開發(fā)秩序做出有效的安排。制度變遷的客觀情勢(shì)迫使國(guó)民政府抓緊制訂和修改礦業(yè)法律。所以，客觀條件的成熟才在我立法史上構(gòu)建了最為詳盡的礦業(yè)法律體系。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家利伯凱普對(duì)西部礦產(chǎn)權(quán)的歷史發(fā)展所總結(jié)的：“資源價(jià)值的迅速增長(zhǎng)對(duì)現(xiàn)存的法律制定，尤其是產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)生了壓力，迫使新的所有權(quán)結(jié)構(gòu)浮現(xiàn)出來。這就導(dǎo)致了采礦權(quán)法律的明顯進(jìn)步”。［1］（p53）

（二）保障民生是中華民國(guó)礦業(yè)開發(fā)繼續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求

雖然工業(yè)發(fā)展和長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)加速了礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的資本化趨向，但是，并沒有伴生資本主義的經(jīng)營(yíng)管理方式，尤其是私人投資的礦山企業(yè)，基本上沿襲封建社會(huì)把頭式的家長(zhǎng)制進(jìn)行管理。這樣，必然引起資本主義經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)因素與封建主義管理的體制發(fā)生嚴(yán)重的沖突。其沖突焦點(diǎn)是工人與礦主之間的勞資對(duì)立和斗爭(zhēng)。當(dāng)時(shí)，礦工處于弱勢(shì)地位，工資明顯偏低，不足以維持家庭的基本生存；礦主對(duì)于礦工在工作場(chǎng)所的健康與安全沒有保障，工傷和因工死亡的撫恤津貼屬于象征性的；童工以及婦女在危險(xiǎn)場(chǎng)所長(zhǎng)時(shí)間勞動(dòng)。為此，全國(guó)勞工運(yùn)動(dòng)最先在礦業(yè)領(lǐng)域里發(fā)起，然后擴(kuò)展到其他行業(yè)。這時(shí)，全國(guó)各地的工會(huì)開始為工人提高工資和減少工時(shí)的合理權(quán)益而組織工人進(jìn)行集體的討價(jià)還價(jià)、進(jìn)行集體性經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)和集體罷工。工會(huì)發(fā)起的勞工斗爭(zhēng)阻止了礦主的最大化產(chǎn)出，這令礦主及當(dāng)政官員十分麻煩；合理的罷工又受到了國(guó)際勞工組織和共產(chǎn)黨方面的引導(dǎo)，形成內(nèi)外壓力，促使制度必須重新修訂。

其實(shí)，努力改變勞工待遇和提高勞工地位是孫中山新三民主義的初衷和體現(xiàn)。孫中山在袁世凱接位后，致力于立憲和民生，向西方資本主義尋求拯救中國(guó)的道路。孫中山的民生主義深入人心，他在《國(guó)民黨第一次代表大會(huì)宣言》的第三部分“國(guó)民黨之政綱”中明確提出：制訂勞工立法，改良勞動(dòng)者之生活狀況，保證農(nóng)工團(tuán)體扶助其發(fā)展。《國(guó)民黨第二次代表大會(huì)宣言》更明確以“聯(lián)俄、聯(lián)共、扶助農(nóng)工”為宗旨。孫中山的三民主義和國(guó)民黨政治綱領(lǐng)均強(qiáng)調(diào)民生，為保護(hù)勞工以及進(jìn)一步明確保障礦工權(quán)益的立法提供了政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。因此，也推進(jìn)了礦業(yè)基本法向保障礦工安全與健康的礦業(yè)特別法發(fā)展。

（三）國(guó)際勞工組織是中華民國(guó)礦業(yè)制度變遷的外在動(dòng)力

19世紀(jì)末，歐美各國(guó)政府對(duì)自由發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)放手不管，讓看不見的手發(fā)揮一切作用，資本家對(duì)于資本賦予的權(quán)利過分自由和濫用，嚴(yán)重侵犯了勞工的權(quán)益甚至生命。勞資關(guān)系的對(duì)立和斗爭(zhēng)使歐美經(jīng)濟(jì)下滑、經(jīng)濟(jì)危機(jī)不斷，最終威脅到資產(chǎn)階級(jí)的政權(quán)。上世紀(jì)初，歐美在凱恩斯主義影響下，加強(qiáng)政府管制，盡可能地維護(hù)勞工利益，因此，國(guó)際勞工組織迅速發(fā)展。對(duì)此，國(guó)民黨南京政府當(dāng)時(shí)也認(rèn)識(shí)到，“我國(guó)走入工業(yè)化途徑，勞工數(shù)目日益增多，勞工意識(shí)日益增強(qiáng)，倘對(duì)其福利不特加注意，使勞資關(guān)系保持協(xié)調(diào)，則將來恐難免重蹈歐美之覆轍”。［2］（p253）

