關(guān)于鄉(xiāng)級(jí)政府行政模式創(chuàng)新途徑的思考

□ 宋杉岐

（石家莊學(xué)院，河北 石家莊 050061）

關(guān)于鄉(xiāng)級(jí)政府行政模式創(chuàng)新途徑的思考

□ 宋杉岐

（石家莊學(xué)院，河北 石家莊 050061）

目前，我國鄉(xiāng)級(jí)政府行政模式受多種因素的影響，行政服務(wù)意識(shí)欠缺，行政職能越位、缺位和錯(cuò)位等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，行政目標(biāo)忽視社會(huì)效益、行政方式單一、監(jiān)督體制不健全等問題比較突出，這必然會(huì)影響到我國農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。因此，鄉(xiāng)級(jí)政府必須轉(zhuǎn)變行政理念，創(chuàng)新財(cái)政來源、評(píng)價(jià)機(jī)制、行政方式和協(xié)調(diào)機(jī)制，完善監(jiān)督機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。

行政模式；創(chuàng)新；和諧發(fā)展

行政模式是行政理念、行政職能、行政方式、行政目標(biāo)、行政運(yùn)行機(jī)制等的總稱。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政模式的影響，我國鄉(xiāng)級(jí)政府的行政模式在行政服務(wù)意識(shí)、行政職能、行政目標(biāo)、行政方式、監(jiān)督體制等方面存在的問題比較突出。這些問題必然會(huì)影響到我國農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。農(nóng)村社會(huì)中的諸多矛盾與基層政府的行政模式有關(guān)，因此，鄉(xiāng)級(jí)政府必須轉(zhuǎn)變行政理念，創(chuàng)新鄉(xiāng)級(jí)政府行政模式，在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代及時(shí)找準(zhǔn)自己的位置，解決好農(nóng)民與基層政府之間的矛盾，切實(shí)為農(nóng)民服務(wù)。

一、轉(zhuǎn)變行政理念，變“管制行政”為“服務(wù)行政”

在我國鄉(xiāng)級(jí)政府的傳統(tǒng)行政模式下，鄉(xiāng)級(jí)政府把完成上級(jí)的行政指標(biāo)作為中心任務(wù)，農(nóng)民在許多情況下是被動(dòng)服從者。這種被動(dòng)服從體現(xiàn)了鄉(xiāng)級(jí)政府的工作人員與農(nóng)民之間的不平等關(guān)系：政府是高高在上的，農(nóng)民在行政過程中參與度較低。黨的十六屆六中全會(huì)對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出了全面部署，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。這是我們黨首次在黨的文件中明確提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求。建設(shè)服務(wù)型政府就是要確立服務(wù)理念，樹立服務(wù)意識(shí)，當(dāng)好人民公仆。鄉(xiāng)級(jí)政府行政模式的創(chuàng)新首先要?jiǎng)?chuàng)新行政理念，使政府官員由管理者變?yōu)榉?wù)者，然后以農(nóng)民為導(dǎo)向，提供回應(yīng)性服務(wù)，滿足農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求，營造和諧發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境。

創(chuàng)新鄉(xiāng)級(jí)政府服務(wù)理念是行政模式創(chuàng)新的基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)行政理念的創(chuàng)新要求鄉(xiāng)級(jí)政府官員必須深入基層，了解農(nóng)民的所思所想，關(guān)心他們的生活狀況，掌握為農(nóng)民服務(wù)的第一手材料。在這個(gè)過程中，鄉(xiāng)級(jí)政府與農(nóng)民的關(guān)系也會(huì)越來越密切。創(chuàng)新鄉(xiāng)級(jí)政府服務(wù)理念是一個(gè)實(shí)踐的過程，需要對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行多層面的培訓(xùn)。比如：執(zhí)行政策前的培訓(xùn)，在方案設(shè)計(jì)上要特別考慮如何執(zhí)行才能保證對(duì)農(nóng)民的尊重；在執(zhí)行過程中要關(guān)注農(nóng)民反饋的意見，政策執(zhí)行結(jié)束后應(yīng)及時(shí)總結(jié)政策執(zhí)行的社會(huì)效益，等等。

