談民間組織發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動關(guān)系

□張艷

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

談民間組織發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動關(guān)系

□張艷

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

民間組織發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的互動關(guān)系構(gòu)成了市民社會與國家二元互動的一個縮影，也是行政管理體制改革事業(yè)有效開展的重要組成部分。政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g組織發(fā)展提供了重要契機(jī)和必要空間，并將帶來政府對民間組織監(jiān)督和管理方式的相應(yīng)變化；民間組織的發(fā)展也將會從多個方面推動政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革，并成為政府職能轉(zhuǎn)變效果的重要表征和繼續(xù)改革的信心來源與動力支撐。

政府職能；民間組織；市民社會；社會公共事務(wù)

在中國語境下，國家與社會的關(guān)系往往被認(rèn)為是“一種基于各自所具有的發(fā)展邏輯和自主性而展開的良性互動關(guān)系，是一種能拓展為實現(xiàn)民主政治的可欲的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)”。［1］（p13）如何具體實踐二者的各自功能并確保良性互動始終構(gòu)成了市民社會研究的重要課題。民間組織作為市民社會建立的重要力量和必要途徑，與作為行政管理體制改革目標(biāo)的政府職能轉(zhuǎn)變，在某種程度上恰好構(gòu)成了市民社會與國家關(guān)系的一個縮影。因此，關(guān)注和研究民間組織發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動關(guān)系，不僅有助于民間組織的持續(xù)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變，而且將會為中國語境中的市民社會與國家關(guān)系問題提供實例支持。

一、政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g組織的發(fā)展提供了契機(jī)與空間

我國曾經(jīng)是一個高度集權(quán)的國家，強(qiáng)調(diào)政府的控制和行政干預(yù)，它雖然不能將權(quán)力深入到鄉(xiāng)村基層，但在相當(dāng)程度上交給了地方鄉(xiāng)紳和宗族勢力，始終對于組織形態(tài)保持著足夠的警惕和控制。新中國成立后，由于種種原因，“黨基于政治上的集權(quán)，通過體制和組織對國家與社會形成全面控制”，構(gòu)成了改革開放之前的基本政治狀態(tài)。改革開放以后，“政黨主導(dǎo)一切的權(quán)力格局逐漸被政黨、國家與社會相互決定、相互制約的三足鼎立格局所替代”。［2］（p261）這種政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化為民間組織的發(fā)展提供了可能性，民間組織實現(xiàn)了從無到有的突破，并開始逐步發(fā)展、壯大?！翱偨Y(jié)改革開放以來中國民間組織的生長與政府關(guān)系的發(fā)展，可以概括為公民權(quán)力與行政權(quán)力此生彼長，政府對民間組織重點控制和選擇性培育，民間組織法外生長的過程。第一，改革開放的制度變遷釋放了民間力量生長的空間，民間組織在總體上呈現(xiàn)發(fā)展態(tài)勢，并且生長需求和發(fā)展力度逐漸增加。第二，隨著民間力量的發(fā)展壯大，政府逐步實行了對社團(tuán)管理的控制性舉措，特別在社會秩序失控的危機(jī)階段，社會控制加強(qiáng)，造成民間組織發(fā)展的回落。”［3］（p222）對此，國外學(xué)者更是在研究后指出：“從總體上來看，改革開放以來，中國的社會結(jié)構(gòu)變遷可以被看成是國家建設(shè)‘分類控制結(jié)構(gòu)’的過程，也就是國家重新塑造其社會控制體制的過程。確切地說，這一套國家利用‘非政府方式’，在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，對社會實行全面控制的體制。可以說，中國的NGO是‘政府領(lǐng)導(dǎo)的非政府組織’?！保?］（p139）因此，“為了保證中國市民社會的順利發(fā)展，我們認(rèn)為，在國人有意識地建構(gòu)中國市民社會時，應(yīng)當(dāng)避免兩種極端傾向：首先，避免在市民社會尚未成熟到按契約性法則自行運作并成為穩(wěn)定社會秩序的力量之前，在市民社會尚未能恰當(dāng)獨立于國家，進(jìn)而克服自身因經(jīng)濟(jì)先行民主后滯而特有的依附性或依賴性之前，就超前過熱地參與政治的取向；其次，避免運用中國傳統(tǒng)的民間社會觀來指導(dǎo)中國市民社會建構(gòu)的傾向，因為這種觀點易使中國市民社會的建構(gòu)在盲目狂熱的情緒中回歸到傳統(tǒng)‘民反官’的單一路向，給國家與市民社會良性互動關(guān)系的形成帶來障礙，從而阻滯中國民主政治的進(jìn)程?！保?］（p17）這一方面表明民間組織與政府之間存在著矛盾關(guān)系，另一方面表明中國的民間組織發(fā)展始終與國家的政治體制及其改革聯(lián)系在一起。前者的發(fā)展源于或得益于后者改革出現(xiàn)的政治和社會空間，并在前者的制約和影響下發(fā)展。