于是，南京國(guó)民政府與國(guó)際勞工組織聯(lián)系密切，多次派人參加國(guó)際勞工大會(huì)，并在大會(huì)上提出了外僑在華企業(yè)應(yīng)服從中國(guó)勞工法的議案，提高了中國(guó)勞工的地位。在國(guó)際組織的推動(dòng)下，國(guó)民政府批準(zhǔn)了13個(gè)國(guó)際勞工公約，其中大部分是關(guān)于勞工福利的約定。“為履行公約，國(guó)民黨政府在1925年到1938年間陸續(xù)頒布了《工廠法》、《工廠法實(shí)施細(xì)則》、《礦場(chǎng)法》、《工廠檢查法》、《工會(huì)法》等法律”。［3］這些法律都是關(guān)于勞工福利待遇、健康與安全保障的系統(tǒng)規(guī)定。

二、《礦場(chǎng)法》是民國(guó)時(shí)期保障礦工安全與健康的特別立法

（一）《礦場(chǎng)法》是保障礦工安全與健康的專門法

1936年頒布的《礦場(chǎng)法》是保障礦工在礦場(chǎng)工作的安全與健康的法律。從法律名稱看，是關(guān)于工作場(chǎng)所的法律，而該法律的條款是關(guān)于礦工待遇、礦工安全和礦工健康等三個(gè)方面的內(nèi)容，突出強(qiáng)調(diào)場(chǎng)所安全及健康的供給。這在《礦場(chǎng)法》第2條規(guī)定中很明確：“關(guān)于礦工之工作及待遇，礦場(chǎng)之安全及衛(wèi)生，除依本法規(guī)定外，適用工廠法及施行條例之規(guī)定”。該條規(guī)定突出了以“礦場(chǎng)之安全及衛(wèi)生”為調(diào)整對(duì)象。

《礦場(chǎng)法》第2條在強(qiáng)調(diào)調(diào)整對(duì)象的過程中明確了保障調(diào)整對(duì)象的法律體系——《工廠法》及其系列規(guī)定?！豆S法》是一部關(guān)于勞工福利安排的總規(guī)定，歷史學(xué)者總結(jié)：“《工廠法》是我國(guó)現(xiàn)代史上第一部比較全面的調(diào)整勞資雙方關(guān)系、維護(hù)勞工權(quán)利的全國(guó)性勞動(dòng)立法”。［4］《工廠法》 公布于1929年，1932年12月進(jìn)行了修正，并制訂和施行了《工廠法實(shí)施條例》。為了貫徹和落實(shí)《工廠法》，國(guó)民政府頒布了《工廠檢查法》，規(guī)定了保障工人福利的落實(shí)措施。保障礦工安全和健康的《礦場(chǎng)法》就是在《礦業(yè)法》、《工廠法》、《工廠檢查法》、《礦工待遇規(guī)則》以及相關(guān)實(shí)施細(xì)則頒布的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。所以，《礦場(chǎng)法》是在關(guān)于改變勞工福利制度的總體安排下一個(gè)順理成章的法律設(shè)置。有學(xué)者評(píng)價(jià)：“《礦場(chǎng)法》是在《礦工待遇規(guī)則》的基礎(chǔ)上，對(duì)在礦場(chǎng)工作的礦工的勞作與待遇、礦場(chǎng)安全與衛(wèi)生作了更為規(guī)范和合理的規(guī)定，對(duì)維護(hù)礦工權(quán)益起到了積極的作用”。［5］（p44）

（二）《礦場(chǎng)法》以礦工安全與健康優(yōu)先為基本原則

在工業(yè)的迅速發(fā)展中，怎樣處理勞工健康安全與企業(yè)財(cái)產(chǎn)收益兩者之間的地位關(guān)系，是由政府的態(tài)度和社會(huì)主流觀念決定的，可以展現(xiàn)政府的行政理念和政府的民生觀。民國(guó)時(shí)期礦業(yè)立法中關(guān)于礦工安全與健康的法律地位的變化，體現(xiàn)著政府理念和對(duì)民生的關(guān)注。

