索馬里海盜問題與國(guó)際社會(huì)的應(yīng)對(duì)＊

王 猛

2010年8月2日,沙特央行特批2000萬美元以贖回被索馬里海盜扣押的沙特船只,相關(guān)貨船運(yùn)營(yíng)公司開通專線業(yè)務(wù)以求盡快將贖金輾轉(zhuǎn)送至海盜手中。如果此次交易成功,這筆錢將成為索馬里海盜獲得的最高單船贖金。7月29日,為了紀(jì)念2010年的“國(guó)際海員年”主題,國(guó)際海事組織( IMO)、國(guó)際航運(yùn)業(yè)界和海員團(tuán)體向潘基文秘書長(zhǎng)發(fā)出了一封聯(lián)署公開信,尋求更大范圍內(nèi)的支持以應(yīng)付困擾海運(yùn)業(yè)的索馬里海盜,要求釋放仍被扣押的395名海員。①“ IMO,Shipping Industry,Seafarers Seek UN Response to Piracy”,http://www.imo.org/,29 July 2010.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月8日)事實(shí)上,盡管“海盜行為是人類公敵”已經(jīng)是基本共識(shí),國(guó)際社會(huì)合作打擊海盜的實(shí)際效果卻并不明顯,全球范圍內(nèi)的海盜襲擊頻率和次數(shù)不降反升,有記錄的海盜襲擊已從1991年的107次逐年增至2009年的406次。鑒于歷史上從未有過徹底根除某地私掠海盜的成功先例,本文通過考察國(guó)際社會(huì)對(duì)索馬里海盜的因應(yīng)個(gè)案,深入反思當(dāng)前國(guó)際反海盜機(jī)制的困境,總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),以期為中國(guó)的反海盜活動(dòng)及相關(guān)國(guó)際合作提供借鑒。

一

在索馬里附近水域,每年大約有3萬艘船舶駛過,承載著全球14%的海上貿(mào)易和30%的石油運(yùn)輸。另一方面,1991年冷戰(zhàn)結(jié)束和索馬里西亞德政權(quán)垮臺(tái)后,索馬里在國(guó)家獨(dú)立30年后陷入了徹底的無政府狀態(tài),長(zhǎng)時(shí)間的軍閥混戰(zhàn)嚴(yán)重削弱其作為主權(quán)國(guó)家的生存和治理能力,社會(huì)嚴(yán)重失序,海盜成為這個(gè)千瘡百孔之國(guó)唯一有回報(bào)的行業(yè),日益猖獗的搶劫活動(dòng)對(duì)國(guó)際海運(yùn)安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。②PeterLehr,“WarshipsWon’t Stop the Pirates”,The Guardian,April 10,2009.據(jù)統(tǒng)計(jì),索馬里海盜僅在2009年就發(fā)動(dòng)了217次襲擊,劫持了47艘國(guó)際船舶,其在公海上的劫船成功率高達(dá)100%,劫船總數(shù)占全球被劫持船舶的一半以上;索取到的贖金總額接近1億美元,船均超過180萬美元;被扣為人質(zhì)的船員867人,人均被扣留60天。①M(fèi)arkMcdonald,“Record Number of Somali Pirate Attacks in 2009”,The New York Times,Dec 29,2009.

與世界其他區(qū)域海盜不同,索馬里海盜的顯著特點(diǎn)就是只索取贖金,其對(duì)國(guó)際社會(huì)的危害主要限于經(jīng)濟(jì)方面。到現(xiàn)在為止,索馬里海盜還沒有殺人越貨和虐待人質(zhì)的公開記錄,未把劫持的船舶改裝后再出售或經(jīng)營(yíng),不附加政治要求,也沒有與“基地”組織合流的跡象。而為了避免被劫持船員受到人身傷害,也因?yàn)槔U付的贖金能夠得到補(bǔ)償,遭劫船東們往往花錢買平安,海運(yùn)行業(yè)甚至出現(xiàn)了如何具體繳付贖金的潛規(guī)則。索馬里海盜似乎相信,只要不傷害人質(zhì)或不與恐怖分子有染,國(guó)際航運(yùn)業(yè)就會(huì)一直源源不斷地給他們送錢。②Greg Torode,“The Perfect Fight?”South ChinaM orning Post,March 9,2010.

索馬里海盜的搶劫活動(dòng)首先對(duì)國(guó)際航運(yùn)業(yè)和全球貿(mào)易造成重大沖擊。最近10年的船均贖金水平逐年遞增,海盜向單船索取的贖金要價(jià)已經(jīng)從20世紀(jì)90年代的幾萬美元暴漲至到2010年初的250萬～3000萬美元。船東實(shí)際繳付的單船贖金僅在2009年內(nèi)就從300萬美元漲到了700萬美元。值得注意的是,贖金往往還只是船舶被劫后船東必須承擔(dān)的全部損失的一部分,其他如律師費(fèi)、咨詢費(fèi)、危機(jī)管理費(fèi)、貸款利息、遇害船員的賠償以及與海盜事件有關(guān)的法律責(zé)任等費(fèi)用,可能相當(dāng)于、甚至大大高于贖金數(shù)額。例如雖然只有部分船舶遭劫,但保險(xiǎn)行業(yè)針對(duì)海盜頻繁活動(dòng)區(qū)域的海運(yùn)保險(xiǎn)費(fèi)率在2008下半年后的一年間上漲了二十幾倍。相關(guān)費(fèi)用的整體上漲抬升了國(guó)際航運(yùn)成本,一些知名海運(yùn)企業(yè)相繼宣布旗下交貨時(shí)間不緊的船只改由其他航道通行,如避開蘇伊士運(yùn)河這一最短航線而繞行南非好望角等。正因?yàn)槿绱?索馬里海盜在2009年獲得的贖金不過區(qū)區(qū)1億美元左右,全球貿(mào)易因之而增加的間接損失(包括海運(yùn)保險(xiǎn)費(fèi)用和運(yùn)輸費(fèi)用等)卻高達(dá)130億-160億美元。③周衛(wèi)東、袁立、鄭旭紅:“海盜風(fēng)險(xiǎn)上升對(duì)海運(yùn)業(yè)的影響”,《集裝箱化》,2010年,第1期,第1頁。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,額外付出的保險(xiǎn)費(fèi)用和航線變動(dòng)所增加的海運(yùn)成本最終將抬升全球的商品價(jià)格和消費(fèi)者支出。