二、創(chuàng)新鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政來源，實(shí)現(xiàn)行政職能的歸位

在鄉(xiāng)級(jí)政府行政模式創(chuàng)新過程中，必須重視其職能的歸位。即明確政府該管什么，不該管什么。鄉(xiāng)級(jí)政府的主要職能應(yīng)當(dāng)是為農(nóng)村居民提供各類公共服務(wù)和公共設(shè)施，切實(shí)為農(nóng)民辦實(shí)事，解決農(nóng)民身邊的問題，幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，使鄉(xiāng)級(jí)政府由催糧要款的政府變成服務(wù)農(nóng)民的政府。

在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中，政府職能轉(zhuǎn)變有許多阻力，真正做到既不缺位也不越位就必須轉(zhuǎn)變政府行政模式，這將是一個(gè)充滿挑戰(zhàn)的過程。政府到底該管什么，這是行政權(quán)力的享有和運(yùn)用的過程。簡(jiǎn)言之，鄉(xiāng)級(jí)政府行政要做到政企分開、有效地監(jiān)管市場(chǎng)、對(duì)社會(huì)實(shí)施高效管理、對(duì)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)政府來說，行政權(quán)力的運(yùn)用是國家意志的體現(xiàn)，是政府與公民之間權(quán)威和服從關(guān)系建立的過程。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，鄉(xiāng)級(jí)政府的職能應(yīng)著重于市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)職能，努力為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)建良好的環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，抓好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村自治組織的自治能力。

在新型行政模式構(gòu)建中，鄉(xiāng)級(jí)政府能否提供高效的服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)其職能的回歸，必須先解決財(cái)政問題，使其從財(cái)政困境中解脫出來。因?yàn)猷l(xiāng)級(jí)政府履行為農(nóng)民提供最基本的公共產(chǎn)品和社會(huì)福利的職能需要相應(yīng)的財(cái)力作支撐，以健全的財(cái)政體系為基礎(chǔ)。所需的財(cái)力可以通過以下渠道加以充實(shí)：第一，調(diào)整分稅制結(jié)構(gòu)，財(cái)政向地方讓利，保證鄉(xiāng)級(jí)政府有一定的稅源；第二，鄉(xiāng)級(jí)政府充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的職能，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，形成地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)；第三，增大體制性、制度性的轉(zhuǎn)移支付力度，將事權(quán)與財(cái)權(quán)一起下放，使轉(zhuǎn)移支付做到制度化、規(guī)范化、法制化。在事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則下，對(duì)屬于上級(jí)政府的事權(quán)交由鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)的，由下派任務(wù)的政府提供相應(yīng)的財(cái)政支持。

三、創(chuàng)新鄉(xiāng)級(jí)政府績效評(píng)價(jià)機(jī)制，增進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的社會(huì)效益

創(chuàng)新鄉(xiāng)級(jí)政府的績效評(píng)價(jià)機(jī)制，就是要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照可持續(xù)發(fā)展的要求建構(gòu)鄉(xiāng)級(jí)政府績效評(píng)價(jià)體系，把單純重經(jīng)濟(jì)增長的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)轉(zhuǎn)變到關(guān)注社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展的新標(biāo)準(zhǔn)上來。為了提高政府的管理水平，我國一些地方政府和部門在十幾年前就開始嘗試進(jìn)行績效管理的實(shí)踐?！叭?994年山東省煙臺(tái)市建委試行的 ‘社會(huì)服務(wù)承諾制度’，1995年河北省政府開展的‘干部實(shí)績考核制度’以及近兩年許多城市開展的‘萬人評(píng)議政府活動(dòng)’?！保?］這種績效評(píng)價(jià)活動(dòng)在城市開展相對(duì)容易，但在具體評(píng)價(jià)實(shí)踐中卻遇到了許多阻力。相對(duì)于農(nóng)村基層而言，誰來評(píng)價(jià)、如何評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)什么就顯得更不容易。因此，我們必須結(jié)合我國農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，創(chuàng)新鄉(xiāng)級(jí)政府績效評(píng)價(jià)機(jī)制，使激勵(lì)機(jī)制與有效的考核評(píng)價(jià)相結(jié)合。