政府職能轉(zhuǎn)變，是指國家行政機(jī)關(guān)在一定時期內(nèi)，根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，對其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能、作用的范圍、內(nèi)容、方式的轉(zhuǎn)移與變化。政府職能轉(zhuǎn)變在很大程度上是確定政府應(yīng)當(dāng)在哪些方面控權(quán)，哪些方面放權(quán)，而民間組織正是在政府放權(quán)的背景下，有可能將那些不適宜政府做的事情作為自己的目標(biāo)，以承擔(dān)起提供公共產(chǎn)品的使命。黨中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（2008年2月27日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過）明確指出：“深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹＜涌焱七M(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。”在確立宏觀改革方針之后，政府應(yīng)具體論證和劃定在目前的環(huán)境下應(yīng)將哪些權(quán)力、哪些公共事務(wù)管理交由民間組織，從而使民間組織能夠在實踐過程中發(fā)揮提供公共產(chǎn)品的職能，進(jìn)而發(fā)展自己、調(diào)整自己、規(guī)范自己。正如有學(xué)者所指出的：“政府部門作為民間組織的直接業(yè)務(wù)主管單位，在理事會領(lǐng)導(dǎo)人、理事會成員和理事會組成方面起著決定性的作用。因此，民間組織在政府機(jī)構(gòu)改革后可以承擔(dān)起部分以前政府執(zhí)行的微觀事務(wù)，民間組織應(yīng)起到政策咨詢、項目參與和社會事務(wù)監(jiān)督的職能，幫助政府為完成其戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)，理事會主要成員中有政府的代表參加將有助于民間組織承擔(dān)部分政府職能。另一方面，民間組織若有代表參與政府的決策，例如，政府開放公共服務(wù)產(chǎn)品領(lǐng)域和出售政府服務(wù)，與有條件的民間組織合作，如此政府充當(dāng)裁判員、民間組織成為運動員，這樣的合作機(jī)制對社會、公眾及合作雙方本身均有利?！保?］（p185）

從以上兩方面可以看出，黨中央關(guān)于深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的方針政策將會為民間組織的發(fā)展提供重要的契機(jī)和必要的空間。當(dāng)然，這種空間的范圍和大小要由政府職能轉(zhuǎn)變的具體步驟和效果來決定。

二、政府職能轉(zhuǎn)變對民間組織管理方式的影響

在民間組織發(fā)展還未走上良性運行軌道的中國語境下，民間組織本身可能存在的運行失范或不合使命等現(xiàn)象使得政府必須對其加強(qiáng)監(jiān)督和管理。然而，采取何種方式或模式實現(xiàn)這種監(jiān)督管理則存在指導(dǎo)理念和具體做法的差異，需要我們繼續(xù)探索和謹(jǐn)慎選擇。正如有學(xué)者所指出的：“政府提高了自己的管理能力，一定程度上實現(xiàn)了管理目的，社會也形成了一種自主活動的邏輯。在政府的過度監(jiān)管和監(jiān)管不能，在政府的無奈和寬容過程中，民間社會總體上在增長壯大，并由體制的邊緣逐漸向中心游移，由初期的填補(bǔ)空白，逐漸過渡到參與公共治理乃至公共決策，但是一種新的管理體制依然沒有形成?！保?］（p74）因此，政府職能轉(zhuǎn)變的推行和實現(xiàn)將會影響政府對民間組織的監(jiān)督和管理方式。