海盜所獲贖金的使用客觀上推動(dòng)了索馬里當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾福祉提升,進(jìn)而引誘更多的索馬里人鋌而走險(xiǎn)加入職業(yè)海盜行列,以致海盜活動(dòng)在索馬里有著盤根錯(cuò)節(jié)的社會(huì)基礎(chǔ),國(guó)際社會(huì)反海盜活動(dòng)也很難在索馬里獲得足夠的社會(huì)支持。在戰(zhàn)亂頻仍、生活貧困的索馬里,劫掠歸來的海盜因?yàn)榇箢~美鈔引發(fā)的“財(cái)富效應(yīng)”,不但不被看成罪犯,反而成為許多人眼中的英雄和成功人士,其獲得財(cái)富的手段合法與否則無人關(guān)心。為了避免贖金流向被追蹤以致海盜的行蹤曝光,索馬里海盜通常都放棄銀行轉(zhuǎn)賬而選擇以現(xiàn)金形式收取贖金,然后立即大肆揮霍,客觀上拉動(dòng)了索馬里經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。索馬里沿海港口如埃勒、哈拉代雷等在很大程度上就是因此而從小漁村發(fā)展成了新興城鎮(zhèn),出現(xiàn)了旅館、越野車、網(wǎng)吧以及咖啡廳等現(xiàn)代服務(wù)設(shè)施。事實(shí)上,由于劃地為王的索馬里軍閥無暇顧及或者有意縱容,也由于海盜新貴奢侈生活和較高社會(huì)地位的鮮活示范,在索馬里全國(guó),從北到南,無論是沿海還是內(nèi)陸,海盜幾乎成為當(dāng)?shù)厝说摹皳駱I(yè)首選”。④谷月:“海盜為什么在索馬里成為首選職業(yè)?”《社會(huì)觀察》,2008年,第12期,第67頁。在索馬里,加入海盜組織既是眾多貧苦漁民養(yǎng)家糊口的較好出路,也是急于發(fā)財(cái)?shù)母魃说瓤旖葜赂煌ǖ?。一些索馬里人甚至在報(bào)名參軍、領(lǐng)到武器后,就立馬開溜投奔海盜。

索馬里其他階層的各色人等都致力于成為海盜經(jīng)濟(jì)的利益相關(guān)者。富有的商人們?yōu)楹１I提供資金支持,幫助他們購買武器、招募人員。遍布西印度洋各大港口的眼線們及時(shí)傳來商船的船員、貨物、路線和防御手段等信息,以助海盜挑選搶劫目標(biāo)。按談判天數(shù)抽取高額傭金的專業(yè)安全顧問積極充當(dāng)著調(diào)解人,在海盜、船主代表及保險(xiǎn)公司代表之間展開斡旋,并負(fù)責(zé)將事主繳付的贖金直接送到被劫持的船上。普通的索馬里人在海盜老巢24小時(shí)營(yíng)業(yè)的簡(jiǎn)陋證券交易所里,爭(zhēng)先恐后地為登記注冊(cè)的70多家海盜團(tuán)伙提供著可折抵有價(jià)證券的金錢、武器和其他物品。有人就因?yàn)闉榻俪治靼嘌罎O船的海盜提供了一枚榴彈而在短短38天后得到了7.5萬美元的回報(bào)。

海盜贖金的幕后受益者還包括財(cái)政窘迫的索馬里割據(jù)政權(quán)以及可能與“基地”組織有關(guān)聯(lián)的激進(jìn)武裝組織,他們?cè)诟髯钥刂品秶鷥?nèi)給海盜們提供庇護(hù)以換取金錢。正是因?yàn)檫@種復(fù)雜的利益關(guān)聯(lián),當(dāng)沙特油輪“天狼星”號(hào)遭劫持的消息震驚世界的時(shí)候,海盜老巢的商戶們卻翹首期盼著即將到來的購物潮,甚至因?yàn)橛锌梢灾竿内H金而允許海盜們大量賒購;當(dāng)相關(guān)方為解救被劫船只而多方奔走時(shí),索馬里民眾卻齊心協(xié)力地守護(hù)著海盜們劫持回來的船只,以人海戰(zhàn)術(shù)阻遏外部力量的武力解救,共同致力于索取高額贖金。