農(nóng)村基層工作的復(fù)雜性、瑣碎性、長久性使行政工作出政績不容易，一些急于進(jìn)城或升遷的干部致力于發(fā)展與上級(jí)的關(guān)系，有時(shí)會(huì)以損害農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)換取政績工程，換來升遷的機(jī)會(huì)。這種現(xiàn)象反映出鄉(xiāng)級(jí)干部的任免缺乏制度化的民意表達(dá)機(jī)制，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，缺乏正確的績效管理制度。為此，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)級(jí)干部的任免權(quán)需下放到基層，尊重鄉(xiāng)級(jí)人大的選舉結(jié)果，上級(jí)部門對(duì)基層干部行使監(jiān)督權(quán)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)干部的工作績效實(shí)行科學(xué)的考核評(píng)價(jià)，既要在本單位內(nèi)部考核目標(biāo)完成情況，也要在農(nóng)民中間考核行政滿意度。通過考核，讓那些真正有能力、有責(zé)任感、得到農(nóng)民認(rèn)可的干部得到一定的獎(jiǎng)勵(lì)。比如：給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)；及時(shí)給予升遷的機(jī)會(huì)，讓媒體參與報(bào)道等，以此激勵(lì)其更好地為農(nóng)民服務(wù)。

農(nóng)民是行政的客體，是行政系統(tǒng)中的重要因素；沒有農(nóng)民的參與，行政是無效的，政策相當(dāng)于一紙空文。因此，完善績效評(píng)估機(jī)制是培育農(nóng)民公民意識(shí)的實(shí)踐過程，也是社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)的過程。在行政實(shí)踐中，要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，鄉(xiāng)級(jí)政府必須廣開信息渠道，虛心聽取來自農(nóng)民的聲音，尊重他們的首創(chuàng)精神。鄉(xiāng)級(jí)政府及其執(zhí)行人員對(duì)行政實(shí)踐中出現(xiàn)的問題要有比較清醒的認(rèn)識(shí)，要把農(nóng)民的意見和建議及時(shí)地反饋到上級(jí)政府那里，使行政系統(tǒng)保持一定的開放性，這樣，不僅有利于進(jìn)一步開展工作，也能夠?yàn)樾抡叩捻樌麍?zhí)行奠定基礎(chǔ)?！肮芾碚咭蟾嗟男畔⒁源龠M(jìn)政策質(zhì)量，這通常需要依賴更多的公民的參與，而不是更少的參與?！麄兙蛻?yīng)該轉(zhuǎn)向公民，把他們作為信息的來源?！保?］（p38）因此，鄉(xiāng)級(jí)政府行政績效的評(píng)價(jià)體系中必須有農(nóng)民的聲音，要形成一個(gè)廣泛參與的社會(huì)環(huán)境，這樣，將會(huì)帶來更大的社會(huì)效益。

四、創(chuàng)新鄉(xiāng)級(jí)政府行政方式，實(shí)現(xiàn)行政方式多樣化

鄉(xiāng)級(jí)政府行政必須考慮環(huán)境因素和社會(huì)因素，符合國情，適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。比如：在行政方式上要考慮不同地區(qū)人們的行為習(xí)慣和傳統(tǒng)觀念，杜絕一刀切現(xiàn)象。我國傳統(tǒng)行政模式中行政方式的強(qiáng)制性已不適用于當(dāng)今社會(huì)農(nóng)村的發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變行政方式的單一性。如果繼續(xù)以往的行政模式，傳達(dá)命令——農(nóng)民必須服從，對(duì)違反者采取一定的強(qiáng)制手段，比如停電、罰款甚至剝奪人身自由等，這與依法行政是背道而馳的。在新農(nóng)村建設(shè)中，國家出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)民的政策更多地體現(xiàn)了一種權(quán)利，但當(dāng)權(quán)利擺在面前時(shí)，農(nóng)民卻往往懷疑其真實(shí)性。例如：在新型農(nóng)村合作醫(yī)療試行過程中，有些地方干部工作方法簡(jiǎn)單，只向農(nóng)戶收錢，對(duì)新型合作醫(yī)療的內(nèi)容、作用、運(yùn)行過程及參與者的權(quán)利和義務(wù)宣傳不夠，以致有些農(nóng)民認(rèn)為又是干部們?cè)?“圈錢”，不知道合作醫(yī)療到底能給個(gè)人帶來多大的實(shí)惠。因此，鄉(xiāng)級(jí)政府在行政方式的選擇上必須充分尊重農(nóng)民，要善于做農(nóng)民的思想工作，創(chuàng)造性地執(zhí)行上級(jí)政策，采取行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等措施，使行政方式由單一性向行政方式的多元化發(fā)展。通過創(chuàng)新行政模式，樹立起鄉(xiāng)級(jí)政府的政治權(quán)威，真正把為農(nóng)民服務(wù)放在第一位，把促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展放在第一位。