首先，政府職能轉(zhuǎn)變本身是一個“放權(quán)”和強(qiáng)調(diào)服務(wù)的過程，因此，以往政府對民間組織的過度行政干預(yù)將會得到不同程度的遏制。在中國語境中，政府自身的過度管制色彩曾使得“管理”變成了“命令”，這嚴(yán)重破壞了民間組織自身獨特的運作邏輯，也使得民間組織更像是行政系統(tǒng)的一部分而不是獨立于后者，進(jìn)而使得民間組織存在的意義大打折扣。而如今政府強(qiáng)調(diào)職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)放權(quán)，強(qiáng)調(diào)在諸多領(lǐng)域改變不必要的“直接”行政命令的方式，代之以“外圍”的監(jiān)督管理方式，從而既確保了民間組織的規(guī)范運作和不越界，又能使其按照符合自身特點的方式展開工作，保持自己的自主性和創(chuàng)造性，最終實現(xiàn)其預(yù)期的目標(biāo)。鄧正來教授曾指出：“在承認(rèn)國家對市民社會進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)的必要性時，我們不能不強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)和調(diào)節(jié)的合理限度。確定這種限度的原則是：國家的干預(yù)和調(diào)節(jié)不是通過政治手段，而是從法律手段和經(jīng)濟(jì)手段來進(jìn)行的；國家干預(yù)和調(diào)整的領(lǐng)域不是市民社會能夠自行按契約性法規(guī)予以管理的領(lǐng)域，而是市民社會無力自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，如社會宏觀調(diào)節(jié)和涉及社會總體利益的領(lǐng)域。”［8］（p13）在此意義上，政府職能轉(zhuǎn)變就是一個在政府、公民和其他組織之間重新調(diào)整和強(qiáng)調(diào)自治范圍及監(jiān)管方式的努力。“隨著我國民間組織的不斷成熟，建立一種包括政府監(jiān)管、民間組織行業(yè)自律及社會監(jiān)督在內(nèi)的更為規(guī)范、合理的民間組織管理體系的需求日趨迫切。這可能是下一階段我國民間組織管理要解決的重要問題?！保?］2006年3月，我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》首次在“完善社會管理體制”一章中明確提出：“培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、公益慈善和基層服務(wù)性民間組織，發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。完善民間組織自律機(jī)制，加強(qiáng)改進(jìn)對民間組織的監(jiān)管?！?/p>

其次，政府職能轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)是建立服務(wù)型政府，因此，必須加強(qiáng)政府與民間組織共同具有的公共服務(wù)功能。“政府利用公共財政提供公共服務(wù)和通過制定公共政策協(xié)調(diào)各行為主體來提供公共產(chǎn)品，民間組織通過服務(wù)和倡導(dǎo)兩大功能來促進(jìn)公共價值，二者在社會功能上互為匹配?！保?0］（p201）既然均為“服務(wù)”，就要共同受到規(guī)范，以確保這種服務(wù)的真正實現(xiàn)。在現(xiàn)代社會，這種規(guī)范就是將其納入法治化軌道。既然政府施政都要納入法治化軌道，那么對民間組織進(jìn)行監(jiān)督管理的最好方式便是通過制定相關(guān)法律來規(guī)范民間組織的行為和運作，確保其始終圍繞自己的使命并始終在法律框架下行動，同時確保民間組織的行為和運作不受法外的行政干預(yù)。事實上，將民間組織發(fā)展納入法律視野已刻不容緩。因為“中國民間組織存在嚴(yán)重的合法律性問題，一方面，占總數(shù)80%以上的民間組織屬于‘非法存在’”，另一方面，經(jīng)過合法登記的民間組織也存在內(nèi)部管理不善、財務(wù)混亂甚至違法犯罪等問題。從法律角度考察，民間組織的合法性困境，是因立法不當(dāng)產(chǎn)生的?，F(xiàn)行的民間組織法規(guī)體系嚴(yán)重缺乏實效，處于正當(dāng)性與合法律性均不足的困境中。因此解決民間組織的現(xiàn)實問題，需要盡快制定《民間組織法》，推進(jìn)管理制度變革，從控制型管理轉(zhuǎn)向培育型管理。［11］正如國外學(xué)者所言，中國民間組織發(fā)展“最嚴(yán)重的問題是缺乏一個合理的法律框架?！保?2］（p141）

三、民間組織的發(fā)展推動了政府職能的轉(zhuǎn)變

首先，民間組織的充分發(fā)展和功能的發(fā)揮及其與政府職能轉(zhuǎn)變的密切關(guān)聯(lián)將會使得政府看到職能轉(zhuǎn)變所產(chǎn)生的良好效果，從而增強(qiáng)政府對職能轉(zhuǎn)變的信心和動力。因此，民間組織發(fā)展決不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的被動效果，而是以其發(fā)展融入到了政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，廣義上構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變的一部分。政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向有兩個：一是轉(zhuǎn)變工作方式；二是適度放權(quán)。民間組織的發(fā)展與壯大本身在很大程度上既表征了政府工作方式的變化 （比如對民間組織管理方式的變化等），也表征了政府放權(quán)的預(yù)期效果。在此意義上，民間組織的發(fā)展程度可以成為人們檢驗政府職能轉(zhuǎn)變效果的評價標(biāo)準(zhǔn)之一，也可以成為政府評估改革成效的重要參考之一。只要民間組織能健康發(fā)展并充分發(fā)揮其作用，就能夠使政府看到職能轉(zhuǎn)變所帶來的效果，從而促進(jìn)政府加快改革步伐。