索馬里海盜新生代的出現(xiàn)及其更鮮明的結(jié)構(gòu)化和產(chǎn)業(yè)化特點(diǎn),也給國(guó)際反海盜機(jī)制提出了新的挑戰(zhàn)。根據(jù)英國(guó)航運(yùn)協(xié)會(huì)主席科佩爾尼茨基(Jan Kopernicki)的說法,索馬里海盜新生代來自不同團(tuán)體、與不同組織交往,他們更具結(jié)構(gòu)化和組織性的發(fā)展方式已經(jīng)超出海盜犯罪本身。①Jonathan Saul,“New Generation of Somali Pirates Emerging”,Reuters,April 13,2010,http://af.reuters.com/article/topNews/idAFJOE63C0JV20100413.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年5月23日)與他們的先祖一樣,索馬里海盜新生代同樣依賴岸基據(jù)點(diǎn),沿襲亦盜亦商、外盜內(nèi)商的傳統(tǒng)搶盜活動(dòng)模式,包括通過部落和家族關(guān)系購買必需的裝備和生活物資,依靠地下錢莊進(jìn)行轉(zhuǎn)賬,憑借“誠信”和“君子協(xié)定”開展現(xiàn)金交易而不留任何賬目紀(jì)錄等。②J.Peter Pham,“The Pirate Economy:Why the U.S.Navy Can’tW in This Fight”,Foreign Policy,April,2009.但與其先祖不同的是,新生代海盜充分利用了現(xiàn)代高科技工具,如GPS全球定位系統(tǒng)、衛(wèi)星電話、AK系列步槍和RPG反坦克火箭發(fā)射筒等裝備,足以對(duì)付沒有武器裝備和防衛(wèi)手段的現(xiàn)代商船。海盜團(tuán)伙從包圍威懾到登船控制的整個(gè)過程往往不超過一刻鐘,幾乎不給營(yíng)救行動(dòng)留下反應(yīng)時(shí)間。新生代海盜的遠(yuǎn)洋做案能力也日益提高,襲擊時(shí)間覆蓋晝夜全時(shí)段,活動(dòng)區(qū)域已經(jīng)從近岸數(shù)十海里拓展到遠(yuǎn)海數(shù)百乃至上千海里,在更寬廣的范圍內(nèi)威脅著國(guó)際船舶的航運(yùn)安全。另外,索馬里海盜的新生代已發(fā)展成高度集團(tuán)化的有組織團(tuán)伙,其襲擊戰(zhàn)術(shù)和操作模式越來越專業(yè)化,具有較強(qiáng)的隱蔽性和欺騙性。他們?cè)谶h(yuǎn)海有“母船”充當(dāng)作業(yè)平臺(tái),在沿海有給養(yǎng)補(bǔ)給站,具備在不同水域同時(shí)發(fā)動(dòng)襲擊的能力。另外,索馬里海盜還總結(jié)出一套行之有效的訓(xùn)練、出擊、銷贓和獎(jiǎng)懲措施等,其專業(yè)化水平之高,猶如訓(xùn)練有素的正規(guī)作戰(zhàn)部隊(duì)。

總體上看,作為一群以謀財(cái)為目標(biāo)的高級(jí)犯罪團(tuán)伙,索馬里海盜不僅以其屢創(chuàng)新高的劫船成功率和贖金收入推動(dòng)了全球海盜活動(dòng)的升級(jí),而且在全球范圍內(nèi)吸引更多的恐怖組織和武裝力量競(jìng)相效尤。例如東非沿海發(fā)生的海盜襲擊數(shù)量在2005至2009年間增加了7倍,西非沿岸效仿索馬里同行的海盜活動(dòng)直接導(dǎo)致喀麥隆2009年原油產(chǎn)量下跌13%。③Jonathan Saul,“New Generation of Somali Pirates Emerging”,Reuters,April 13,2010.更嚴(yán)重的是,在索馬里社會(huì)完全失序和國(guó)際社會(huì)持續(xù)高壓的雙重態(tài)勢(shì)下,索馬里海盜對(duì)利益最大化的渴求還可能催生走私、販毒、武器交易和偷渡等活動(dòng),其發(fā)展的多樣性、威脅的廣泛性及與恐怖主義合流的可能趨勢(shì)已經(jīng)并將繼續(xù)危及整個(gè)世界。④Editorial,“Somalia isObama’sNew Afghanistan”,The Christian ScienceM onitor,August 6,2009.

二

為了打擊日益猖獗的索馬里海盜,聯(lián)合國(guó)安理會(huì)在2008年突破了集體安全機(jī)制的現(xiàn)有框架,授權(quán)各成員國(guó)在索馬里過渡政府同意的情況下使用一切必要手段打擊海盜活動(dòng),且一再延長(zhǎng)授權(quán)期限,建議設(shè)立國(guó)家、區(qū)域或國(guó)際特別法庭解決對(duì)海盜的“有罪不罰”問題。歐盟、美、中、日、俄、印等20個(gè)國(guó)家出動(dòng)數(shù)十艘戰(zhàn)艦和120支反海盜行動(dòng)隊(duì),一直在努力遏制索馬里海盜的襲擊活動(dòng)。索馬里過渡政府也與部分國(guó)家商談如何在領(lǐng)海緝拿海盜。

然而,高壓之下的索馬里海盜卻愈戰(zhàn)愈兇,其成員從數(shù)年前的不足百人增至現(xiàn)在的約1500人,其組織機(jī)構(gòu)日益嚴(yán)密、裝備日益先進(jìn)、手段日益專業(yè)化和暴力化。在海上劫掠活動(dòng)中,索馬里海盜通過“行動(dòng)委員會(huì)”協(xié)調(diào)不同團(tuán)伙的行動(dòng),并一再在巡航軍艦的眼皮底下使用武力攻擊以迅速登船,經(jīng)常用處死人質(zhì)和炸沉商船來阻遏海軍艦艇的武力解救,主動(dòng)用大口徑武器向例行監(jiān)測(cè)遭劫船舶的直升機(jī)開火,甚至以群狼戰(zhàn)術(shù)長(zhǎng)時(shí)間圍攻護(hù)航艦艇。例如,索馬里海盜就與歐盟國(guó)家的海軍發(fā)生過多起交火事件。2009年以來,開火襲擊事件約占索馬里海盜活動(dòng)總數(shù)的一半,在交火過程中遇襲船只受損、船員受傷的情況屢屢發(fā)生。