五、創(chuàng)新鄉(xiāng)級(jí)政府協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展

從鄉(xiāng)級(jí)政府的行政組織特征來看，鄉(xiāng)級(jí)政府行政主體需要的是一個(gè)依法行政、高效、負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)的政府。鄉(xiāng)級(jí)政府在行政中不單純是一個(gè)上傳下達(dá)的角色，更重要的是發(fā)揮協(xié)調(diào)的作用。由于權(quán)責(zé)分配、資源分配等可能會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)鄉(xiāng)村內(nèi)部的沖突，比如：上有政策，下有對(duì)策，執(zhí)行政策時(shí)的走形變調(diào)等。而強(qiáng)調(diào)組織特征就是體現(xiàn)一種協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)政府行政的目標(biāo)。在新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中，不僅涉及的地域廣泛，而且涉及諸多的政府職能部門。鄉(xiāng)級(jí)政府在執(zhí)行上級(jí)政策的過程中，只有因地、因時(shí)制宜，及時(shí)與上級(jí)溝通，才能及時(shí)了解政策的執(zhí)行終端——農(nóng)民的反應(yīng)。因此，對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)政府行政來說，做好組織協(xié)調(diào)工作尤顯重要。

從鄉(xiāng)級(jí)政府行政的過程來看，鄉(xiāng)級(jí)政府行政是一個(gè)系統(tǒng)的行動(dòng)過程，因此，充分把握?qǐng)?zhí)行過程中的各種因素間的關(guān)系將是有效行政的關(guān)鍵。如：環(huán)境因素和政策輸出之間、政府和農(nóng)民之間、不同層級(jí)的政府之間、政府與農(nóng)村自治組織之間等，他們互相作用，而最終體現(xiàn)在行政是否為農(nóng)民服務(wù)上。在這樣一個(gè)互動(dòng)的系統(tǒng)中，鄉(xiāng)級(jí)政府扮演了重要角色，這就是協(xié)調(diào)者、服務(wù)者的角色。協(xié)調(diào)過程是一個(gè)充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性的過程，只有從農(nóng)民的利益出發(fā)，才能實(shí)現(xiàn)為農(nóng)民、農(nóng)村服務(wù)的目標(biāo)。

協(xié)調(diào)機(jī)制的完善與否與協(xié)調(diào)方式的選擇是否得當(dāng)有著密切的關(guān)系，直接決定著協(xié)調(diào)的效果。毛澤東曾經(jīng)形象地比喻過：“我們的任務(wù)是過河，但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。不解決方法問題，任務(wù)也只是瞎說一頓。”［3］（p139）協(xié)調(diào)的具體方式很多，比如：與縣級(jí)政府之間的溝通協(xié)調(diào)，多通過會(huì)議的方式來進(jìn)行或者鄉(xiāng)級(jí)政府干部通過正當(dāng)渠道向上級(jí)反映問題；與派出機(jī)構(gòu)之間的信息溝通，多通過建立臨時(shí)性的、具有權(quán)威的協(xié)調(diào)組織來實(shí)現(xiàn)組織協(xié)調(diào)；面對(duì)廣大農(nóng)民的行政公開，要讓農(nóng)民通過正常的渠道來表達(dá)意見；對(duì)廣大鄉(xiāng)級(jí)政府行政工作人員的協(xié)調(diào)多涉及到內(nèi)部矛盾，應(yīng)從公正的角度出發(fā)，運(yùn)用矛盾中和法，或者在緊急情況下采取直接命令的方式來解決。