在北洋政府時(shí)期，農(nóng)商部仿照日本礦業(yè)法于1914年制定頒布了《中華民國(guó)礦業(yè)條例》。在《中華民國(guó)礦業(yè)條例》中，很少實(shí)質(zhì)性規(guī)定礦工的福利待遇和礦工的健康安全，僅在第76條規(guī)定：“礦工如因工作負(fù)傷致罹疾病或死亡時(shí)，礦業(yè)權(quán)者應(yīng)給予醫(yī)藥撫恤等費(fèi)用”。僅有的一條規(guī)定，而且是對(duì)礦場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的處置，不是對(duì)可能性風(fēng)險(xiǎn)、危險(xiǎn)的預(yù)防。這充分說明民國(guó)初期的立法指導(dǎo)思想是保障礦主的財(cái)產(chǎn)收益而漠視礦工的基本人權(quán)的。

但是，到了南京國(guó)民政府時(shí)期卻有了根本的轉(zhuǎn)變，其立法宗旨強(qiáng)調(diào)了礦工安全與健康優(yōu)先的原則，生產(chǎn)和收益讓位于民生。這從1930年頒布的《中華民國(guó)礦業(yè)法》可以看出，該法第96條規(guī)定：“農(nóng)礦部或主管官署對(duì)于礦業(yè)工程認(rèn)為有危險(xiǎn)或有害公益時(shí)，應(yīng)令礦業(yè)權(quán)者設(shè)法預(yù)防或暫行停止工作”。很明顯，法律明確規(guī)定通過預(yù)防以避免工傷和死亡；為預(yù)防危險(xiǎn)保證場(chǎng)所安全，可以停止生產(chǎn)，將生產(chǎn)讓位于民生?！吨腥A民國(guó)礦業(yè)法》關(guān)于民生優(yōu)先的原則由《礦場(chǎng)法》進(jìn)行了具體擴(kuò)展?！兜V場(chǎng)法》第29條規(guī)定：“主管官署對(duì)于礦場(chǎng)之安全與衛(wèi)生，認(rèn)為必要時(shí)，得命礦業(yè)權(quán)者為一定的行為，或予以限制，或嚴(yán)為禁止”?！兜V場(chǎng)法》規(guī)定得如此嚴(yán)格和果斷，表明《礦場(chǎng)法》作為一部保障礦工安全、健康和福利的法律，是以保障民生為主要目的的社會(huì)性法律。

（三）《礦場(chǎng)法》是一部界定礦主責(zé)任的侵權(quán)法

礦場(chǎng)的健康與安全供給是特定范圍的多數(shù)人共同享用的集體物品，有學(xué)者稱為共有物品。即在該礦場(chǎng)內(nèi)工作的所有員工平等享有健康與安全的工作待遇，而且一個(gè)人的享有并不影響和排除其他人同樣享有。問題是，礦場(chǎng)健康與安全這一共有物品應(yīng)當(dāng)由誰來提供，是私人性礦主供給還是公權(quán)力政府供給？歐美國(guó)家在上世紀(jì)初才認(rèn)識(shí)到：工作場(chǎng)所安全的共有物品不同于社會(huì)安全的公共物品，應(yīng)由私人供給?！兜V場(chǎng)法》保證了這種指導(dǎo)思想的貫徹實(shí)施，從多方面界定了礦主的責(zé)任，礦主若不履行責(zé)任則構(gòu)成侵權(quán)，所以說，《礦場(chǎng)法》是一部保障礦工安全與健康的侵權(quán)責(zé)任法。

其一，法定礦主供給安全場(chǎng)所的責(zé)任?！兜V場(chǎng)法》對(duì)此有多條規(guī)定，其中第19條明確：“礦業(yè)權(quán)者為防止水患、火災(zāi)、沼氣或煤塵之爆發(fā)、土石煤塊之崩墜及其他災(zāi)變，應(yīng)有各種安全設(shè)備，并為其他適當(dāng)處置”。法律采用例舉和概括的方法規(guī)定了礦主應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)防手段和危險(xiǎn)處置的應(yīng)急方案，并規(guī)定礦場(chǎng)“致使危險(xiǎn)時(shí)”，礦主應(yīng)立即報(bào)告礦業(yè)主管官署，以便政府采取處置措施。