索馬里海域嚴(yán)峻的安全形勢(shì)折射出當(dāng)前反海盜活動(dòng)及反海盜機(jī)制的種種困境。第一種困境是,國(guó)際反海盜機(jī)制的綏靖主義助長(zhǎng)了索馬里海盜的囂張氣焰。雖然國(guó)際社會(huì)已經(jīng)確認(rèn)了對(duì)海盜行為的普遍管轄權(quán),聯(lián)合國(guó)安理會(huì)授權(quán)各成員國(guó)使用武力行使對(duì)海盜罪的刑事管轄權(quán),但世界各國(guó)在打擊海盜的力度和方式等方面存在著嚴(yán)重分歧。當(dāng)前的國(guó)際反海盜機(jī)制不僅因缺乏合作意愿和動(dòng)力而步履蹣跚,更因?yàn)闆]有與之相匹配的軍事實(shí)力而缺乏足夠的威懾力;打擊海盜主要依靠季風(fēng)、船舶自救以及遭劫后抱薪救火的繳付贖金策略,暴露出明顯的綏靖主義傾向,不能有效遏制全球海盜活動(dòng)的升級(jí)和蔓延。

國(guó)際反海盜機(jī)制的綏靖主義集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是寬泛的海盜定義導(dǎo)致國(guó)際反海盜機(jī)制“無法可依”。出于維護(hù)公海自由原則與現(xiàn)代國(guó)家領(lǐng)海主權(quán)的雙重考慮,《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》將海盜行為的發(fā)生地點(diǎn)確定為公?；驀?guó)家管轄范圍之外,而將發(fā)生在國(guó)家司法管轄范圍之內(nèi)的非法暴力或扣留活動(dòng)定義為“海上武裝搶劫”,并將之交由領(lǐng)海國(guó)自行處理。發(fā)生在索馬里水域的暴力、扣留或掠奪等襲擊行為,大多位于索馬里領(lǐng)?；蚱涔茌牱秶畠?nèi),并不適用于國(guó)際法對(duì)海盜行為的界定。索馬里事實(shí)上的無政府狀態(tài)給打擊索馬里水域海盜的行動(dòng)帶來了重重困難。有權(quán)管轄的索馬里聯(lián)邦過渡政府孱弱不堪,既無力制止海盜行為的發(fā)生或在制止后予以起訴,也沒有能力在其沿岸水域完成應(yīng)負(fù)的領(lǐng)海護(hù)持任務(wù)。二是國(guó)際反海盜機(jī)制對(duì)海盜行為無法起到有效的懲戒作用。海運(yùn)企業(yè)是海盜活動(dòng)的直接受害者,但在權(quán)衡經(jīng)濟(jì)成本與可能的安全收益后卻往往選擇維持現(xiàn)狀,不愿積極參與對(duì)海盜嫌疑犯的法律制裁,只是單方面地要求各國(guó)政府拿出切實(shí)行動(dòng)。由于海盜的劫掠活動(dòng)并未威脅到多數(shù)國(guó)家的核心利益,發(fā)生地又大都在國(guó)家權(quán)威難以觸及之處,海盜問題往往很難進(jìn)入國(guó)家的重大安全議程。一些海盜活動(dòng)熱點(diǎn)地區(qū)的國(guó)家還擔(dān)心合作打擊海盜會(huì)導(dǎo)致外國(guó)干涉其內(nèi)政合法化,因而一再要求打擊海盜應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)際法,充分尊重沿岸國(guó)家的主權(quán)和領(lǐng)土完整。比如,正是由于越南、印尼等國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì),2008年6月通過的打擊索馬里海盜的安理會(huì)第1816號(hào)決議就將適用范圍限定于索馬里水域,并且強(qiáng)調(diào)不能將之視同為國(guó)際習(xí)慣法。實(shí)際上,積極參與反海盜的行為主體通常比較有限,主要是日本、德國(guó)等貿(mào)易大國(guó)和國(guó)際海事局等國(guó)際非政府組織,但前者受限于國(guó)際法和地緣政治等因素而難有作為,后者則缺少必要的反海盜能力。此外,世界各國(guó)的法律法規(guī)存在差異甚至沖突,很多海盜被捕后往往難以受到應(yīng)有的懲罰。一些國(guó)家不愿起訴在本國(guó)落網(wǎng)的海盜而只是簡(jiǎn)單將其驅(qū)逐出境,一些國(guó)家因?yàn)檎也坏胶线m的法律依據(jù)而不得不在關(guān)押一段時(shí)間后將抓獲的海盜釋放,還有一些國(guó)家明令不得抓捕擁有特定國(guó)籍的海盜。從2008年8月到2009年12月,各國(guó)護(hù)航艦隊(duì)共抓捕706名海盜,其中有60%被收繳武器后當(dāng)場(chǎng)釋放,迄今僅有46名海盜被定罪,23人庭審后無罪釋放。①J.Peter Pham,“Lawyers vs.Pirates”,Foreign Policy,April 30,2010.因此,無論是多國(guó)海軍在亞丁灣的巡邏,還是肯尼亞、也門、荷蘭等國(guó)對(duì)海盜嫌疑分子的審訊,都沒有對(duì)海盜起到真正的威懾作用。這種事實(shí)上的有罪不罰既侵蝕了國(guó)際社會(huì)打擊海盜的努力,也助長(zhǎng)了海盜的囂張氣焰。海盜們經(jīng)常這樣安慰少數(shù)被捕的同伙:“別擔(dān)心,你會(huì)出來的,運(yùn)氣好的話還可以再劫一條船。”②閆鵑:“為何海盜如此猖獗”,《環(huán)球軍事》,2009年,第5期,第18頁。

