試解地方“債”結(jié)

馮一凡

全球金融危機(jī)襲來(lái)，地方債務(wù)的蛋糕也在刺激政策的“烤箱”中日漸膨脹。2010年地方政府迎來(lái)了空前的償債高峰。究竟應(yīng)如何正確看待地方債務(wù)？如何有效地實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)控，不讓債務(wù)再“裸奔”？為此《新理財(cái)》走訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副研究員張德勇。

地方債，理性看

《新理財(cái)》：目前中國(guó)地方政府的債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)到了一個(gè)非說(shuō)不可的程度，您是怎么看的？

張德勇：對(duì)于地方債務(wù)的關(guān)注始自1999年亞洲金融危機(jī)，此次地方債務(wù)又到了一個(gè)不得不關(guān)注的時(shí)點(diǎn)，這與此輪全球金融危機(jī)影響下中國(guó)政府的刺激政策密不可分，地方政府的借債行為，可以說(shuō)達(dá)到一個(gè)“饑不擇食”的程度。較之亞洲金融危機(jī)，此輪地方債務(wù)壓力可謂空前龐大，且逐漸顯示出向下游基層政府轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。

《新理財(cái)》：應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)中國(guó)政府出臺(tái)的刺激政策從一個(gè)客觀的角度成了地方債務(wù)的“催化劑”，那么這樣的債務(wù)會(huì)不會(huì)進(jìn)一步惡化，導(dǎo)致如希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)這樣的情況發(fā)生？

張德勇：我感覺(jué)，盡管中國(guó)目前地方政府的債務(wù)形式嚴(yán)峻，地方財(cái)政面臨還債難的問(wèn)題，但整體講，還不會(huì)構(gòu)成如希臘債務(wù)危機(jī)那樣的局面。

首先，亞洲金融危機(jī)的時(shí)候，地方政府也曾大肆借債，一度引起社會(huì)各界的關(guān)注，也引發(fā)了地方政府自身的重視。這幾年，陸續(xù)出現(xiàn)地方政府對(duì)債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行研究，一些積極地探索是值得肯定的。

其次，從政府之間的關(guān)系來(lái)看，下級(jí)政府債務(wù)出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題，上級(jí)政府不會(huì)“見(jiàn)死不救”，從全國(guó)角度去看，中國(guó)的財(cái)政收入還是有穩(wěn)定的保障的，從全球水平看，中國(guó)政府仍是令人羨慕的“富政府”。

再有，中國(guó)特殊的國(guó)情與制度決定了政府擁有龐大的國(guó)有資產(chǎn)，所謂政府“破產(chǎn)”是指資不抵債，國(guó)有資產(chǎn)可以說(shuō)是地方政府的最后一道防線。

現(xiàn)在所謂的地方債務(wù)“隱患”，其實(shí)是現(xiàn)金流的問(wèn)題，我認(rèn)為，只要經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，債務(wù)問(wèn)題不是不可解決的。

風(fēng)險(xiǎn)防控薄弱

《新理財(cái)》：地方政府具備風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)嗎？

張德勇：目前地方政府更多地是考慮建設(shè)的需要，對(duì)償債機(jī)制和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還沒(méi)有系統(tǒng)化的管控，盡管在項(xiàng)目申報(bào)審批的過(guò)程中有一些文件，但多流于形式。投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和債務(wù)的實(shí)時(shí)監(jiān)控處于缺失狀態(tài)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)相對(duì)薄弱，融資規(guī)模與償債能力是否合理，以及“壞賬”風(fēng)險(xiǎn)概率均沒(méi)有系統(tǒng)和精細(xì)化的考慮。

銀行通過(guò)融資平臺(tái)向地方政府放貸，其自身的放貸依據(jù)其實(shí)仍存在不合理性。目前《預(yù)算法》禁止地方政府直接向銀行借貸或參與擔(dān)保，貸款以政府授權(quán)和財(cái)政承諾還款文件為依據(jù)申請(qǐng)貸款，這種簡(jiǎn)單的書面承諾，是不具備完善的法律效應(yīng)的，不正規(guī)、不合規(guī)?！额A(yù)算法》進(jìn)一步修改，除了考慮是否給予地方政法發(fā)債權(quán)，還應(yīng)明確融資平臺(tái)所涉及的債務(wù)，算不算地方債？一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，如何承擔(dān)？

《新理財(cái)》：盡管法律不健全，風(fēng)險(xiǎn)防控措施做得不到位，銀行仍然愿意貸款給政府？

張德勇：銀行作為一個(gè)趨利機(jī)構(gòu)，在金融危機(jī)的非常態(tài)情況下，比起把錢借給企業(yè)從而承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)，更愿意借錢給政府。因?yàn)槠髽I(yè)可能面臨倒閉破產(chǎn)，而政府不會(huì)“沒(méi)了”，即便地方政府入不敷出到了懸崖邊緣，它還有上級(jí)政府，還有國(guó)有資產(chǎn)，這無(wú)異于背上了“降落傘”，總能“安全著陸”。

合理花錢，科學(xué)控債

《新理財(cái)》：由于財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配，地方政府感覺(jué)到了空前龐大的償債壓力，那么地方政府錢不夠花，怎么辦？