其二，法定礦主的連帶責(zé)任。連帶責(zé)任是各國(guó)侵權(quán)法中普遍采用的一種責(zé)任形式，不僅關(guān)系到礦工賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)程度，而且關(guān)系到礦工的整體保護(hù)水平。《礦場(chǎng)法》大膽地引入了侵權(quán)責(zé)任的連帶制度，是立法上的一大突破。比如，《礦場(chǎng)法》第17條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)者依法令所規(guī)定應(yīng)遵守之技術(shù)事項(xiàng)，主要技術(shù)人員與礦業(yè)權(quán)者同負(fù)其責(zé)”。這就使責(zé)任人之間產(chǎn)生了相互監(jiān)督的動(dòng)力。

其三，法定礦主不豁免的責(zé)任。關(guān)涉到礦工的生命和健康的基本人權(quán)，因而法律規(guī)定提供安全物品的礦主應(yīng)自始至終地承擔(dān)責(zé)任?！吨腥A民國(guó)礦業(yè)法》第97條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)消滅后一年內(nèi)，農(nóng)礦部或省主管官署認(rèn)為必要時(shí)，得令原礦業(yè)權(quán)者為預(yù)防危險(xiǎn)之設(shè)備”。礦山退出制度中強(qiáng)調(diào)礦場(chǎng)危害安全和健康的不豁免制度，以保障社會(huì)公眾利益，是《礦場(chǎng)法》關(guān)于礦山閉坑時(shí)所調(diào)整的重點(diǎn)對(duì)象。

（四）《礦場(chǎng)法》詳細(xì)規(guī)定了保障礦工健康的衛(wèi)生條件

《礦場(chǎng)法》關(guān)于礦場(chǎng)衛(wèi)生條件的詳細(xì)規(guī)定注重從設(shè)備設(shè)施建設(shè)上保障礦工的健康，從源頭上預(yù)防礦場(chǎng)職業(yè)病的發(fā)生，而不是將重點(diǎn)放在礦工職業(yè)病的治療上，這也是《礦場(chǎng)法》重要的現(xiàn)實(shí)法律價(jià)值之一?！兜V場(chǎng)法》規(guī)定：礦工的普通衛(wèi)生，規(guī)定要有浴室、廁所、清潔飲料等；礦場(chǎng)職業(yè)病防止，規(guī)定要有預(yù)防設(shè)備、預(yù)防方法，食堂、飲料設(shè)備、盥洗室等與粉塵和有害氣味保持合理距離；生理衛(wèi)生方面，聘請(qǐng)有礦山經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)師、常備救急及醫(yī)療藥品等。

（五）《礦場(chǎng)法》規(guī)定強(qiáng)制性培訓(xùn)礦工

礦場(chǎng)安全與健康，基本上在于礦主這方的預(yù)防，但與礦工本身遵守安全操作規(guī)則的行為也有關(guān)。每個(gè)礦工能發(fā)現(xiàn)礦場(chǎng)的危險(xiǎn)并報(bào)告或排除，具備基本的保健常識(shí)和安全意識(shí)等，也是礦場(chǎng)健康和安全的重要組成部分。因此，《礦場(chǎng)法》明確規(guī)定了礦工的強(qiáng)制培訓(xùn)制度，第22條規(guī)定：“無經(jīng)驗(yàn)之礦工，非經(jīng)兩個(gè)月以上實(shí)地培訓(xùn)，不得令其在坑內(nèi)單獨(dú)工作”；第28條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)者應(yīng)以衛(wèi)生常識(shí)、防險(xiǎn)知識(shí)及安全方法訓(xùn)練礦工”；《礦場(chǎng)法》第32條規(guī)定：礦業(yè)權(quán)者違反法定的訓(xùn)練條款，則由地方官署予以處罰。

三、《礦場(chǎng)法》的立法方向值得今天繼承

目前，我國(guó)礦業(yè)開發(fā)中的勞動(dòng)關(guān)系基本上能用合同固定下來，這為用人單位（仍使用“礦主”）和礦工之間提供了有約定的權(quán)利和義務(wù)，是雙方平等協(xié)商的標(biāo)志，是礦工地位提升的體現(xiàn)?？梢哉f，勞動(dòng)合同制度賦予和保護(hù)了弱勢(shì)礦工的權(quán)益。