第二種困境是,試圖通過鏟除海盜存續(xù)的社會(huì)土壤去根除海盜問題的陸地解決方案大而失當(dāng),不僅無助于現(xiàn)階段打擊海盜的行動(dòng),反而使國(guó)際社會(huì)有限的反海盜努力徒勞無功。一方面,海盜問題的陸地解決方案存在理論缺陷。海盜本質(zhì)上是人類航?；顒?dòng)的衍生品,海盜與反海盜斗爭(zhēng)貫穿了航海業(yè)發(fā)展的各個(gè)階段,是一種長(zhǎng)期存在而非階段性的現(xiàn)象。索馬里沿岸海盜猖獗的根源主要在于當(dāng)?shù)氐某掷m(xù)動(dòng)亂和極度貧困,歸根結(jié)底是和平與發(fā)展問題。要根治海盜問題,就應(yīng)推動(dòng)索馬里國(guó)內(nèi)的秩序重建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,恢復(fù)當(dāng)?shù)卣５纳鐣?huì)生活。③Editorial,“Capture Pirates,on Land and Sea”,TheNew York Times,April 9,2009.但是,社會(huì)失序和生活貧困畢竟不能成為一些人鋌而走險(xiǎn)、違法犯罪的口實(shí),也不能成為他們開脫罪責(zé)的理由,因?yàn)槿魏畏缸镄袨槎急仨毤皶r(shí)加以懲處。索馬里社會(huì)長(zhǎng)期失序,德政不舉,威刑不肅,要想重建秩序就必須先行法治,治標(biāo)是當(dāng)務(wù)之急。具體到索馬里海盜問題的應(yīng)對(duì)上,首先就應(yīng)該先從海上全面嚴(yán)打,然后再配之以陸上維和,加強(qiáng)索馬里國(guó)家治理與社會(huì)秩序維護(hù)能力。如果不先通過治標(biāo)進(jìn)行量的積累,反而從一開始就認(rèn)定海盜問題的根源是當(dāng)?shù)氐膭?dòng)蕩、貧窮和落后,重點(diǎn)關(guān)注索馬里當(dāng)?shù)貏?dòng)蕩、貧窮、落后的源頭——?dú)v史上西方國(guó)家的殖民掠奪和殖民統(tǒng)治,堅(jiān)持所謂治本思路,其結(jié)果就是緣木求魚,甚至可能意外強(qiáng)化海盜行為的合法性,為其披上反抗不合理秩序的道義外衣,以致刺激更多的索馬里人滿懷義憤地與海盜為伍。

另一方面,索馬里的欠發(fā)達(dá)現(xiàn)狀和極度動(dòng)蕩決定了海盜問題陸地解決方案的低效乃至徒勞。索馬里在歷史上從未在當(dāng)今范圍的政治版圖內(nèi)建立過權(quán)威的中央政權(quán),獨(dú)立后開始的現(xiàn)代民族國(guó)家建設(shè)步履維艱、歷經(jīng)波折,索馬里中央政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治和社會(huì)管治等方面的努力均未見大的成效,其合法性、權(quán)威性、穩(wěn)定性異常脆弱。最近20年間,索馬里先后并存過6個(gè)地方政權(quán)和1個(gè)過渡聯(lián)邦政府,多個(gè)政權(quán)鼎立,部族相互混戰(zhàn),出現(xiàn)了“所有人反對(duì)所有人”的可怕局面,在全球貪腐指數(shù)排行榜上多年排名末位。聯(lián)合國(guó)、非盟、阿盟和伊加特等國(guó)際組織先后召開的13次索和會(huì)均未取得任何成果,索馬里境內(nèi)出現(xiàn)的所有地方割據(jù)政權(quán)也未得到國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)。2005年成立的過渡聯(lián)邦政府無力有效掌控全國(guó)局面,多次針對(duì)反政府武裝發(fā)起的軍事行動(dòng)均無功而返,謀求與反政府武裝和解并分享權(quán)力以建立國(guó)內(nèi)秩序的努力收效甚微。民族運(yùn)動(dòng)、救國(guó)民主陣線等主要派別依舊擁兵自重,劃地稱王,由來已久的軍閥割據(jù)局面尚無實(shí)質(zhì)性變化。索馬里國(guó)內(nèi)這些政治勢(shì)力更無暇、也不會(huì)主動(dòng)配合國(guó)際社會(huì)的反海盜努力,甚至難以斷絕與海盜團(tuán)伙的聯(lián)系。比如索馬里“伊斯蘭法院聯(lián)盟”一直主張建立伊斯蘭國(guó)家和政府,曾在2006年一度掌控過大半個(gè)國(guó)家,其強(qiáng)力推行的伊斯蘭法也確實(shí)在維護(hù)社會(huì)治安、恢復(fù)秩序和法治方面發(fā)揮了一定作用。但基于索馬里赤貧的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),“伊斯蘭法院聯(lián)盟”難以為民眾源源不斷地提供必需的食物、醫(yī)療和教育等公共產(chǎn)品,更對(duì)海盜行為缺乏免疫力,以致在被驅(qū)逐出摩加迪沙后就主要依憑海盜上繳的部分贖金才得以武裝割據(jù)索馬里南部。