張德勇：好，地方政府錢不夠花。那么，我反問(wèn)一句，究竟地方政府要多少錢才夠花？你掙五千塊不夠花，你掙一萬(wàn)塊，還是不夠花。所以，財(cái)政體制是一方原因，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的擴(kuò)張和需求，還有出于政績(jī)的考慮，讓政府對(duì)資金的需求永無(wú)止境。一個(gè)病態(tài)的現(xiàn)象，就是以支定收，而不是以收定支。在稅收和中央轉(zhuǎn)移支付資金不足的時(shí)候，就會(huì)通過(guò)借錢來(lái)滿足支出上的需求。政府支出是剛性的。只要是政府，無(wú)論是中央政府，還是地方政府，收入總難滿足支出需要。所以關(guān)鍵不是夠不夠花，而是要去想，該怎么花？

《新理財(cái)》：據(jù)我們了解，一些地方政府，已經(jīng)開始對(duì)其目前的債務(wù)總額和償債能力進(jìn)行了評(píng)估，結(jié)果不容樂(lè)觀。河南省焦作市推出了一套預(yù)算控債機(jī)制，說(shuō)明地方政府已經(jīng)越來(lái)越重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控。

張德勇：是的，焦作試編債務(wù)預(yù)算的嘗試在全國(guó)層面上屬于走在前列的。同時(shí)，像北京已經(jīng)開始實(shí)施信息化動(dòng)態(tài)管理債務(wù)，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)控，而且已經(jīng)初步形成了體系。在我們的調(diào)研工作中，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)很多地方都在這方面開始了探索，只是目前還未公布。目前省一級(jí)的政府已經(jīng)初具相對(duì)成熟的債務(wù)管理辦法。對(duì)于負(fù)債經(jīng)營(yíng)的地方政府融資平臺(tái)，其債務(wù)規(guī)模與還本付息情況，都應(yīng)進(jìn)行預(yù)算控制。每年的債務(wù)融資規(guī)模，要根據(jù)當(dāng)?shù)乜芍湄?cái)力的情況設(shè)置上限，防止過(guò)度債務(wù)融資；根據(jù)債務(wù)還本付息情況，建立健全與當(dāng)?shù)乜芍湄?cái)力相適應(yīng)的償債機(jī)制，在每年的預(yù)算支出中安排一定比例的償債基金，避免償債高峰期時(shí)無(wú)足夠的財(cái)力可動(dòng)用。

《新理財(cái)》：據(jù)您了解，地方政府在制定債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制中所面臨的最大的難處在哪？

張德勇：我感覺(jué)，在制定債務(wù)管理機(jī)制的過(guò)程中，目前最大的困難是在具體的實(shí)施過(guò)程中，具體額度的制定都比較主觀，都是根據(jù)一些歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來(lái)的，很難有說(shuō)一個(gè)唯一可行的辦法。例如，風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)警戒線，很難決定設(shè)定在一個(gè)什么程度上，即便定了，也難說(shuō)超了警戒線就一定有風(fēng)險(xiǎn)，不超就沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)。地方與地方之間，自身發(fā)展模式也各不相同，也無(wú)法制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。就像歐盟現(xiàn)在很多國(guó)家的財(cái)政赤字占GDP的比率很多都超過(guò)了警戒線。

《新理財(cái)》：大量資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高公共服務(wù)水平上，這些錢投下去，怎么收回來(lái)？

張德勇：這是讓地方政府很頭疼的一個(gè)問(wèn)題，地方融資平臺(tái)目前存在經(jīng)營(yíng)性質(zhì)不明確，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)缺乏，經(jīng)營(yíng)收入少等問(wèn)題。一些地方政府為增強(qiáng)地方融資平臺(tái)融資能力，將大量道路、橋梁以及公園等公益性資產(chǎn)注入地方融資平臺(tái)，由于這些資產(chǎn)無(wú)法產(chǎn)生收入，因此往往導(dǎo)致地方融資平臺(tái)缺乏經(jīng)營(yíng)收入，部分區(qū)級(jí)和縣級(jí)地方融資平臺(tái)甚至完全沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入。這些問(wèn)題現(xiàn)在已經(jīng)逐漸暴露出來(lái)了，一方面說(shuō)明了地方政府舉債存在一定盲目性和過(guò)度性，另一方面，亟待出臺(tái)規(guī)范地方融資平臺(tái)的制度，加強(qiáng)監(jiān)管，承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的地方融資平臺(tái)不應(yīng)再?gòu)氖氯谫Y業(yè)務(wù)。

沒(méi)錢還債的窘境

《新理財(cái)》：目前中國(guó)地方政府這種沒(méi)錢還債的局面怎么解決？

張德勇：我認(rèn)為，政府借債行為出現(xiàn)“壞賬”、“死帳”、“跑帳”的現(xiàn)象基本上是不可能發(fā)生的。最有可能出現(xiàn)的就是“借新帳，還舊賬”。

《新理財(cái)》：那是否會(huì)造成債務(wù)“滾雪球”，越來(lái)越大，遲早會(huì)有一天無(wú)法負(fù)荷？

張德勇：當(dāng)然，這只是一個(gè)地方政府緩沖的辦法，而非長(zhǎng)久之計(jì)。但從目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，雖然中國(guó)少數(shù)地方政府面臨著巨額的償債壓力，但中央政府的財(cái)政狀況良好。如果少數(shù)地區(qū)發(fā)生債務(wù)危機(jī)，中央政府應(yīng)當(dāng)有能力通過(guò)財(cái)政撥款或轉(zhuǎn)移支付等方式對(duì)這些地區(qū)進(jìn)行支援。

《新理財(cái)》：西方國(guó)家大多有比較健全的赤字管理辦法，這和他們的理念有關(guān)，有些經(jīng)驗(yàn)是不是值得地方政府借鑒？

張德勇：我要推薦一本書，書名叫《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，Hana Polackova Brixi、馬駿主編。里面談到的一些先進(jìn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，是非常值得借鑒的。