但是，勞動(dòng)合同時(shí)代仍然存在嚴(yán)重不足。按照合同自由和信用原則，訂立合同后的雙方必須“嚴(yán)守”合同約定，這就意味著超出合同的一切要求均因合同無約定而可以不承擔(dān)任何責(zé)任。那么，礦工因風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生而導(dǎo)致安全或健康的損害結(jié)果時(shí)，因?yàn)楹贤袥]有這方面的約定，則沒有合理合法的途徑獲取賠償。

這種不足在于勞動(dòng)合同本身的局限性。訂立合同時(shí)有眾多客觀因素制約合同準(zhǔn)確和全面的約定：信息不對(duì)稱，礦工對(duì)礦場(chǎng)的設(shè)施、設(shè)計(jì)、開采過程中可能的風(fēng)險(xiǎn)不知情；礦工有限理性，礦工受知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識(shí)能力制約，難以體驗(yàn)到風(fēng)險(xiǎn)的危害后果，甚至對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沒有概念；風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，潛在的礦場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)并造成后果的事實(shí)，不是合同追求的內(nèi)容，在合同訂立時(shí)根本無法通過談判而進(jìn)入約定條款。這些因素致使勞動(dòng)合同的不完全性存在，即很多的權(quán)利義務(wù)特別是重要的安全風(fēng)險(xiǎn)防范只能留在合同以外，而且，未予約定的剩余控制權(quán)又歸于礦主所有。

彌補(bǔ)勞動(dòng)合同的局限性，應(yīng)在礦業(yè)勞動(dòng)關(guān)系中設(shè)置一個(gè)與勞動(dòng)合同制度并列運(yùn)行的侵權(quán)責(zé)任制度。即由法律規(guī)定礦主必須承擔(dān)為礦工提供礦場(chǎng)安全和健康的責(zé)任，一旦因?yàn)榈V場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)致使礦工受到損害，則根據(jù)法律而不是合同讓礦主承擔(dān)損害賠償責(zé)任。法定礦主的侵權(quán)責(zé)任不但為礦工獲取賠償提供了途徑，而且迫使礦主產(chǎn)生積極預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家史普博總結(jié)：“對(duì)于生病和喪失工資，完全性意外事故合同的不存在和有限的保險(xiǎn)費(fèi)金額表明需要一個(gè)侵權(quán)法制度進(jìn)行責(zé)任分配”。［6］（p509）然而，我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)立法還缺乏界定礦主責(zé)任和礦工權(quán)利的法律淵源。雖然在1992年制訂了《礦山安全法》，但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制訂的《礦山安全法》的整體目的是保障“生產(chǎn)安全”而不是“勞動(dòng)安全”；直接目的是“促進(jìn)采礦業(yè)發(fā)展”而不是保障民生。這在《礦山安全法》第1條關(guān)于立法目的的規(guī)定中已明確：“為了保障礦山生產(chǎn)安全，防止礦山事故，保護(hù)礦山職工人身安全，促進(jìn)采礦業(yè)發(fā)展，制訂本法”。“職業(yè)安全”與“生產(chǎn)安全”兩者屬于不同性質(zhì)的法律領(lǐng)域，前者歸于可以由行政干預(yù)的勞動(dòng)法，后者屬平等自由的民事財(cái)產(chǎn)法，調(diào)整范圍基本不重合。同時(shí)，《礦山安全法》缺乏保障健康的規(guī)定。盡管2002年實(shí)施了《職業(yè)病防治法》，但是該法的指導(dǎo)思想在于職業(yè)病的“治”，重點(diǎn)規(guī)定對(duì)健康結(jié)果的診斷和治療，所以，由負(fù)責(zé)管理醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的衛(wèi)生行政部門做為主管機(jī)關(guān)和執(zhí)法主體。而且現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》相當(dāng)簡(jiǎn)略，簡(jiǎn)略到根本沒有涉及礦工福利、礦工安全與健康等內(nèi)容，在礦工安全與健康領(lǐng)域幾乎無法可依。正如學(xué)者總結(jié)的：“礦工的生命權(quán)、健康權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等多種權(quán)利無法保障的現(xiàn)狀已經(jīng)引起有識(shí)之士的普遍關(guān)注”。［7］這樣看來，建立礦工權(quán)利保障制度已勢(shì)在必行。