鑒于索馬里的赤貧狀況短期內(nèi)不可能得不到改善,海盜之于索馬里就猶如鴉片之于阿富汗,任何一屆政府也難免不為眼前的實(shí)際需要而縱容海盜行為。只要索馬里內(nèi)部問題不解決,國(guó)際社會(huì)無論對(duì)之進(jìn)行多少援助都無濟(jì)于事。因此,在可以預(yù)見的時(shí)期內(nèi),要想先鏟除海盜存續(xù)的社會(huì)土壤而后根治索馬里海盜問題,幾乎沒有可能性。

三

國(guó)際社會(huì)如何應(yīng)對(duì),才能有效打擊索馬里海盜并使該問題最終得以根治呢?對(duì)此,世界各國(guó)和國(guó)際組織各有其意見和方法,但都日益傾向于在陸地、在索馬里國(guó)內(nèi)采取強(qiáng)力措施,將預(yù)防和打擊結(jié)合起來。正如國(guó)際海事組織在2010年7月底的一封聯(lián)署公開信中所指出的,索馬里海盜問題的根源在索馬里國(guó)內(nèi),安理會(huì)的政治解決方案必須以陸地為基礎(chǔ),但其提出的建議卻全是即時(shí)措施,如:在政治層面施加壓力以確保被海盜扣押的人質(zhì)盡快釋放,向被海盜劫持或襲擊的海員及其家庭提供援助,提高海運(yùn)行業(yè)在預(yù)防、回避、防御海盜襲擊等方面的能力建設(shè),增加對(duì)各國(guó)海軍的支持以強(qiáng)化其護(hù)航與巡邏能力,促進(jìn)世界各國(guó)、各地區(qū)與相關(guān)組織間的反海盜合作與協(xié)調(diào)工作,等。①“ IMO,Shipping Industry,Seafarers SeekUN Response to Piracy”,http://www.imo.org/Newsroom/mainframe.asp?topic_id=1859&doc_id=13520.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年7月29日)

從歷史上看,除了得到某些國(guó)家支持“奉旨打劫”且一度被視作海軍重要補(bǔ)充力量的皇家海盜如北歐的維京海盜、東地中海的巴巴羅薩海盜等之外,純粹私掠性海盜的出現(xiàn)主要源于當(dāng)?shù)睾竭\(yùn)位置重要以及社會(huì)秩序的不健全,與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及民眾富裕程度沒有直接聯(lián)系。許多應(yīng)對(duì)海盜威脅的成功個(gè)案如中國(guó)鄭和在南洋以及美國(guó)在加勒比海的靖清海盜實(shí)踐都清楚地表明,只要能夠在海盜易發(fā)區(qū)域建立起某種有罪必罰的秩序,就能在相當(dāng)程度上、相當(dāng)時(shí)期內(nèi)維持航運(yùn)的秩序和安全。2010年第一季度,亞丁灣索馬里水域共發(fā)生17起海盜襲擊事件,比2009年同期的41起有了明顯下降。①Bonds,“PiracyAttacksDown by a Third in Q1 2010”,Reuters,April21,2010,http://www.reuters.com/article/idUSSGE63K04H20100421.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年7月29日)實(shí)際上,2009年以來,索馬里國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩加劇,更嚴(yán)峻的是:逐漸坐大的“伊斯蘭青年運(yùn)動(dòng)”甚至與“基地”組織取得聯(lián)系并公開宣誓效忠本·拉丹,大量來自伊拉克、阿富汗和巴基斯坦的武裝分子開始介入索馬里的內(nèi)部沖突。②裴廣江:“外國(guó)武裝分子介入索馬里”,《人民日?qǐng)?bào)》,2010年7月12日。國(guó)際社會(huì)面對(duì)如此形勢(shì),仍能取得打擊索馬里海盜的明顯成效,就是因?yàn)橹饕髧?guó)派出海軍在亞丁灣水域巡邏并加大了打擊海盜行為的力度?？梢哉f,正是由于國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)了反海盜協(xié)調(diào)與合作,同時(shí)加大了軍事打擊海盜的力度,對(duì)海盜起到了一定的震懾作用。

從純粹的技術(shù)角度講,主權(quán)國(guó)家以現(xiàn)代軍事力量打擊僅有普通輕型火器裝備的海盜,如同以牛刀殺雞般輕而易舉,因?yàn)槿魏嗡黢R里海盜團(tuán)伙都不具備對(duì)抗一個(gè)中等國(guó)家海警的實(shí)力,更別說與配備現(xiàn)代武器系統(tǒng)的正規(guī)海軍決戰(zhàn)。然而,索馬里海盜不僅以索馬里國(guó)土乃至鄰近沿海國(guó)家領(lǐng)土為據(jù)點(diǎn),而且其團(tuán)伙活動(dòng)具有分散性、機(jī)動(dòng)性和欺騙性,海盜成員亦民亦盜,且在搶劫時(shí)常以無辜平民作為人質(zhì),國(guó)際社會(huì)打擊海盜的行動(dòng)必須努力避免誤傷人質(zhì)或造成大范圍人道主義災(zāi)難,同時(shí)需要尊重索馬里等沿岸國(guó)的主權(quán)。派遣海軍艦艇巡邏、護(hù)航是綜合考慮上述兩方面因素后的不得已之舉,有其消極性,其目的主要在于事前懾止海盜襲擊事件的發(fā)生,以確保各有關(guān)國(guó)家船舶的安全通行。若還要在過程中和事發(fā)后有效打擊海盜活動(dòng),國(guó)際社會(huì)的打擊行動(dòng)就必須更積極、更加有力,在亞丁灣巡邏的各國(guó)海軍就應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)護(hù)航行動(dòng)、分區(qū)巡邏,并在船只遭劫后主動(dòng)出擊,從而更切實(shí)有效地維護(hù)該水域的海運(yùn)秩序和安全。