六、完善行政監(jiān)督機(jī)制，培育農(nóng)民的社會(huì)監(jiān)督主體意識(shí)

權(quán)力有其運(yùn)行特性，運(yùn)用不當(dāng)則容易造成權(quán)力的異化。如果權(quán)力執(zhí)行者將自身利益從社會(huì)利益中分離出來，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的腐敗。行政權(quán)力是國家權(quán)力的組成部分，是人民賦予的；行政權(quán)力具有社會(huì)管理和服務(wù)的職能，是為公共利益服務(wù)的。但是，如果權(quán)力配置不當(dāng)或者缺乏對(duì)權(quán)力行使者的制約，很有可能偏離公共利益的目標(biāo)。“要改變這種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權(quán)力制約的結(jié)構(gòu)，從而以組織起來的力量和制度化的通道形成制約關(guān)系”。［4］（p225）“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！保?］（p184）因此，要保持權(quán)力的服務(wù)性，防止腐敗，克服權(quán)力運(yùn)行的失范，必須按照憲政的要求，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的法治化。

監(jiān)督體制的健全重在監(jiān)督主體的強(qiáng)大、監(jiān)督行為的日?；捅O(jiān)督的有效性。對(duì)于監(jiān)督主體的監(jiān)督行為、反映的問題及可靠的結(jié)論要及時(shí)予以承認(rèn)；在調(diào)動(dòng)監(jiān)督主體積極性的同時(shí)，要進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制，以保證行政運(yùn)行的高效。農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)級(jí)政府行政的監(jiān)督主體之一。為此，必須通過多種形式宣傳黨的方針、政策以及法律法規(guī)，培育農(nóng)民的監(jiān)督意識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性，只有讓農(nóng)民了解了政策和法律法規(guī)，他們才能更好地監(jiān)督政府行政。

總之，在建設(shè)和諧社會(huì)的語境下，鄉(xiāng)級(jí)政府行政模式的創(chuàng)新是農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展的需要。鄉(xiāng)級(jí)政府行政模式創(chuàng)新的終極目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展，包括環(huán)境的和諧、人際關(guān)系的和諧，最終實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的充分和諧的發(fā)展。因此，鄉(xiāng)級(jí)政府行政模式的創(chuàng)新途徑要立足于培育新型農(nóng)民，鄉(xiāng)級(jí)政府的行政過程應(yīng)該成為服務(wù)農(nóng)民的過程。換言之，農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展將會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民的參與意識(shí)，有利于監(jiān)督鄉(xiāng)級(jí)政府依法行政。鄉(xiāng)級(jí)政府行政模式的創(chuàng)新也必將會(huì)使農(nóng)村社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一種良性的循環(huán)。

［1］劉旭濤.政府績效管理：制度、戰(zhàn)略與方法［M］.機(jī)械工業(yè)出版社，2005.

［2］（美）約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］.孫柏瑛等譯.中國人民大學(xué)出版社，2005.

［3］毛澤東選集（第1卷）［M］.人民出版社，1991.

［4］程竹汝等.政治文明——?dú)v史緯度與發(fā)展邏輯［M］.上海人民出版社，2004.

［5］孟德斯鳩.論法的精神（上冊(cè)）［M］.商務(wù)印書館，2004.

（責(zé)任編輯：高 靜）

Research on the Innovative Approaches of the Rural Government Administration Model

Song Shanqi

The government administration model is restricted by many kinds of factors.The main problems consists of the lack of service consciousness，the serious dislocation and vacancy of administrative function，the ignorance of social efficiency，the unitary of administration and the imperfect coordination mechanism.It cannot denied that the existing problems of the administrative model has affected harmonious development of rural community.Necessary requirement for a harmonious rural communities transform the administrative concept of township government，innovative sources of finance，evaluation mechanisms，administrative forms，coordination mechanisms，improve the supervision mechanism to realize the harmonious development of rural communities.

administration model；innovative approaches；harmonious

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0019－03

2009－06－26

宋杉岐 （1972—），女，河北遵化人，石家莊學(xué)院政法系副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)檎紊鐣?huì)學(xué)。