因此，礦業(yè)立法要有根本性變革，應(yīng)吸取世界礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和繼承過去的優(yōu)良立法，應(yīng)將以人為本、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障可持續(xù)發(fā)展、注重開發(fā)效率與社會(huì)公平統(tǒng)一等作為基本原則，制定一部 《礦業(yè)管理法》。在這個(gè)法律中，設(shè)專章規(guī)定礦工待遇、保障礦場(chǎng)安全與健康等基本內(nèi)容。然后，根據(jù)《礦業(yè)管理法》的基本規(guī)定制定一部《礦業(yè)安全與健康法》?！兜V業(yè)安全與健康法》應(yīng)繼承《礦場(chǎng)法》的優(yōu)良部分，將安全與健康的工作條件規(guī)定于一部法律之中；將保護(hù)礦工勞動(dòng)安全與健康作為立法的主要目的，將“以人為本”的立法指導(dǎo)思想貫穿于立法始終；界定礦主安全與健康的供給責(zé)任和特別注意義務(wù)，將嚴(yán)格責(zé)任和懲罰性賠償結(jié)合起來立法；規(guī)定強(qiáng)制性培訓(xùn)礦工，將礦工未培訓(xùn)和礦工不遵守安全規(guī)程視為“雇主責(zé)任”（又稱“上級(jí)責(zé)任”）；將礦業(yè)工會(huì)、有礦工代表參加的安全與健康委員會(huì)和勞動(dòng)部門監(jiān)管機(jī)關(guān)等結(jié)合起來，形成健康與安全的組織網(wǎng)絡(luò)，合力保護(hù)礦工的基本人權(quán)。

建設(shè)這個(gè)中心的力量是人，終極目標(biāo)也是為了人，但這個(gè)“人”是指各階層之間平等的所有人，而不只是一些“能人”；真正為了所有的人，必須超越傳統(tǒng)的增長(zhǎng)模式而更加注重科學(xué)的發(fā)展質(zhì)量；一定要在初次分配中重視效率與公平的統(tǒng)一，即在勞動(dòng)過程中決定“蛋糕”的分配份額，一旦“蛋糕”做大了以后再分配則很難有礦工的份；在制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)取向上應(yīng)將礦工視為最寶貴的資源，享用安全與健康的工作條件是每一個(gè)礦工的基本權(quán)利。具備了這些以人為本的條件，可以制定一部保障礦工基本人權(quán)的《礦業(yè)安全與健康法》。

［1］（美）利伯凱普.經(jīng)濟(jì)變量與法律的發(fā)展［A］.C·諾思等.制度變革的經(jīng)驗(yàn)研究［C］.羅仲偉 譯.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003.

［2］秦孝儀.革命文獻(xiàn)（第100輯）［C］.中央文物供應(yīng)社，1984.

［3］陳竹君.南京國(guó)民政府勞工福利政策研究［J］.江漢論壇，2002，（06）：68－71.

［4］彭南生，饒水利.簡(jiǎn)論1929年的《工廠法》［J］.安徽史學(xué)，2006。（04）：81－85.

［5］傅英.中國(guó)礦業(yè)法制史［M］.中國(guó)大地出版社，2001.

［6］F·史普博.管制與市場(chǎng)［M］.余暉等譯.人民出版社，1999.

［7］鄒艷輝.保障礦工權(quán)利［J］.行政與法，2009，（5）：26－29.

（責(zé)任編輯：張雅光）

The Value of Republic of China＇s Mine Safety and Health Law

Kang Jitian

In the Republic of China，the urgent need of minerals for industrial development and long－term war speed up the development of mining.However，inconsistency between the miners＇welfare and the rapid development mining has led to confrontation between employers and employees.Therefore，the government has developed a series laws and regulations to improve the miners＇welfare，including ＂Quarry Law＂.The law is a mine safety and health law which is health and safety first，define the responsibility of mine，protect miners＇rights，and mandatory training miners.The objective，guiding ideology and basic principles are worthy for our inheritance today.

mining；In Mining Law；safety and healty

D920.0

A

1007－8207（2010）03－0065－04

2010－01－05

康紀(jì)田 （1957—），男，湖南新化人，湖南婁底行政學(xué)院法學(xué)副教授，研究方向?yàn)榈V產(chǎn)資源法。

本文系2009年湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)資助課題 “依物權(quán)二元結(jié)構(gòu)理論探索物權(quán)利用的限制”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：09YBB185。