只要世界海運(yùn)秩序還存在安全隱患,一切解決路徑都應(yīng)在考慮之列,當(dāng)強(qiáng)則強(qiáng),當(dāng)弱則弱,不能自縛手腳。歐美國(guó)家和俄羅斯等在這方面積累了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。歐洲人開展均勢(shì)外交游刃有余,美國(guó)人以放眼世界的“大棋局”意識(shí)和救世主情懷稱霸全球,俄羅斯人則表露出“誰敢打我,我就打誰”的卓然霸氣,無不反映他們?cè)趹?yīng)對(duì)危機(jī)事件時(shí)的經(jīng)驗(yàn)、心態(tài)、方式和氣勢(shì)等。這些在當(dāng)代索馬里海盜襲擊事件的應(yīng)對(duì)中正在顯示出效果。法國(guó)曾兩度出動(dòng)突擊隊(duì)解救人質(zhì),美軍斷然擊斃海盜并多次炸毀海盜“母船”和小艇,俄羅斯在成功營(yíng)救被劫船只后讓沒有導(dǎo)航設(shè)備的海盜們?cè)谶h(yuǎn)海自生自滅,印度海軍擊沉了被海盜充當(dāng)母船的泰國(guó)漁船,也門判處6名索馬里海盜死刑。美國(guó)在打擊加勒比海盜時(shí)更是雙管齊下,國(guó)會(huì)1819年通過的特別立法明確規(guī)定海盜一旦被定罪就立即處以死刑,海軍艦艇“企業(yè)”號(hào)不妥協(xié)地對(duì)海盜老巢進(jìn)行了毀滅性打擊,從兩個(gè)方面保證了美國(guó)沿海近兩百年的航運(yùn)安全。③王迎暉:“海盜克星:勞倫斯·卡尼”,《環(huán)球軍事》,2009年,第1期,第58頁。中國(guó)明朝的鄭和在打擊南洋海盜時(shí)也是首先“擒賊先擒王”,其次才宣教化、重民生。

面對(duì)當(dāng)代索馬里海盜的兇惡搶掠,主權(quán)國(guó)家派遣海軍護(hù)航的行動(dòng)是否應(yīng)拓展到有限的軍事打擊并非純粹的開火問題,并非戰(zhàn)術(shù)問題,而是政治問題。④Greg Torode,“For PLA,Firing on Pirates Is A Political Issue”,South China M orning Post,November 15,2009.事實(shí)上,雖然索馬里海盜一再威脅如果抓獲美國(guó)、俄羅斯和法國(guó)人質(zhì)就立刻撕票,但對(duì)法美俄等國(guó)船舶卻更多采取的是襲擊而不劫持的做法,其中不能不說有法美俄等國(guó)政府強(qiáng)硬對(duì)策的威懾作用。

四

對(duì)于現(xiàn)階段的中國(guó)來說,索馬里海盜問題已成為難以回避的非傳統(tǒng)安全威脅。中國(guó)是世界第二大出口國(guó)和最大海運(yùn)需求國(guó),經(jīng)由中國(guó)沿海各港口→馬六甲海峽→印度洋→紅?！K伊士運(yùn)河→地中?！笪餮蟮奈餍泻骄€,是中國(guó)最具戰(zhàn)略價(jià)值的海上貿(mào)易通道和能源通道,承擔(dān)了中國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易40%和進(jìn)口石油60%的運(yùn)量,其中的60%又必須通過蘇伊士運(yùn)河。海盜活動(dòng)猖獗的索馬里水域就位于中國(guó)外貿(mào)船舶西行航線的必經(jīng)路段,每年航經(jīng)亞丁灣的中國(guó)貨船約有1000多艘,其中20%受到過海盜襲擊。①王歷榮:“國(guó)際海盜問題與中國(guó)海上通道安全”,《當(dāng)代亞太》,2009年,第6期,第121頁。與此同時(shí),往來于西行航線上的中國(guó)商船并不具備強(qiáng)大的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,在應(yīng)對(duì)索馬里海盜時(shí)似乎除了硬闖亞丁灣外就只能繞行南非好望角。對(duì)一艘載重10萬噸的集裝箱船來說,繞行好望角意味著增加一周航行時(shí)間和20萬美元燃油成本,不繞行的代價(jià)則是可能遭遇海盜和飆漲20多倍的保險(xiǎn)費(fèi)。②孟雷:“索馬里海盜對(duì)海運(yùn)業(yè)的影響”,《交通建設(shè)與管理》,2009年,第1期,第29頁。中國(guó)打擊索馬里海盜既攸關(guān)利益,又攸關(guān)尊嚴(yán)。中國(guó)海軍參與國(guó)際社會(huì)打擊索馬里海盜的行動(dòng),是應(yīng)對(duì)索馬里海盜施加之安全威脅的正當(dāng)反應(yīng),是為了維護(hù)國(guó)際航運(yùn)秩序即維護(hù)中國(guó)海上貿(mào)易通道和能源通道暢通。