其次，民間組織發(fā)展過程中的利弊得失、博弈過程、矛盾沖突及其解決將會為政府職能轉(zhuǎn)變提供值得反思和借鑒的經(jīng)驗，從而為政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)一步深入提供實踐支持。我國政府職能轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)：一是按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。二是調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，適當(dāng)調(diào)整社會服務(wù)部門，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，培養(yǎng)和發(fā)展社會中介組織。三是按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整行政部門的職責(zé)權(quán)限，明確部門間的職責(zé)分工，克服多頭管理、政出多門。四是按照依法治國、依法行政的要求，加強(qiáng)政府職能體系的法制建設(shè)，實現(xiàn)政府職能運行的法制化。從這些戰(zhàn)略目標(biāo)來看，政府職能轉(zhuǎn)變背景下的民間組織發(fā)展不僅是前者的必然結(jié)果，也將成為前者的一個重要試驗場。因為改革畢竟是一個探索、實踐的過程，任何對他國的借鑒都是有限的。民間組織的發(fā)展作為重要試驗場，能夠為政府職能轉(zhuǎn)變這一改革過程提供中國自己的經(jīng)驗與教訓(xùn)，在更大的背景下，這種示范或試驗也將成為中國市民社會與國家關(guān)系定位的一個有益探索和重要組成。

最后，民間組織的發(fā)展有助于培育市民社會和公民的自主參與意識，形成國家與社會的二元互動，這種良性互動將會帶來政府職能轉(zhuǎn)變更深層次的變化和新的政治體制改革。在此意義上，民間組織發(fā)展的影響是極為深遠(yuǎn)的，甚至超出了具體的政府職能轉(zhuǎn)變，或者推動政府職能轉(zhuǎn)變向更深、更廣的方向發(fā)展?！案母镩_放后中國NGO的興起，則成為國家與社會相分離、社會本位沖擊官本位的重要力量，它們能夠通過其社會活動，培養(yǎng)人們的自主自律精神、民主參與觀念、權(quán)利意識和互助合作信念，從而養(yǎng)成自己動手去應(yīng)對和解決問題與危機(jī)的意識和能力。從某種意義上講，這也是適應(yīng)全球化浪潮和當(dāng)代市場化、民主化運動的一場觀念革命，會對中國的民主法治進(jìn)程起到重要的推動作用?！保?3］

［1］鄧正來.國家與市民社會——一種社會理論的研究路徑［J］.載鄧正來，（美）亞歷山大主編.國家與市民社會（增訂版）［M］.上海人民出版社，2006.

［2］林尚立.民間組織與政治改革：中國的邏輯［J］.載王名主編.中國民間組織30年：走向公民社會［M］.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［3］［10］賈西津.民間組織與政府的關(guān)系［J］.載王名主編.中國民間組織30年：走向公民社會［M］.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［4］［12］（美）麗莎·喬丹，（荷）彼得·范·圖埃爾主編.非政府組織問責(zé)：政治、原則與創(chuàng)新［M］.康曉光等譯.中國人民大學(xué)出版社，2008.

［5］［8］鄧正來.國家與社會：中國市民社會研究［M］.北京大學(xué)出版社，2008.

［6］黃浩明.民間組織治理的變革［J］.載王名主編.中國民間組織30年：走向公民社會［M］.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［7］劉培峰.擴(kuò)展中的公民結(jié)社權(quán)［J］.載王名主編.中國民間組織30年：走向公民社會［M］.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［9］劉求實，王名.改革開放以來我國民間組織的發(fā)展及其社會基礎(chǔ)［J］.公共行政評論，2009，（3）.

［11］謝海定.中國民間組織的合法性困境［J］.法學(xué)研究，2004，（2）.

［13］馬長山.NGO的民間治理與轉(zhuǎn)型期的法治秩序［J］.法學(xué)研究，2005，（4）.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

On the Interaction Between the Development of Civil Society Organizations and the Transformation of Government Functions

Zhang Yan

The development of civil society organizations and the transformation of government functions of the interaction between civil society and the State constitute a microcosm of binary interactions，but also the cause of the administrative system an important part of effectively.Transformation of government functions to the development of civil society organizations provide an important opportunity and the necessary space for civil society organizations and will lead to government supervision and management of the corresponding changes in the way；The development of civil society organizations will also be a number of fronts to promote transformation of government functions as well as the administration of the grand cause of reform and transformation of government functions to become an important characterization results and continued confidence in the reform of power sources and support.

functions of the government；civil society organizations；civil society；social and public affairs

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0011－03

2009－12－05

張艷 （1980—），女，山東臨清人，吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）行政科學(xué)研究所助理研究員，法學(xué)碩士，研究方向為法學(xué)理論、公共管理。

本文系吉林省社會科學(xué)基金項目 “政府職能轉(zhuǎn)變與吉林省民間組織發(fā)展研究”的階段性成果，項目編號：2009B302。