中國(guó)參與打擊索馬里海盜的方式是派遣海軍護(hù)航編隊(duì)遠(yuǎn)征索馬里海域。2008年12月26日,根據(jù)聯(lián)合國(guó)相關(guān)決議和索馬里聯(lián)邦過渡政府的請(qǐng)求,中國(guó)派遣海軍艦艇遠(yuǎn)赴亞丁灣水域?qū)嵤┳o(hù)航。在亞丁灣,中國(guó)護(hù)航編隊(duì)積極與相關(guān)國(guó)家和組織開展多種形式的雙邊及多邊護(hù)航合作,與有關(guān)各方就分區(qū)護(hù)航的國(guó)際合作達(dá)成了原則共識(shí),以實(shí)際舉措保護(hù)中國(guó)航經(jīng)亞丁灣索馬里水域的船舶及人員安全,維護(hù)該水域的航運(yùn)秩序。截至2010年6月底,中國(guó)海軍共組織6批護(hù)航編隊(duì),完成213批2248艘中外船舶的護(hù)航任務(wù),護(hù)航行動(dòng)向著有序接替、常態(tài)化運(yùn)行的縱深方向穩(wěn)步發(fā)展。中國(guó)海軍護(hù)航編隊(duì)遠(yuǎn)征索馬里是中國(guó)外交發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折,其深遠(yuǎn)意義不僅在于維護(hù)西行航線暢通和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全,向世界展示中國(guó)在非洲“符合原則的接觸”(principled engagement)政策,而且通過對(duì)全球安全責(zé)任的承擔(dān)初步展示了成熟的世界大國(guó)形象。600年來中國(guó)首次以一種幾乎不可能遭遇他國(guó)敵意的方式把軍事力量投射到海外。③Leading Articles,“China Sets Sail”,The Times,Dec 23,2008.

中國(guó)在亞丁灣索馬里水域維護(hù)國(guó)家利益時(shí)需要精準(zhǔn)把握戰(zhàn)略守勢(shì)與戰(zhàn)術(shù)攻勢(shì)的有機(jī)結(jié)合。一方面,中國(guó)必須堅(jiān)守不干涉他國(guó)內(nèi)政的外交傳統(tǒng),堅(jiān)持遵循現(xiàn)行的國(guó)際秩序和國(guó)際行為準(zhǔn)則。因此,中國(guó)在積極打擊索馬里海盜時(shí)在戰(zhàn)略上必須采取守勢(shì),不要奢望能夠借助外力推動(dòng)的陸地方案去根除索馬里海盜問題,必須動(dòng)用軍事力量時(shí)要堅(jiān)決避免介入索馬里的內(nèi)部沖突。另一方面,中國(guó)必須加強(qiáng)商船的自衛(wèi)能力,包括強(qiáng)化船舶航經(jīng)危險(xiǎn)水域的安全意識(shí),做好自我防范和反擊的先期準(zhǔn)備工作,給商船配備非武裝安全護(hù)送人員以便有效組織抵抗,積極研制可用于商船自衛(wèi)的非致命性武器等。④翟久剛:“淺析索馬里海盜現(xiàn)狀和船舶加強(qiáng)防范的措施”(二),《中國(guó)海事》,2009年,第7期,第30頁。由于各國(guó)海軍艦艇在事發(fā)后解救遭劫船只時(shí)鮮有成功作為,大約78%的遇襲船舶都是通過自我防范和反擊成功擊退海盜,商船采取的自救措施在一定程度上就可延緩、阻滯甚至挫敗海盜襲擊。這也是現(xiàn)階段最有效、更直接的反海盜措施。

最后,從戰(zhàn)術(shù)層面說,中國(guó)對(duì)索馬里海盜行為應(yīng)該也可以采取積極攻勢(shì),不僅要積極有效地實(shí)施合作護(hù)航,切實(shí)提升商船自衛(wèi)能力,關(guān)鍵時(shí)刻還要及時(shí)動(dòng)用軍事力量,在具體事件中加大軍事打擊力度。為此,中國(guó)海軍護(hù)航編隊(duì)?wèi)?yīng)在相關(guān)實(shí)踐中主動(dòng)學(xué)習(xí),切實(shí)提升參與護(hù)航的技巧和效果。

由于缺乏長(zhǎng)時(shí)間遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn),沒有海外基地,中國(guó)海軍首次參與國(guó)際性多國(guó)聯(lián)合海上護(hù)航行動(dòng)面臨多重嚴(yán)峻考驗(yàn),涉及快速出動(dòng)能力、遠(yuǎn)洋部署能力、武器裝備、后勤保障、特種作戰(zhàn)能力、海軍訓(xùn)練水平、海上協(xié)同作戰(zhàn)能力、應(yīng)對(duì)緊急情況能力等諸多方面。

鑒于中國(guó)的國(guó)際地位和海外利益的有限性,中國(guó)海軍護(hù)航編隊(duì)參與打擊索馬里海盜的主要任務(wù),除了協(xié)助其他國(guó)家的海軍護(hù)航行動(dòng)外,就是保障往來亞丁灣的中國(guó)商船航運(yùn)安全,并且注意學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外同行在危機(jī)管理中運(yùn)用軍事力量的成功經(jīng)驗(yàn),在實(shí)踐中提升自身的遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)能力。同時(shí),中國(guó)海軍護(hù)航編隊(duì)還可以利用打擊索馬里海盜問題傳播中國(guó)的和平、和諧理念和價(jià)值觀,以塑造中國(guó)的道義行動(dòng)力和影響力,為中國(guó)的軟實(shí)力建設(shè)貢獻(xiàn)一份力量。